自然垄断产业规制理论的演化与我国电信业的规制改革，本文主要内容关键词为：规制论文,电信业论文,理论论文,自然论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、自然垄断产业规制理论的演化与电信业的特征
所谓自然垄断是指基于某些业务领域在一定范围内由一个生产厂家经营全部产品是最有效率的自然情况而产生的垄断。符合这一特征的产业，其主导业务一般都具有显著的规模经济和范围经济效益，需要投资大量的固定资本，经营的平均成本较低，沉淀成本(sunken cost)较大，能对潜在进入者形成强大的进入壁垒，并能产生网络效益或具有资源稀缺性等特征。这类产业主要包括那些公用事业或基础设施性产业，如电力、电信、铁路、航空、城市管输煤气、供水等产业。基于自然垄断的特性，不管是传统理论还是现代理论都认为在自然垄断情况下，市场机制本身无法实现生产效率和分配效率，需要政府规制来弥补市场结构的缺陷，但不同的理论对规制有不同的要求。
(一)自然垄断产业规制的传统理论
对自然垄断产业进行规制的传统理论是公共利益理论。该理论认为在自然垄断的情况下，任何组织都有可能丧失追求成本最小化与效益最大化的动力，从而破坏帕累托最优的资源配置。由于垄断可能带来诸如产量受到限制、管理松懈、不大关心研究与开发以及由寻租行为所产生的利润耗费等问题。因此，就必须对自然垄断企业(主要指水、电、煤气等公用企业)的进入、退出、价格、投资等方面进行规制，或者由国家直接控制自然垄断产业，因而，对自然垄断厂商进行规制是建立在市场失灵和保护公共利益的基础上的。
传统的规制理论认为，自然垄断产业中的业务分为自然垄断性业务与非自然垄断性业务，前者主要指固定网络性操作业务，如电信产业中的有线通信业务和铁路运输中的铁轨网络业务等；后者指不具有自然垄断性，比如，供水产业中的水生产和供应是非自然垄断业务。但是在实践中该理论却认为应该将自然垄断业务与相关非自然垄断业务都包括在自然垄断产业中统一规制。原因在于：一是属于自然垄断性质的管道网络业务和非自然垄断业务密切相关，需要高度协调。比如长途电话、移动电话和数据通信等电信服务都要依托于本地网，需要各运营商在接入协议等方面密切协调；二是自然垄断产业大都属于国民经济的重要部门和公用事业部门，其公益性要求这些产业追求公共目标，以较低而稳定的价格和优化的非价格行为提供产品或服务。
(二)自然垄断产业规制的现代理论
西方国家始自20世纪70年代末开始对自然垄断产业进行以放松规制为主要内容的改革运动，该运动是自然垄断产业规制改革理论发展推动的结果。主要有：(1)“规制失效”理论[1]。其中比较有代表性的是公共选择理论、产业组织理论和交易费用理论。总体思想概括为：在自然垄断情形下，由于信息不对称、寻租现象和规制带来的交易费用的约束，政府对企业规制的目的最终与实际结果偏离，政府的规制并没有提高市场效率，保护消费者免受损害，增加社会福利，反而造成企业内部的低效率，尤其是配置效率和动态效率都很低下。因此，必须放松和取消政府对自然垄断产业的规制。(2)以伯格(Berg)和奇尔赫特(Tschirhart)为代表的“自然垄断弹性规制”理论。该理论对自然垄断的具体情况分为6类，针对每种类型提出不同的规制对策。其最大特点是：在某种情况下，不需要规制。一是弱自然垄断解决了定价矛盾，边际成本价格同时保证社会福利最大化和企业赢利；二是企业的承受力保证垄断企业不被潜在竞争者挤出市场，因此，可以用潜在竞争代行政府的管理职能。所以，自然垄断理论的发展反映了人们对自然垄断规制这一基本问题认识的深化[2]。(3)以威廉·鲍莫尔(Baumol)等人在对实际市场结构做出区分后产生的“可竞争性市场”理论。该理论认为，良好的市场绩效在哈佛学派理想的市场结构以外仍然是可以实现的，无需众多竞争性企业的存在。它可以是寡头市场，甚至是独家垄断市场，只要保持市场进入的完全自由，只要不存在特别的进出市场成本，潜在的竞争压力就会迫使任何市场结构条件(包括自然垄断在内的高集中度的市场结构)下的企业采取竞争行为，并且可以与效率并存。“可竞争性市场”理论强调的是潜在进入的作用，它迫使经济学家重新考虑对自然垄断产业的传统规制理论，开拓了自然垄断治理的新思路，对于以放松规制为主要特征的规制改革实践具有深刻的影响。
(三)电信业的特征及其规制改革
电信业包括电信网及运营、网上服务、通讯终端设备(如电话机、传真机等)三部分。其中电信网按服务范围可分为本地网、国内长途网、国际长途网和移动通讯网等，网上服务包括基本服务(市话、长话)和增值服务等。电信业具有明显的自然垄断特征，即规模经济、外在性(externality)和成本弱增性(Subadditivity)，这决定了在任何产权制度下，电信业都要受到政府的规制。这些规制主要包括：市场准入与退出、电信资源分配、网络互联互通、电信普遍服务、电信业务资费、电信技术标准和服务质量要求等。在传统理论指导下，电信业实行严格的垂直一体化经营规制方式。但是，由于技术与需求的变化、市场的扩大导致电信业的自然垄断性发生变异。在现代自然垄断产业规制理论的推动下，世界电信业的规制改革经历了由严格规制到规制放任的转化。我国电信业的规制改革历程也符合这一国际化的改革浪潮，从1998年开始进行规制改革，中国电信行业历经邮电分营、政企分开、引入竞争机制的过程，获得了持续稳定的发展。固定网电信运营企业拆分重组卓有成效，目前，在基础电信领域，已有中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国卫通和中国铁通等6家重要基础电信公司，在各自的业务领域内与其他经营业务的公司展开竞争。在增值电信及互联网相关业务领域，一个更加开放的竞争格局已经出现[3]。
二、我国电信业规制改革的SCP分析
20世纪70年代以来，西方发达国家针对传统理论下电信业的严格规制造成的电信行业效率低下的情形，在电信行业掀起了一场以放松规制、引入竞争为目的的市场化改革浪潮，这一潮流也对中国电信业的规制改革产生了直接影响。20世纪90年代以来，针对历史上形成的“政企合一”集中式的规制体制，我国对电信业进行了打破垄断、引入竞争等方面的规制改革，电信业经历多次横纵双向分拆，最终形成了今天的4+2格局。电信业的规制改革，对电信企业的市场结构(S)、企业行为(C)与绩效(P)产生了重要影响。
从市场结构来看，我国电信业从原来计划经济体制下的垄断格局开始向寡头垄断、垄断竞争和竞争等多种类型转变。2002年12月中国电信再次分拆，最终形成中国电信、中国联通、中国网通、中国移动、中国卫星和铁通公司等6家基础电信企业和4000多家增值电信、无线寻呼企业相互竞争的市场格局。各大运营商的市场份额发生了明显的变化：业务形式方面，在市话本地网上，电信、联通、铁通及广电都可涉猎；移动业务上，出现了联通与移动双寡头竞争；宽带产品上，电信、吉通、网通、联通、铁通、长城宽带、广电都可参与，而且是外资进入的重点。IP电话业务上同样有了电信、联通、吉通、网通。在网络接入上更是涌现出150多家ISP。在市场份额方面，2002年各运营企业的业务收入市场份额为：中国电信33.1％，中国网通16.4％，中国移动36.7％，中国联通12.4％，其他企业1.4％①。2003年6月底，我国各大基础电信运营企业所占业务收入的市场份额为：中国电信31.1％，中国网通16.6％，中国移动37.4％，中国联通13.4％，中国卫星和铁通公司为1.5％②。这说明总的电信产业经过历次改革和分拆后逐渐形成了多寡头垄断竞争格局。更可喜的是，电信业在拆分过程中开始引入民间资本，改变了国有独资的局面。随着中国移动、中国电信和中国联通的上市，电信行业的投融资壁垒大大降低。
从市场行为来看，电信企业的产品差异化竞争比较明显，各个企业也越来越重视广告、产品质量、服务和品牌等方面竞争，这些都大大提高了企业的核心竞争力；另外，在价格竞争方面，尽管电信企业没有自主定价权，有政策“高压线”，但是各家运营商仍频闯红灯，大打价格战，在有些区域性竞争中甚至出现了恶性竞争现象。这一方面表明市场条件下的企业为获取利润的竞争动力；另一方面也表明现有的价格规制体制滞后于市场发展的事实。
从市场绩效来看，电信收入业务收入增长迅速，2004年全年电信业务收入完成5188亿元，同比增长12.6％。另外，电信企业的供给能力大大提高，数据显示，我国电话用户数从1979年的203万户到突破1000万户，用了13年时间；从1000万户到突破1亿户，用了6年时间；从1亿户到2亿户，用了2年时间；从2亿户到3亿户，用了1年的时间③。我国电信业所取得的成绩表明放松规制、引入竞争的改革思路的正确性，它为我国电信业参与国际竞争奠定了基础。
三、我国电信业规制改革存在的问题
毕竟我国电信业当前正处在体制转型、规制改革的关键时期，电信规制领域里的规制缺位、规制滞后现象仍然存在，严重制约了电信运营商的行为，也扭曲了市场上各种利益关系。
(一)资费规制方面
我国基础电信业务领域采取的政府定价、政府指导价的形式主宰了90％的市场价值。这种价格或资费由政府拟定，虽然依据合理回报定价的资费管制方式保证了企业在收回成本的基础上，具有一定的赢利水平，对企业提供基础性业务有激励作用。但是，由于信息不对称以及缺乏明确量化的效率和产业合理的利润标准导致企业与政府博弈，造成成本的X非效率(X-Efficiency)④ 和部门内利益的寻租现象普遍存在。由于企业缺乏价格的自主性，在竞争中，尽管无法直接通过降价来实现企业战略目标，但企业还是通过各种间接方式寻求突破政策的限制，比如，电信通过小灵通、各家运营商通过话吧等方式试探政策底线。规制部门对此所采取的价格规制明显底气不足，因为这些毕竟是面对市场做出的合理反映。在有些地方的区域性竞争中，各家运营商甚至直接通过降价的方式进行竞争，导致恶性竞争此起彼伏，说明了当前的资费规制模式存在问题。此外，需求和技术的变化、产业的融合，客观上要求区分电信行业的自然垄断性业务和非自然垄断性业务，建立非自然垄断业务竞争机制，但政府对资费权的垄断使企业缺乏激励性约束，使得资源的配置效率和生产效率都非常低。
(二)准入规制方面
目前我国在基础电信业务领域实施严格的市场准入政策，主要采取业务准入和事前管制的方式，限制全国性电信运营商的数量。由于电信业所具有的自然垄断特征，对市场准入的限制是必要的，但过分严格限制的弊端也很明显。一是对固定电话、移动通信、国际通信、卫星通信等基础业务领域实行分类的市场准入和监管，造成专业性垄断和区域性垄断并存的局面，有效的市场竞争格局远未形成；二是准入规制的歧视性比较明显，比如对国外企业获取电信运营牌照的“资本金要求比较高”，同时对民营资本的进入也做出各种限制，导致电信企业产权结构单一，国家资本“一股独大”，难以形成投资主体多元化，企业的激励机制和约束机制“双弱化”，导致经济效益和财务业绩较差。这反过来导致了政府的单边治理结构，企业的行政化色彩严重，结果是企业的法人治理结构也必定不会规范。因而，电信业准入规制存在的问题，直接影响到企业的竞争力。
(三)互联互通的接入规制
电信业引入竞争机制，核心问题是互联互通是否顺畅。基础网络互联互通，是各运营商之间平等竞争的前提，而各商家之间的竞争最终又表现为基础网络之间的竞争。但是，由于本地固定网具有的特权因素，使得拥有本地网的电信运营商和新进入的运营商处于不对等地位。在我国电信业的规制改革中，政府通过不对称规制等多种方式扶植新运营商，比如中国联通不断成长，但由于缺乏科学合理的网间结算体系、互联互通问题悬而未决，固网企业利用自身优势不断掀起价格战，恶性竞争此起彼伏，互联互通问题日益突出。这些表明，在新的形势和发展环境下，非对称规制政策正在成为电信业进一步发展的阻力，同时也影响到我国电信业的进一步发展。因而，本地固网的归属权已成为我国电信业规制改革进一步深化的关键。
除此之外，规制机构的调控对象、重点和方式缺乏明确的法规引导，导致规制机构的行政干预随意性大，起不到有效规范市场的目的。在更加多元化的市场竞争格局下，政府规制如何协调企业选择与社会选择，兼顾规制的公平与效率，也是我国电信业规制改革进一步深化的难题。
四、电信业规制改革的进一步深化与国际竞争力
针对我国电信规制改革存在的问题，国内学者提出了不同的方案，有的从构筑有效竞争的市场结构出发提出继续放松规制，引入竞争；有的认为由于电信业的自然垄断性，提出应该加强规制，限制电信运营商的数量，防止过度竞争[4]；本文的观点则更多地从电信业的特征及其是国际化程度最高的行业的角度来考虑该产业的规制改革。
(一)遵循自然垄断产业发展的要求，区分自然垄断性业务与非自然垄断业务
在仍然具有自然垄断特征的环节和领域不断进行激励性规制改革，如价格上限制、区域间标尺竞争、特许投标制等激励性规制，使竞争受到利润刺激或竞争性刺激，对于促进企业削减成本、提高生产效率以及资源配置效率具有积极意义。同时在已经不具有自然垄断特性的环节和领域适时打破垄断，引入市场竞争机制。从各国改革实践来看，自然垄断产业的引入竞争主要有分割垄断厂商和引入产业外竞争厂商两种典型模式，我国电信业引入的竞争方式主要是前者。今后还应在非自然垄断性业务部分最大限度地引入产业外竞争以创造电信业有效竞争的局面。
(二)努力创造一个公平的国内竞争环境
在资费规制方面，及早建立电信资费政策的法律基础和电信成本会计审核制度，根据电信业务的不同属性采用不同的电信资费政策。对于具有自然垄断属性的基础电信服务，采取价格上限规制。一方面防止电信运营商利用信息不对称进行价格扭曲；另一方面鼓励电信运营商进行创新和积极采用新技术。对于具有竞争特性的电信增值服务，采取市场调节的竞争性资费政策。对于互联互通的接入资费，采取有效成分定价方式，建立科学的网间资费结算体系；同时应弱化资费的非对称性规制，创造公平的竞争环境。在准入规制方面，取消歧视性进入限制，从业务准入转向资格准入，从事前规制转向事后规制；废弃无效的许可证规制，代之以登记备案和事后监管，同时改变无线电频率资源的分配方法，尽量采用拍卖等市场化的手段，避免政府干预导致的消极作用，降低电信领域的投资门槛，鼓励新的运营商进入电信领域，对其经营业务不必加以限制。对新进入的企业在上市、许可证管理费用、网络互联、号码、频率管理等多方面加以扶持，但应以激励性规制代替非对称性规制。同时，加快国有电信企业的单一产权结构改造，建立国有电信公司与商业银行的战略性合作关系，大力引入海外资本和充分考虑国内民营资本的引入，实现投资主体多元化，继而实现对企业的激励机制和约束机制的强化。同时，适当降低退出壁垒，为经营不善的运营商提供一条正常、高效和低成本地转移配置不当资源的途径。在互联互通方面，针对我国目前各电信运营商在互联互通上所存在的问题，监管机构的第一要务就是确保其他运营商能够公平接入主导运营商的核心网络[5]。要实现互联互通，就要求将具有特权地位的固网剥离出来独立运营，不管是政府授权给独立于企业和政府之外的机构运营，还是赋予现存的电信规制机构对固网的经营权，都要求各接入企业公平竞争，特别是新进入的企业与在位企业有平等的权力使用通讯网络。同时，为更好地实现互联互通，就要建立公平有效的网间结算体系，给互联互通提供必要的法律保障，一切阻碍互联互通的行为都是违法行为，必将受到法律的严惩。
(三)着力提高电信企业的国际竞争力
电信业的国际竞争力，主要是将电信跨国公司能否对全球电信市场发挥巨大影响，是否拥有相当规模的国际客户、占有较高国际市场份额作为衡量指标。当前我国是“电信大国”，却非“电信强国”，原因是除了中国电信、中国网通、中国移动在海外融资、签署国际业务合作协议、寻找战略合作伙伴等方面取得了一些进展外，真正能够体现国际竞争实力、在境外市场直接设立合资或者独资企业的公司寥寥无几，这与我国当前的电信规制有极大关系。要提高我国电信企业的国际竞争力，就必须进一步深化电信业规制改革。针对学界当前较多关注电信市场的有效竞争而较少关注电信企业的国际竞争力的事实。笔者以为，有效竞争与国际竞争具有内在的统一性，有效竞争是电信业提高国际竞争力的基础。但是，没有与有效竞争相对应的适度规制，国际竞争力的提高就得不到有效的保障。这一结论对当前我国规制机构制定相应的规制政策具有重要的指导意义。一方面，适度规制应成为对电信企业规制的主要标准。这就要求彻底打破电信行业的行政垄断，实现真正的政企分开，建立规范、独立的规制机构、规范方法和较为完善的监管体系，加快相关法律制度的建设，尽早出台《电信法》；在合适的时机实行“政监分开”；更重要的是，在更加多元化的市场竞争格局下，要建立动态的适度规制体制，使规制对象、重点和方式根据需要适时调整，应着力提高规制政策的透明度和效率。另一方面，基于电信业实现规模经济的要求，有效竞争不一定要通过分拆来达到，因为对中国电信的拆分将导致国有电信企业的竞争力下降。应从国家角度考虑组建若干个具有国际竞争力的大型电信企业集团参与国际市场的竞争。实现有效竞争，通过互联互通政策来培养新兴电信企业迅速成长，比解体一个大型企业、通过价格不对称规制，效果要明显得多。比如欧盟、日本规制改革的特点就与美国不同，保持原有的国家主体电信企业地位不变，对主体电信企业实行政企分开、公司化和股份制改造，并同时发放一批新的经营许可证。同时继续在全国经营各类电信业务，通过立法对主体电信企业进行规制，以扶持竞争对手，逐步形成有效竞争，以法律的手段创造公平有序的竞争环境。短时间内，造就了一批经营全业务的、国家化的、具有较强竞争实力的主体电信企业，如NIT、德国电信、英国电信、法国电信等一批在全球市场与美国公司不相上下的电信巨人；此外，允许现有企业实现全业务经营，构建差异化竞争。因为全业务经营不仅是世界电信业发展的大势所趋，而且是公平竞争的基础。如中国电信可以以固网业务作为自己的核心业务，同时经营其他业务；中国移动则可以以移动业务为主，同时发展其他业务；中国联通以CDMA移动通信业务为主，兼营其他业务；中国网通以数据业务为主，兼营其他业务。全业务经营可以使企业摒弃恶性价格战，而且使运营商产生合作的动力，在服务与品质上展开竞争，克服企业在各自领域内的专业化垄断的弊端，促进企业在全业务竞争中迅速成长，既实现了规模经济的需要，同时也提高了企业的国际竞争力。
注释：
①数据来自于《2002年通信发展统计公报》。
②数据来自于《2003年通信发展统计公报》。
③根据历年的《国民经济统计年鉴》整理。
④哈维·莱本斯坦提出了X效率(X-Efficiency)，用以区别外部配置效率(参见Leibenstein,Harvey,1966,Allocative Efficiency vs.X-efficiency,American Economic Review 56,p.392-415)
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