城乡二元户籍的历史沿革、改革路径与启示，本文主要内容关键词为：历史沿革论文,户籍论文,城乡论文,路径论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新中国成立初形成的城乡二元分治管理制度，导致了中国严重的城乡分割，阻碍了城市化进程。进入20世纪90年代以来，人口流动已成了社会经济发展的常态，传统户籍管理制度在提供人口登记和管理功能中已“捉襟见肘”；与户籍相挂钩的身份、社会地位以及其他社会经济权利和福利使得社会不公平性凸显，产生和加剧了城市“新二元结构”。户籍制度改革牵动着每一个人的神经，它不仅涉及一个人的生存权，更涉及一个人的发展权，城乡二元户籍制度已成为中国统筹城乡发展的制度性障碍。
一、城乡二元户籍制度的历史沿革
户籍管理制度是人类社会形成以来的一种伴生制度，也是传统社会下资源分配与人丁税收管理设置下的一种重要制度，它形成于春秋，定型于秦汉。中国的户籍制度已实施了3000多年，从商代的“计民数、登人”到西周“都、鄙”的分城乡人口统计，再到秦代的“户籍相伍”、汉代的“编户齐民”，至此，具有丰富内涵的户籍制度即已基本成型。它将户口、土地、赋税等紧密地联系在一起，之后一直为历代王朝所沿用。在民国时期，随着现代文明的兴起，城乡经济开始出现严重差别，这又促进了城乡二元社会的形成。新中国的户籍制度起源于1951年《城市户口管理暂行条例》，从政务院1953年出台《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，到1957年出台《关于制止农村人口盲目外流的指示》，农民进城由“劝阻”演变到“制止”；从民国初《临时约法》到1954年中华人民共和国第一部《宪法》颁布，明文规定的公民“居住和迁徙自由”被逐步剥夺。1958年《中华人民共和国户口登记条例》正式以法律的形式对人口流动作了明确的限制规定，该条例规定除了升学、招工招干、参军等情况外，公民从农村到城市的迁徙一律受到严控。自此，城乡二元户籍分治制度在新中国诞生。1977年国务院批转《公安部关于处理户口迁徙的规定》首次提出严格控制“农转非”，这标志着户籍制度成为城乡人口流动的主要壁垒，城乡二元户籍制度最终确立。
改革开放后，为了适应市场经济的发展要求，有关限制人口流动的政策逐步得到放松。1984年国务院出台《关于农民进入集镇落户问题的通知》，第一次放松了“农转非”的限制，允许“自理口粮”进入城镇落户。1992年公安部发出通知，决定在城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度。接着在1993年全面放开粮油市场，取消粮票，尔后1994年取消以商品粮为标准的农业和非农业户口划分，取而代之的是以居住地和职业划分的农业和非农业人口，并建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式为基础的人口登记制度。进入新千年以来，在统筹城乡发展的背景下，从中央到地方掀起了户籍制度改革热潮，然而从改革进程看，远没有我们想象的那么乐观，过去10多年人口从农村到城市的大规模流动并没有带来户籍制度改革的根本性突破。
二、发达国家人口管理与中国户籍制度改革实践
合理的人口流动是市场经济发展的内在要求，改革开放后以市场为导向的经济体制改革，加速了人口的流动，2010年第六次人口普查显示大约有2.6亿多人处于“人户分离”状态，这给人口登记和管理工作带来了前所未有的挑战。如何改革，需要借鉴发达国家人口管理制度和各地改革试点经验。
1.发达国家人口管理制度
(1)美国的人口管理制度——“生命登记制度”和“社会保障号制度”。美国是世界上人口流动最为自由的国家，没有像中国一样的户籍制度，但却有一套行之有效的人口管理制度，该制度由两部分构成：人口登记和人口流动管理，其中“生命登记制度”和“社会保障号制度”分别与之对应，它们一起构成了美国政府对人口有序管理的基石。生命登记制度对每个人的出生、婚姻、生育、死亡等人口事件进行记录，形成较完整的登记册，所有登记材料都会被有关部门存入电脑系统，成为证明个人身份的最准确和最具法律效力的原始材料，可供有关政府部门随时查找和调用。在人口流动管理方面，美国没有特殊限制，也没有严格意义上的“身份证”制度，护照、驾照、信用卡等证件常常扮演身份证的角色，但它们的取得都必须以拥有一个社会保障号为前提。该制度从1935年罗斯福总统当政时就开始实行，最初只要求成年人拥有一个社会保障号，但上世纪80年代政府加强了对常住人口的控制和管理，所有人从出生起就必须注册一个唯一的社会保障号。该账号与联邦和各州的许多社会机构相联接，是公民享受失业救助、住房补贴、保险、就医、就业、工资发放和获取所有社会保障的凭证，是美国公民福利保障的依据。美国公民每到一个新地方，都要到社会保障机构办理住所变更手续，以便与社会保障部门的联系不中断。因此，在不实行迁徙登记制度的美国，人们可以凭借社会保障号自由流动。
(2)欧洲各国的人口管理制度——民事登记制度。在欧洲，政府对人口管理更加规范和法制化。人口出生、死亡、迁徙等都被看作是重要的人口管理内容，而且都通过立法确定，如法国、瑞士、比利时将民事登记纳入《民法典》中，均有出生、死亡和结婚证书的专项规定。瑞典有《人口登记规章》，波兰有《户籍登记法》，英国从1858年至今一直沿用《出生、死亡、结婚注册登记法》。虽然欧洲各国人口管理办法称谓不同，但都有人口登记和流动迁徙管理的功能。在人口登记方面，欧洲各国民事登记的内容大同小异，主要包括公民的姓名、性别、出生年月日、身份编号、住所地址、与户主的关系、文化程度、职业、民族、国籍、宗教信仰等(张庆五、张云，2002)。可见，欧洲各国的户籍登记内容比中国的“户口簿”登记内容详细得多。在人口流动迁徙方面，各国普遍采用事后迁徙管理制度。在法国，每个公民都有唯一的社会保险账号，在全国范围内享受医疗保险、失业救助、住房补贴、看病就医等社会福利。如果公民迁徙到一个新地方，只需通知以前的社会保险机构，将其个人资料转到新住址所在地的相应机构即可。父母跨地区调动工作，子女入学问题也不会受到任何影响。
(3)日本的人口管理制度——“户口簿”和“住民票”制度。在江户时代，受儒家文化影响，日本也有城乡户籍之分，由当地的寺庙对户籍进行管理，俗称“寺请制度”。明治维新以后，日本户籍制度也逐渐与西方国家接轨，形成了以人口登记为主的“户口簿”和人口流动迁徙的“住民票”制度。在人口登记方面，日本的户口簿也以家庭为单位编制，户口簿上存有家庭成员的户口登记卡，登记卡的填写采取“依人编制”和“家庭卡片”相结合的方式，登记内容的填报有严格的法律规定，从而起到了登记身份和公证的作用。公民办理出生、婚姻、死亡、遗产继承等事务，都必须以户口簿为凭证。在人口流动迁徙方面，日本规定公民有自由迁徙的权利，但办理户口迁移有一套规范的住民票制度。该制度规定，公民在迁出之前先要到当地政府办理住民票迁出证明，注明迁出原因和计划前往地址，迁入新址后14天内携带住民票前往新住政府办理迁入登记。登记后，原始材料自动得到更新。虽然日本的人口迁徙是自由的，但政府对户籍的管理却是严格的，任何人无论走到哪里，其行踪都在政府掌控中。近年来，日本又出台了“住民基本情况网络登记制度”，每个居民有唯一的登录号，可以通过网络办理住民票，政府部门可根据电子记录掌握公民的行踪以及找到每个居民的基本信息。可见，日本的户籍制度形同中国，但本质有别。
2.中国户籍制度改革实践
(1)小城镇城乡二元户籍制度改革。为了适应社会经济发展的要求，国家于1997年选择了450个经济条件好、基础设施完善、财政实力雄厚的小城镇进行户籍制度试点改革，从而打破了城乡二元户籍分治的“坚冰”。放松小城镇户籍限制与上海、广州等大城市出台的蓝印户口存在本质区别，后者实质上是国家默认地方政府收取一定的城市扩容费的结果，而落户小城镇的农业人口根据国务院规定不需要给小城镇政府缴纳任何费用。为此，各小城镇政府对此的态度也不明朗，主要原因在于国务院不允许地方政府收取城市扩容费，但却要为落户者提供与当地居民同样的社会保障和福利。然而，即使小城镇完全放开户籍限制，人们也未必有多大热情落户小城镇，因为许多人向往的是大城市，然而大城市的户籍制度改革基本没有松动，所以放松小城镇户籍限制可能只是“隔靴搔痒”。统计显示，从国务院放松小城镇户籍限制以来，小城镇的人口规模大幅增加，但常住人口却以老人和小孩为主。因此，有学者认为户籍制度改革应该从大城市开始(童大焕，2008)，因为大城市能提供的就业岗位多，政府财政实力雄厚，能提供的社会保障以及福利多，这才是大量流动人口真正向往安居乐业的地方。总之，向农民开放并承认农民的小城镇居民身份和社会地位对打破城乡二元户籍分治格局具有重要意义，但在同户籍相配套的制度还不完善的情况下，妄想一步到位的改革也不现实，改革需要由浅入深、分批分阶段地有序推进。
(2)中等城市的二元户籍制度改革。中国已进入工业化中后期，而城乡二元结构主导下的城市化明显滞后于工业化步伐。为了加快城镇化进程，新千年以来一些中等城市开始尝试旨在打破城乡二元户籍分治格局，实现城乡人口的自由迁移，其中尤以郑州为典型。2001年郑州推行户籍改革，规定亲属投靠、新生儿入户、购房入户、工作入户、投资纳税入户、大中专院校毕业生入户、成建制迁入等7种非本地户口可以按照相应的标准落户郑州，对新迁入城市的居民享有与本地市民同样的受教育、就业、社会保障和福利待遇。2003年郑州进一步向外地人开放城门，基本抹平了城市入户门槛，不仅投资置业、购房，就连投亲靠友都可入户。只要符合新条件，交4元钱的手续费，5分钟就可迁入一个户口，这被认为是迄今为止全国各地户籍改革中最宽松的(程红根等，2007)。然而，令人始料未及的是大量入户群众冲着优越的城市教育资源而来，最后使改革陷入困境。应该说这场旨在打破城乡二元户籍制度的改革初衷是好的，但由于政府长期将教育资源与户籍挂钩的二元思维管理模式导致教育资源配置长期滞后于市场发展需求，最后不得已重回“管制”之路。可见，户籍制度改革的关键不在于降低进城门槛，而在于如何提高城市公共资源和服务以应对城市扩容后的一系列问题，如子女上学、就医、就业、社会保障等社会问题。
(3)大城市成渝统筹城乡发展的户籍制度改革。在各地改革中最受人们关注的莫过于成渝统筹城乡发展的户籍制度改革，它以“农民市民化”为切入点，充分考虑到了农民利益的户籍制度改革，也是中国户籍制度史上最为重大的突破(周虎城，2010)。从2003年开始成都进行了4次较大规模的户籍政策调整，力求改变城乡格局。在每次改革过程中，都面临巨大的质疑和争议，但政府决策层充分意识到城乡户籍制度改革并不在于户籍制度本身，而在于城乡公共物品和服务供给的巨大差异。为了实现城乡公共服务均等化，从2008年开始成都共投入9个亿，在全市范围内建了410所标准化学校，进一步提高农村教师待遇，率先在全国将新农合、城镇医保合为一体。2009年成都村级公共服务和管理体制改革全面实施，把村级公共服务经费统一纳入财政预算，将城乡公共资源配置水平进一步缩小。2010年7月，成都正式出台《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》，该意见规定到2012年年底，成都将建立以身份证号码为标识，集居住、婚育、就业、纳税、信用、社会保险等信息于一体的公民信息管理系统，城乡居民凭合法固定住所证明就可以进行户口登记，户口随居住地变动而变动，居民可以在城乡之间双向流动，真正实现自由迁徙的宪法权利，实现国民平等。
2010年8月重庆统筹城乡户籍制度改革全面启动，坚持以推动符合条件的农民工特别是新生代农民工转户进城为突破口。在落户政策上，坚持以农民工就业转户为前提，规定在主城区务工经商满5年或其他区县务工经商满3年的本市籍农民工，可以申请转为城镇居民，其配偶、子女、父母可以随迁，完全畅通了符合条件的农民市民化通道。在城镇待遇方面，坚持“五件衣服”一步到位，明确规定农民工转户后，同等享受城镇居民在医疗、养老、就业、教育、住房等福利待遇。在农村土地处置利用方面，明确规定转户不与承包地、宅基地挂钩。在保留农村权益方面，着眼于防止农民工转户“急转身”，明确转户居民可以继续按规定保留农业补贴等各项惠农政策，继续享有集体资产收益分配权，在规定期内继续保留农村生育政策等与农民身份相关的待遇，最大限度地确保转户居民实现平稳过渡。这一系列政策措施，确保了农民市民化之后的权利保障，真正体现了统筹城乡发展的改革理念。
三、城乡二元户籍一元化改革的启示
上世纪90年代以来，无论是小城镇、中等城市还是大城市的户籍制度改革，都对中国城乡二元户籍制度有所触动，并取得了一些进步。借鉴发达国家的人口管理办法和总结中国各地户籍制度改革实践，得到以下启示。
1.以户为主的静态登记和以人为主的动态管理相结合
无论美国的“生命登记制度”和“社会保障号制度”，还是欧洲各国的“民事登记制度”，以及同受儒家文化影响的日本户籍制度，它们形式上虽有别，但作为有效的人口管理办法，都包含以户为主的静态人口登记制度和以人为主的动态人口流动迁徙管理制度两部分。前者以户或家庭为单位记录了人的出生、结婚、死亡、家庭关系、职业、国籍、信仰等基本信息；后者强调“户籍随人走”，政府相关部门对流动人口的基本信息进行更新，随时掌握流动人口的信息变动并对其进行管理。
2.实行事后迁徙的流动人口管理制度
发达国家除了对人口流动迁徙有配套的制度安排之外，对流动人口的管理基本上都采用“事后迁徙的流动人口管理制度”，该制度对人口的自由流动没有制度上的限制。事后迁徙制度即人口先进行迁移活动，后向有关部门登记申报，即使是事前要办理“住民票”的日本，也没有限制迁移条件，而且公民迁移权切实得到了保护，不存在歧视。相比我国的事前迁移政策，居民必须凭迁入地有关部门核发的准迁证才予以迁移，否则便成了“黑户”，这突显了流动人口权益保护上的不公平性。
3.统一城乡户籍登记制度
根据1958年中国户籍管理条例规定，现有户籍分类存在双重标准：一是以户籍所在地划分户籍类型，并且每个人都只能有一个常住地登记地址，据此有城市、城镇或者工业和矿区户籍之分，且都具有世袭性。二是以能否获取相应的社会经济资格为标准划分，这就是我们常见的城市户口和农业户口。因此，每一个人除了有城市户口和农村户口之别，还有本地户口和非本地户口之分；本地户口与非本地户口的区别从来都不是停留在表面，而是存在实际意义上的巨大差异，本地户口意味享有本地政府提供的相关福利待遇和公共资源和服务，而非本地户口则完全排除在外。虽然1996年中国政府不再以农业和非农户口作为划分依据，取而代之的是常住户口作为户口登记的标准，这不得不说是一种进步。从发达国家人口管理办法看，统一户籍登记制度应是城乡户籍一元化改革的前提。
4.完善的社会保障体系是人口自由流动的前提
纵观发达国家的人口管理办法，随着经济的发展，各国都取消了城乡户籍划分，人口可以在城乡自由迁徙。在日本“只要你成绩合格、交得起学费，就可以不分地域自由择校；只要应聘成功，可以不分地域自由谋业；只要买得起房子或交得起房租，可以在全国任何地方自由选择居住，而且选择住在什么地方就自然成了那里的常住居民，享受当地的所有福利”(于静文，2004)。当然，日本人口自由流动是以其全方位的社会保障制度为基础的。在法国，人口的自由流动也是以其完善的社会保障体系为坚实后盾的。法国的医疗保险、失业救助等实行全国联网，每个公民对应一个社会保险号，在全国范围内享受医疗保险、失业救助、住房补贴、看病就医等社会福利。如果搬家，只需通知以前的社会保险机构，将其个人资料转到新住址所在地的相应机构即可。可见，没有完善的社会保障制度作为人口自由流动和取消城乡户籍分治的前提，在城乡公共物品供给尚存在巨大差异的条件下必然导致大量农民涌向城市，城市的医疗、教育、交通等公共资源将不堪重负，由此可能患上“城市病”。
5.配套改革和渐进式改革相结合
计划经济体制下形成的以户籍制度为核心的城乡二元分治格局，现已与就业制度、教育制度、社会保障制度以及身份地位等全面挂钩，因此取消城乡户籍划分并不是户籍制度改革的终点，而是要通过统筹城乡发展，逐步缩小与户籍相挂钩的就业、教育、医疗养老等公共物品和服务供给在城乡间的差异，这才是户籍制度改革的关键。成渝正是在统筹城乡发展的背景下，通过措施系统化、农民市民化和迁徙自愿化的“三化”举措，实现权利共享、城乡共荣和社会共建的“三共”目标。如果不注意制度关联性，而仅靠户籍制度的“单边突击”，忽视综合配套改革，在地方财政供给公共物品和服务能力有限的情况下势必与郑州户籍新政命运一样。大城市产业承载能力强，户籍“含金量”高，也是大量外来人口聚集地，即使放开户籍管制，外来人口到大城市也不会立刻获得与本地市民一样的平等待遇，户籍制度改革要遵循有序原则，医疗、教育、住房以及社会保障等同城待遇应该分阶段获得。此外，农村土地制度改革也应与城乡二元户籍制度同步推进。构建有利于保障农民的土地市场退出机制，充分考虑土地城市化过程中转户农民的土地升值收益分享权，可能是未来跨省农民工市民化破题的关键。
综上，改革户籍制度本身并不足以破解城乡二元户籍分治格局，改革的难点在于剥离附加在户籍上的各种社会经济权利和福利，以推动和实施相关社会综合配套制度改革。从户籍制度变迁过程看，城乡二元户籍制度的产生有其深刻背景。为了在短期内建立完善的国家工业体系，必须实行城市工业和农村农业的不平等交换，“统购统销制度”便是这种情况下国家实行高效计划资源配置的手段，但这种手段必须以城乡人口的不流动为前提，而城乡二元户籍制度便是限制人口流动最为有效的手段。因此，城乡二元户籍制度是新中国成立初优先发展城市重工业战略不可避免的选择。在城乡二元户籍分治的初始条件下，随着城市化和工业化初步发展，城乡居民福利差距得以形成、巩固和扩大，这种福利差异在改革开放后，随城市化工业化的快速发展而进一步强化，后者反过来又成为维护这种制度安排的力量。这种相互强化的“正反馈”机制便构成了当今户籍制度改革的重要阻力。由此可见，户籍制度改革缓慢的根源在于户籍制度变迁中的路径依赖，而隐藏在户籍制度背后的是城乡居民利益的对立，因为任何社会制度都是一定物质利益关系的外在表现，户籍制度也不例外。
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