论我国环境法律中的“会同”条款——以部门合作为视角，本文主要内容关键词为：视角论文,条款论文,部门论文,环境论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
环境保护以环境为保护对象，涉及的内容和范围很广泛，被形象地称为“上管天、下管地、中间管大气”。为了适应这一特性，只有建立起一个大家动手、分工合作的管理体制，环境保护工作才能全面地开展起来。①我国现行环境管理体制的横向格局是由《环境保护法》(本文以下简称《环保法》)第7条原则性规定的“统一监督管理与分部门监督管理相结合的体制”，②除“统一监督管理”的环境保护行政主管部门外，还有海洋、渔业、公安、交通、军队环境保护部门等分管污染源防治的行政主管部门，及土地、林业、农业、水利等分管自然资源保护的行政主管部门，因此涉及的部门众多。显然，要使这种多部门的管理体制得到协调运转，要使政府的环保职能得到协调一致地履行，部门合作是其中关键的一环。经笔者考察发现，我国现行环境法律中已规定了许多需要部门之间相互合作的行政行为，③其中以“某部门会同某部门”的条款(本文以下简称“会同”条款)最为典型。所以本文拟以法律文本为基础，对我国环境法律中的“会同”条款进行全面的评价，为完善我国环境管理体制提供新的思路和理论支持。
一、现有环境法律中的“会同”条款
根据《辞海》，会同的基本词义是“联合，汇合”，④有“会合有关方面共同办理”的意思。“会同”条款，在环境法律文本中通常表述为“某部门会同某部门承担某一环境事务”。笔者对已有环境法律⑤中“会同”条款进行整理，发现其数目多达90余条，具有以下特点。
第一，“会同”条款授权多个职能部门对同一环境事务有管辖权。如《环保法》第11条规定：“国务院环境保护行政主管部门会同有关部门组织监测网络，加强对环境监测的管理。”第12条规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门，应当会同有关部门对管辖范围内的环境状况进行调查和评价。”这表明在“组织监测网络”和“调查评价环境状况”这些特定环境事务上，环境保护行政主管部门与有关部门应会合共同管理，都有管辖权。应该说，这是“会同”条款最重要的特点。
第二，“会同”条款授权的管理部门几乎包括政府所有职能部门。也许正因为同一行政事务涉及多个职能部门，所以“会同”条款授权的部门众多，并不以《环保法》第7条列举的管理部门为限，据笔者统计达20多个。⑥如《水污染防治法》(2008)第56条第三款规定：“跨省、自治区、直辖市的饮用水水源保护区，由有关省、自治区、直辖市人民政府商有关流域管理机构划定；协商不成的，由国务院环境保护主管部门会同同级水资源、国土资源、卫生、建设等行政部门提出划定方案。”此处的卫生、建设行政主管部门就不在第7条列举之列。
第三，“会同”条款所涉及的环境事务涵盖了环境保护的方方面面。包括：各部门会同制定和公布相关环境政策的具体实施办法，会同编制各种资源利用和污染防治规划，会同建立健全各种环境质量标准和排放标准体系，会同制定保护环境有关的产品，工艺和设备的禁限或推广目录，会同制定环境应急计划，会同划定生态功能区和保护区，会同组织环境监测网络，会同进行自然资源调查，会同定期公布环境信息，会同审批或验收与环境保护相关的项目等。
而且，从以上内容也可看出来，“会同”条款规定的部门合作行为既包括抽象行政行为也包括具体行政行为。前者如《固体废物污染环境防治法》(2004)第28条规定：“国务院经济综合宏观调控部门应当会同国务院有关部门……公布限期淘汰产生严重污染环境的工业固体废物的落后生产工艺、落后设备的名录。”抽象行政行为通常是以联合发文的方式实现其会合共同管理。后者如《野生动物保护法》第11条规定：“由于环境影响对野生动物造成危害时，野生动物行政主管部门应当会同有关部门进行调查处理。”而“会同”条款规定的具体行政行为通常由各职能部门以共同执法的形式来实现。
第四，“会同”条款规定的比较原则，其设立以各部门的法定职责为前提。也就是说，各职能部门依据“会同”条款进行环境管理时，其职责权限并不以“会同”条款的规定为限。事实上，“会同”条款本身对于各职能部门的职责权限都规定得较为原则，只明确了可以进行会同管理的环境事务，具体的执法内容和程序通常是依照各部门已有的法定授权。如《防沙治沙法》第11条规定：“国务院林业行政主管部门会同国务院农业、水利、土地、环境保护等有关部门编制全国防沙治沙规划，”此处农业、水利、土地和环境保护部门在编制防沙治沙规划时的具体职责权限，不以第11条为限，还要涉及环境保护法、农业法、水法、土地管理法等多部法律的相关规定。
二、对“会同”条款的定性分析
在“会同”条款的以上特点中，颇具争议的是对同一环境事务牵涉多个行政部门这一特点的定性分析。学界对这一特点认识不一，有人认为是共同管理⑦，有人认为是行政协助⑧。笔者认为，不同的观点来源于对“会同”条款理论属性的认识角度不同，其观点本身都具合理性，并不能顾此失彼。所以，笔者结合前人的观点，拟从以下三个角度来分析“会同”条款的理论属性。
(一)共同管辖⑨或共同管理
笔者认为，如果从行政管辖角度来考察，“会同”条款是典型的共同管辖。所谓共同管辖，是指两个或两个以上的行政主体对同一行政事务都具有法定的行政管辖权。⑩同样是从这一角度，还有学者将“会同”条款的规定称作共同管理，(11)指对一定行政区划内的一定种类的自然资源的某一事项，两个或者两个以上的行政主体共同享有同样的行政职能。例如，《渔业法》(2000)第28条规定：“渔业资源增殖保护费的征收办法由国务院渔业行政主管部门会同财政部门制定。”可见，对渔业资源增殖保护费相关事项的管理就是由渔业行政主管部门会同财政部门共同进行的。(12)
根据行政法学理论，一般而言，行政管辖权具有排他性，“某一类行政事务由某一行政机关专门管辖，正所谓各司其职”。(13)但是，立法者或是出于加强行政管理的良好愿望，或是受制于客观条件所表现出的无奈，(14)或是为了维护相对人的合法权益，(15)或是为了增强行政管辖的力度，会赋予两个以上的行政机关对同一行政事务以管辖权。这种情况，被称为共同管辖。(16)笔者认为，在环境管理中，设立共同管辖的特殊必要性主要在于，环境的整体性和环境问题的复杂性。虽然如前所述，环境管理体制的横向格局呈现多部门性，但环境的整体性和环境问题的复杂性并不会因此而被人为割裂。所以，为了使环境管理符合生态系统的客观规律，很多情况下，某一特定环境事务应当由两个或两个以上的行政部门共同管辖。正因为如此，现行环境法律规定了大量的“会同”条款。
(二)共同执法
从行政执法方式角度而言，各部门必须依据“会同”条款规定进行共同执法。共同执法，是指两个或两个以上的行政执法机关以共同名义实施行政执法活动。(17)
强调各会同部门必须共同执法，是将其与环境保护实践中另一形式相近的执法方式——联合执法——相区别。联合执法的典型例子是自2003年起由环境保护部、发展改革委、监察部等国务院九部委组织的环保专项行动。从本质上分析，联合执法不是一种独立的执法种类，而是单独执法的一种特殊形式，其与共同执法主要有以下两点区别：首先，参与联合执法的各行政执法机关完全可以通过单独执法的方式履行执法职责，之所以在部分阶段协同行动，是为了提高执法效率。(18)也就是说，联合执法并非参与联合行动各机关的法定义务，只是为了某些行政管理上的便宜考虑，可以单独执法也可以联合执法。而“作为几个行政执法机关共同执法的条件，是作为行政依据的法律规范已作出相应的具体规定”，(19)所以，共同执法是各共同执法机关的法定职责，不能如联合执法般随意转化为单独执法形式。笔者认为，本文讨论的授权多个部门对同一环境事务有管辖权的“会同”条款，就是会同部门共同执法的法律依据和前提条件。其次，联合执法的范围只是限于行政检查和调查阶段，最后的行政执法决定必须由参与联合执法的各行政执法机关依法单独作出，而不能以共同名义对外作出。如《湖南省行政程序规定》第58条第二款：“联合执法中的行政执法决定，由参加联合执法的行政机关在各自的职权范围内依法作出，并承担相应的法律责任。”又如《深圳经济特区环境保护条例》第36条规定：“环保部门可以联合有关部门对污染环境和破坏生态等违法行为进行检查，各有关部门应当在职责范围内对违法行为依法作出处理。”这两个条款都明确规定，联合执法各部门的执法决定都应当在各自的职责范围内作出，而不能以共同名义对外作出。而与之不同的是，“从开展行政检查、调查取证、听证和作出处理决定，参与共同执法的各行政执法机关都要共同参加，以各机关的共同名义对外活动，否则即属于主体不合法”。(20)笔者认为，能否以共同名义作出处理决定，是环境管理实践中区分共同执法与联合执法的有效方法，而区分这两种执法形式，有利于明确执法机关的法律责任。
可见，正是由于“会同”条款明确规定了各部门会合共同管理某一环境事务，因此各部门应当以共同执法的方式进行环境管理，而不是实行联合执法。
(三)共同行政行为
从行政行为分类的角度，“会同”条款规定的行政行为属于“共同行政行为”。共同行政行为，系指两个以上的行政主体针对同一事件所作出的同一个行为。(21)
“共同行政行为”作为一个特定的法学范畴而存在，是源于行政诉讼法和行政复议法的相关规定。《行政诉讼法》第25条第三款规定：“两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。”《行政复议法》第15条第一款第4项规定：“对两个或两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同上一级机关申请行政复议。”自此以后，共同行政行为与单一行政行为相对应，形成了行政法学理论中一种新的分类形式。(22)从以上规定来看，各部门依据“会同”条款进行的共同执法行为属共同行政行为范畴。
理论上而言，共同行政行为包括共同抽象行政行为和共同具体行政行为。事实上如前所述，“会同”条款同样包括抽象行政行为和具体行政行为。但考虑到我国目前行政诉讼和复议的受理范围，在这一意义上讨论共同行政行为时，通常是指共同具体行政行为。相应地，从共同行政行为角度研究“会同”条款时，也通常是指会同管理部门的具体行政行为。笔者认为，从共同行政行为的角度来定性“会同”条款的主要意义在于，确定行政诉讼的被告和行政复议的复议机关。
值得一提的是，在环境保护实践中，“会同”一词前面的部门通常被看做“领头部门”，而其他部门是“合作部门”，会同管理的环境事务通常由领头部门发起并主持。这也可以从国务院各部门“三定”方案的主要职责中看出端倪。通常，管理部门在不是自己主要职责的环境事务前会冠以“参与”二字，以示其在此事务上并非“领头部门”。(23)不过，尽管会同管理部门在实践中被人为地区分为两类地位不平等的部门，但他们“在行政执法上都是代表国家有关行政机关行使行政执法权，其法律地位是平等的”。(24)因此，领头部门与合作部门的划分，并不妨碍会同管理部门的合作行为归属于共同行政行为，更不会妨碍其对以共同名义作出的行政行为共同承担责任。
综上所述，“会同”条款从行政管辖角度来看属共同管辖或共同管理，从行政执法角度而言属共同执法，而在行政诉讼中是“引起一个被告与多个共同被告的诉讼法律关系”(25)的共同行政行为。无论从哪一角度切入，都是对“会同”条款全方位解析的一部分，各个观点相辅相成，完整描述“会同”条款的理论属性。
三、“会同”条款存在的问题及完善
如前所述，“会同”条款具有涉及部门多、内容广，并且对会同管理主体、内容和程序都规定较为原则的特点，因此尽管其适应环境管理的整体性和综合性，但也带来了权限冲突问题。从环境保护实践来看，会同管理的各部门仗着某一项环境事务上有多个管理部门，有利可图时就“抢篮球”，无利可图时就“踢皮球”，共管的初衷并没有实现。(26)事实上，就算没有设立“会同”条款，环境管理各部门之间都已产生了严重的权限冲突，更何况这种明确授权多个部门共管同一环境事务的情形。所以，如何对这一机制进行完善是确保环境管理体制中部门合作的关键问题。
笔者认为“会同”条款的完善应主要集中在，对会同管理部门所管辖的同一“行政事务所发生的领域作出管辖权限的分割”，(27)进一步明确各会同部门之间的具体分工。根据已有环境保护实践，笔者认为应该包括以下几点：一是通过“三定”方案对各部门共管事务的职责权限作出具体规定；二是会同部门召开联席会议进行协商，形成会议纪要对各自的权限及如何合作协调进行规定；三是会同部门联合发文规定各部门的职责权限和相互之间的配合协调机制。
(一)“三定”方案对“会同”条款的完善
“三定”方案是指规范国务院各部门的职能配置、机构设置和人员编制的规范性文件。具体而言，“三定”方案主要包含该部门的职责调整、主要职责、内设机构、人员编制和关联部门的职能分工五部分内容。(28)因为我国目前没有部门组织单行法，(29)多年来一直扮演着这一角色的就是“三定”方案。(30)所以，对现有环境法律中各部门管辖权限的进一步分工，通常由“三定”方案来实现。如《大气污染防治法》(2000)第4条第二款规定：“各级公安、交通、铁道、渔业管理部门根据各自的职责，对机动车船污染大气实施监督管理。”事实上，这里的有关部门“各自的职责”，无论是《大气污染防治法》还是其他法律法规层面，都“规定得较为原则，缺乏具体性和可操作性”。(31)因此，各职能部门对大气污染防治实施监督管理时，实际上是以“三定”方案的职责要求为准的。这也可以从中央政府各部门公布的“主要职责”全盘照搬“三定”方案规定的现象中得到印证。
所以，在解决会同管理部门的权限争议问题上，“三定”方案有其先天优势，它对各部门的职能配置和权力规范发挥了一定的作用。尤其是其中的“部门主要职责”和“关联部门的职能分工”这两部分内容，更是解决会同部门权限争议的有效途径。例如环境保护部2008年“三定”方案中对环境保护部与水利部关于水资源保护与水污染防治的职责分工作出了明确规定，环境保护部对水环境质量和水污染防治负责，水利部对水资源保护负责。
(二)联席会议制度对“会同”条款的完善
由不同的行政机关齐抓共管的工作，因共管主体之间的职责权限的划分可能不够明确，难以全面彻底地解决问题。在此情况下，联席会议成为一种行之有效的方式。联席会议通常经上级人民政府批准，由一方牵头，相关各方参加，以召开会议的形式，形成会议纪要，对各自在共管事务上的具体分工及如何合作协调进行规定。会议纪要相当于行政合同，对参加签字的各方当事人都有约束力，用以指导各成员单位的工作，共同实现行政目标。(32)
在环境保护工作中，国务院根据环境保护工作的特点，已设立了多个联席会议，如全国环境保护部际联席会议、生物物种资源保护部际联席会议、重金属污染防治部际联席会议等，其中以2001年设立的“全国环境保护部际联席会议”最为典型。尤其是1998年国务院环境保护委员会撤销后，这一制度在协调各部门“齐抓共管”的环境保护工作上发挥了重要作用，较为有效地解决了环境管理工作中出现的跨部门的重大问题，提高了环境保护工作的效率。同时，联席会议亦是解决会同管理部门权限冲突问题的有效方式之一，理由如下。
首先，联席会议成员单位共计28个，具体包括：环保部、外交部、发展改革委、国土资源部、建设部、海洋局、法制办、总后勤部、卫生部、气象局和银监会等。这些成员单位完全涵盖了“会同”条款中的各职能部门，具备了解决会同管理部门权限冲突的前提条件。
其次，全国环境保护部际联席会议的主要职责包括：研究协调执行国家环境保护规划、计划及环保投资等方面的重大问题；协调有关部门解决流域、地区间重大环境问题；通报国家环境质量和生态环境状况，以及各部门环境保护工作情况；协调国家重点流域、海域污染防治工作的计划编制、组织实施和监督检查。(33)从以上主要职责不难看出，其内容与“会同”条款规定的环境事务有很多共通之处。因此，由“会同”条款引起的权限冲突问题，能借助联席会议这个平台进行协商，减少不必要的磨合，乃至摩擦，达成共识，开成会议纪要，以指导各部门更好地进行会同管理。
(三)联合发文对“会同”条款的完善
联合发文本身既是一种实现“会同”条款中抽象行政行为的方式，又是解决会同部门权限争议的途径之一。联合发文是对于某一方面的行政管理事务，由相关部门联合制定规章或其他规范性文件，规定各部门在共同管辖的行政行为中的职责权限和相互之间的配合协调机制。联合发文各部门通过在政策制定层面的沟通与协商，更容易就环境管理的价值取向和具体手段达成共识，并利于此后各部门彼此协调执行策略，减少执行冲突。(34)相对于联席会议，其作用与“三定”方案相近，都是从源头上理顺各部门的职责权限。所以，联合发文以后，能较大程度地分清各个部门的职责权限，明确相互之间的配合机制，即使不再建立联席会议制度，共管部门之间也可以做到配合默契。(35)
以落后生产工艺、设备淘汰制度为例。《水污染防治法》、《大气污染防治法》和《清洁生产促进法》等单行法均规定，淘汰落后生产工艺和设备的相关事务由国务院经济综合宏观调控部门会同国务院有关部门进行。以此为据，原国家经济贸易委员会联合原国家环境保护总局分别于2003年和2006年发布了第二批和第三批《国家重点行业清洁生产技术导向目录》。不仅如此，2003年11月，国家发展改革委联合国土资源部、商务部、原国家环境保护总局、工商总局和银监会等部门连续制定了《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》、《关于制止电解铝行业违规建设盲目投资的若干意见》和《关于防止水泥行业盲目投资加快结构调整的若干意见》，对各部门淘汰落后生产工艺和设备的监管责任分别作出了规定。如《关于制止电解铝行业违规建设盲目投资的若干意见》中规定，凡不符合产业政策和发展规划的电解铝、氧化铝项目，国家投资主管部门不得批准，国土资源行政主管部门不得办理建设用地和采矿许可手续，环境保护行政主管部门不得办理审批手续、不准核发排污许可证，金融机构不得提供贷款，证监会不得核准含有此类项目公司的首次公开发行和再融资申请，工商行政管理部门不予颁发营业执照。(36)
四、余论
通过上述分析，本文至此已对现行环境法律中的“会同”条款作了一个较全面的介绍，对其特点和理论属性进行了解析，针对其引起的权限冲突问题，也尽可能地将实践中行之有效的完善手段进行了归纳和总结。笔者认为，尽管“会同”条款有其符合生态系统客观规律的优势，但总靠规范性文件或联席会议等手段进行事后修补，将无法充分实现其立法原意，反而有“弊大于利”之嫌。这也难怪会有学者指出，由于共同管辖经常是导致行政管辖权冲突的重要根源之一，立法时应当从严把握。(37)因此，“会同”条款最终的完善途径应是改变其自身对授权主体、内容和程序规定得过于原则的特性，或援引已有的法条，或将行政法规、规章和规范性文件中已有的职责规定吸收进法律条款中，以充分实现其应有的立法优势和功能。
注释：
①刘宝均、田增：《环境保护法知识》，141页，沈阳，辽宁大学出版社，1986。
②韩德培主编：《环境保护法教程》，41～43页，北京，法律出版社，2007。
③现有环境法律规定的部门合作。还包括对联合执法、协助、征求意见和信息沟通等部门合作行为的规定。但本文仅讨论“会同”条款。参见叶必丰：《需上级指示行政行为的责任——兼论需合作行政行为的责任》，《法商研究》，2008(5)，29～35页；吕成：《水污染规制之行政合作研究》，29～31页，苏州大学博士学位论文，2010；王资峰：《中国流域水环境管理体制研究》，242～247页，中国人民大学博士学位论文，2010。
④辞海编辑委员会：《辞海》，第6版彩图缩印本，977页，上海，上海辞书出版社，2001。
⑤共对27部环境法律进行了分析统计，以环境保护部网站公布的环境法律为准。
⑥除《环保法》第7条规定的部门外，还包括建设、卫生、海关、工商、质检、财政、国务院经济综合宏观调控等部门。
⑦参见关保英：《自然资源行政法新论》，10页，北京，中国政法大学出版社，2008。
⑧有观点认为：气象行政执法协助在法律、行政法规和地方性法规等各个层级的法律中均有相关规定。如《气象法》第31条规定，各级气象主管机构应当加强对雷电灾害防御工作的组织管理，并会同有关部门指导对可能遭受雷击的建筑物、构筑物和其他设施安装的雷电灾害防护装置的检测工作。参见廖柏林：《气象行政执法若干问题研究》，31～32页，中国政法大学硕士学位论文，2010。
⑨这里所说的共同管辖不同于诉讼法理论中的管辖权，并非指法院对案件进行审理和裁判的权力或权限，而是行政机关的行政管理权，是行政管辖中的一种特别管辖。行政管辖权是指行政机关之间就某一行政事务的首次处理所作的权限划分。参见章剑生：《现代行政法基本理论》，336页，北京，法律出版社，2008。叶必丰：《行政法与行政诉讼法》，第3版，119～121页，武汉，武汉大学出版社，2008；肖登辉：《行政管辖略论》，《长沙理工大学学报(社会科学版)》，2009(9)，45～47页。
⑩参见章剑生：《现代行政法基本理论》，342～343页。
(11)在自然资源管理体制中，还有另一种含义的“共同管理”，指的是政府、社区、企业和当地居民对自然资源的共同管理，也称为参与性管理。参见周琳：《对我国自然保护区实行共同管理制度的探讨》，《中南林学院学报》，2004(12)，15～16页；马林娜、慕永通：《渔业共同管理模式初探》，《中国渔业经济》，2004(5)，33页。
(12)关保英：《自然资源行政法新论》，10页。
(13)肖登辉：《行政管辖略论》，45～47页。
(14)章剑生：《现代行政法基本理论》，342页。
(15)叶必丰：《行政法与行政诉讼法》，144页。
(16)肖登辉：《行政管辖略论》，45～47页。
(17)(18)(19)姜明安主编：《行政执法研究》，59页，北京，北京大学出版社，2004。
(20)姜明安主编：《行政执法研究》，59页，北京，北京大学出版社，2004。
(21)参见胡建淼：《行政法学》，第3版，163页，北京，法律出版社，2010。
(22)参见胡建淼：《行政法学》，第3版，163页；华燕：《“共同行政行为”质疑》，《华中科技大学学报(人文社会科学版)》，2002(4)，29～30页。
(23)如2008年《发展和改革委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》中的“主要职责(十)”：参与编制生态建设、环境保护规划。又如2008年《工业和信息化部主要职责、内设机构和人员编制规定》中的“主要职责(七)”：参与拟定能源节约和资源综合利用、清洁生产促进规划。
(24)韩德培主编：《环境保护法教程》，43页。
(25)参见胡建淼：《行政法学》，第3版，170页。
(26)常纪文、杨朝霞：《环境法的新发展》，128页，北京，中国社会科学出版社，2008。
(27)章剑生：《现代行政法基本理论》，283页。
(28)张迎涛：《中央政府部门组织法研究》，37～38页，中国政法大学博士学位论文，2009。
(29)1982年以来，我国的部门组织单行法则只有1987年《国务院参事室组织简则》和1995年《中国人民银行法》这两部。参见张迎涛：《中央政府部门组织法研究》，34页。
(30)张迎涛：《中央政府部门组织法研究》，53～54页。
(31)应松年主编：《行政法与行政诉讼法》，81页，北京，中国人民大学出版社，2009。
(32)参见金国坤：《行政权限冲突解决机制研究：部门协调的法制化路径探寻》，80～81页，北京，北京大学出版社，2010。
(33)参见国家环境保护总局政策法规司：《中国环境政策全书》，128页，北京，中国环境科学出版社，2005。
(34)参见王资峰：《中国流域水环境管理体制研究》，242～247页，中国人民大学博士学位论文，2010。
(35)参见金国坤：《行政权限冲突解决机制研究：部门协调的法制化路径探寻》，84页。
(36)《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于制止钢铁电解铝水泥行业盲目投资若干意见的通知》，载国家环保部网站，http：//zfs.mep.gov.cn/fg/gwyw/200701/t20070131_100406.htm，2011-10-08。
(37)章剑生：《现代行政法基本理论》，343页。
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