廉租房供给不足的事实、根源与突破路径——基于转型期中国地方政府行为视角的分析，本文主要内容关键词为：转型期论文,地方政府论文,中国论文,根源论文,视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
作为人生的基本需要，住房是人类生存和发展必不可少的物质条件，由此可见，住房权利天然具有生存权利的意义。居住需求是人的基本需求，这不仅是指每个人享有满足基本生理需求的一个栖所，更是指安全、和平与尊严地居于某处的权利。因此，不少国家的经济社会发展表明，国民居住问题一般是通过两条路径解决的，一是市场供给，二是政府供给。廉租房是政府住房供给的一种主要形式。转型期我国加大廉租房供给以满足低收入家庭基本居住需求，是构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会的必然要求。
廉租房供给问题不仅是专家学者研究的热点问题，更是普通民众关心的民生问题。随着我国城市住房制度市场化改革的不断深化，人们逐步形成这样的共识：必须建立以经济适用房、廉租房、住房公积金为主要内容的住房保障体系(其中经济适用房和廉租房统称为保障性住房或保障房)。2007年8月，在《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中，明确了政府的职责，对住房保障提出了行动方向和指导纲领；同年10月在党的十七大报告中明确提出“住有所居”的目标；2011年3月政府工作报告再次强调，必须进一步扩大保障性住房建设规模，重点发展公共租赁住房。但是，多年来住房制度改革“重市场、轻保障”的历史惯性使然，住房保障并没有与住房市场协调发展，保障房尤其是廉租房有效供给严重不足，2000年以来的8年中解决的住房困难户只有50万户左右(国家发展改革委投资所住房保障课题组，2009)[1]。虽然自2008年起中央政府再度重视廉租房建设问题，但仍有相当大一部分城市低收入家庭的居住需求无法满足。
廉租房有效供给不足可能出自经济发展水平和政府财政能力等客观原因，也可能源于政府供给偏好和供给效率等主观原因。很多学者从客观方面探寻原因，很少学者从主观方面探寻原因；即便有些学者从主观方面谈原因，也只是论及表面现象，而基本未揭示现象背后的根源。比如，贾康等(2007)[2]、刘洪玉(2010)[3]认为，保障房供给不足主要源于政府的失责，解决低收入家庭的住房问题，地方政府要主动作为、切实负责。正是这种主观定性判断引致了近期人们对地方政府廉租房供给责任的关注和批评。
本文在已有研究的基础上，对廉租房有效供给不足的主观原因进行深度挖掘，从地方政府行为角度解释廉租房供给不足的深层原因。研究认为，仅仅指责地方政府的失责行为未免过于简单化和表面化，理解廉租房供给的地方政府行为取向不能脱离我国特殊的经济政治转型的宏观背景。中国特殊的财政集权体制和政治激励机制对地方政府行为施加的约束与限制，决定了地方政府对廉租房的供给偏好和供给效率。因此，挖掘地方政府行为背后的体制转型因素，深化改革引致地方政府行为偏差的体制性因素，改变地方政府的行为环境和模式，或许才是增加廉租房有效供给的可行路径。
二、廉租房供给政策的执行主体：地方政府
当今各国政府都把住房保障作为公共政策的基本内容。住房保障具有民生性、公民应享有的基本居住权利以及决策和提供主体(政府)的公共性，使得廉租房具有公共产品的性质。在我国土地公有制也为廉租房的公共产品性质提供了制度前提。由政府供给廉租房以解决无力购买市场价格商品房的低收入家庭住房需求是国际通行做法。美、英等发达国家对于廉租房的供给实行选择性原则，廉租房实物配租和住房补贴的对象仅限于低收入者。在我国，伴随城镇住房制度改革的深化，福利性实物分配方式逐渐被货币化住房配置方式所取代。然而，低收入家庭无力通过市场机制解决住房问题。此时需要政府承担更多责任，在提供公共产品与服务方面发挥基础性作用，使低收入家庭也能获得均等化的产品与服务，从而彰显社会公平。当然，我国人口众多、二元经济结构明显的基本国情，再加上正处于工业化、城市化快速推进时期，大量的新就业职工、外来务工人员(包括农民工)等在城市聚集，因此我国的住房保障具有特别的复杂性。
廉租房是住房保障的一项重要内容，是收入偏低的社会阶层享有基本居住权利的重要体现，也是实现经济社会持续发展的必要条件。从发展中国家的实践看，强化公共品供给是经济发展的一般规律，因为公共供给是制度改革深化和经济持续发展的前提条件，公共产品与公共服务供给有保障，国民经济持续发展才有强大的动力和后劲(葛扬，2009)[4]。故此，作为住房保障体系有机构成之一的廉租房供给成为政府义不容辞的责任和义务。根据社会事业的属地原则，地方政府理所当然是廉租房供给的执行主体。这样也能够有效地发挥地方政府对本地信息相对完全的优势，降低住房保障的实施成本。必须把廉租房制度建设纳入地方政府的目标责任制管理中，作为考核地方政府领导政绩的一项重要内容。地方政府的廉租房供给行为主要包括三方面内容：第一，政府设立专门机构，负责住房保障的规划、分配和监管等相关工作，以协调涉及廉租房各有关部门的相关事务；第二，根据当地经济社会以及人口发展的实际情况，编制廉租房建设的中长期规划；第三，编制和实施廉租房工程的用地(要落实具体项目和地块)以及建设的年度计划，并且把廉租房保障资金纳入年度财政预算安排；第四，建立质量监控体系，监督廉租房建设的完成情况。
无论是从住房保障理论还是从我国各地实践来看，地方政府在廉租房供给中扮演着极为重要的角色。在我国现阶段，中央和地方两级政府的廉租房供给行为目标存在明显差异。中央政府的目标在于住房的公平和社会的稳定，一般更加重视廉租房建设问题。地方政府的目标更多地在于追求经济增长和政治绩效，往往缺乏供给廉租房的动力。然而，以下三个原因决定了中央政府将廉租房供给任务委托给地方政府完成。
其一，中央政府倾向于将责任下压。在2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中，已经明确提出把解决城市(包括县城)低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。尤其明确规定，城镇住房保障职责由中央、省、市各级政府联合负责。“联合负责”是一个非常模糊的概念，对于各级政府分别应负多大责任没有给出“定量”的标准。而在政府间财政责任的划分具有一定的模糊性和重叠性的情况下，中央政府往往倾向于把支出责任下压(袁飞等，2008)[5]。
其二，地方政府具有廉租房供给优势和效率。根据奥茨分权定理[6]，公共服务职责应尽可能下放到能够使成本与收益内部化的最小地理辖区内，分散化提供公共品具有比较优势。中国疆域辽阔，城市众多，各城市居民的居住条件和居住偏好各不相同。若由中央政府统一供给廉租房，很难满足家庭的异质性偏好，也不易做到供给的相对公平。相较而言，地方政府的供给行为更有信息优势、更具供给效率。而且由于廉租房具有房体的固定性、结构的差异性、居住主体的私人性以及配套环境条件的区位性，从而决定了住房保障具有地方性公共产品特征，这就很自然地使得地方政府成为廉租房供给的执行主体。
其三，地方政府是城市土地的实际掌控者。2009年推出的《廉租房保障规划》规定，廉租房建设的土地由政府无偿划拨，或由开发商享有优惠土地、税收政策在商品房中划出一部分建设廉租房。在中国现行土地管理体制下，国有土地所有权由国务院代表国家行使，但一般是由地方政府代理行使，具体体现在地方政府负责出让和划拨城镇国有土地使用权。地方政府垄断了城市土地的一级市场，也就是说，城市土地的实际控制权掌握在地方政府而不是中央政府手中，这进一步强化了地方政府廉租房供给执行主体的地位。
三、地方政府的廉租房供给偏好与供给效率：一些典型事实
尽管地方政府是廉租房制度的执行主体和廉租房供给的主要力量，并且廉租房制度建设也被纳入地方政府的目标责任制管理中，但是目前由于缺乏具体的廉租房规划指标、政绩考核评价体系以及政策执行的激励约束机制，部分城市在廉租房建设上往往消极对待。下面我们将从供给偏好和供给效率两方面考察地方政府的廉租房供给行为。
(一)地方政府的廉租房供给偏好
典型事实之一：近几年，保障投入和建设力度加大，但廉租房供给与低收入住房困难家庭居住需求之间的缺口还很大。
中华人民共和国审计署2010年第22号审计结果报告——“19个省市2007年至2009年政府投资保障性住房审计调查结果”(以下简称“审计调查结果”)[7]显示，19个省市筹集的廉租房保障资金由2007年的88.61亿元增加到2009年的642.26亿元，增长6.25倍；保障总户数由69.03万户增加到246.93万户，增长2.58倍。
从全国范围来看，截至2010年年底，我国享有低保的人数已达2311万人①。然而，同期被纳入廉租房保障范围的最低收入家庭仅为500万户②。如果按三口之家进行粗略估计，被纳入廉租房保障范围的低保人数为1500万人，约占低保总人数的65％。即是说，截至2010年底，我国仍有约35％的最低收入家庭的住房问题尚未解决。此外，国家发展改革委投资所住房保障课题组(2009)[1]的研究表明，2000-2007年政府对廉租房建设的投入非常有限，8年来解决的住房困难户也只有50万户左右。
再以江苏省为例，江苏地处我国发达的长三角地区，但其廉租房的供给缺口也很大。2010年江苏13个省辖市中，廉租房供给缺口率最小的常州市缺口率为47％，其他12个省辖市缺口率均在70％以上，其中缺口率最大的是镇江市，缺口率高达88％(见表1)。
典型事实之二：近几年，地方政府虽然在上级政府下压的保障资金筹集目标责任下，筹集金额增长迅速，但实际支出金额占比却很低。
“审计调查结果”显示，2007年至2009年，重点调查的32个城市筹集廉租房保障资金448.65亿元(其中：中央补助资金67.25亿元，占14.99％；从土地出让净收益和住房公积金增值收益中安排296.79亿元，占66.15％；地方各级财政安排52.47亿元，占11.70％；其他渠道筹集32.14亿元，占7.16％)。发生廉租房保障支出219.11亿元，即是说，筹集到的资金中仅48.84％的比重(不到一半)实际用于了廉租房建设(见图1)，由此从资金层面上证明了地方政府供给廉租房的“消极应对”程度。
典型事实之三：地方政府从土地出让净收益中提取保障资金的比例未达标的现象普遍，保障资金被少提取的金额很大。
根据2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》规定，各地从土地出让净收益中提取廉租房保障资金的比例不得低于10％。而“审计调查结果”显示，北京、上海、重庆、成都等22个城市从土地出让净收益中提取廉租房保障资金的比例未达到上述要求，即近七成的城市未按规定提取廉租房保障资金(见表2)。2007年至2009年，这些城市实际筹集廉租房保障资金448.65亿元，共计少提取146.23亿元，少提取金额占应筹集保障资金594.88亿元的24.58％，即是说，地方政府在廉租房保障资金筹集方面的失责程度接近三成(见表3和图2)。
另外，利用全国数据加以佐证的是，根据财政部网站2010年4月13日公布的《2009全国土地出让收支基本情况》，2009年土地出让收入总额为14239.7亿元，土地出让支出总额中用于廉租房支出为187.1亿元，廉租房支出仅占土地出让收入总额的1.3％，与《廉租房保障资金管理办法》设定的土地出让净收益10％的标准差距甚远。
(二)地方政府的廉租房供给效率
典型事实之四：保障政策执行出现偏差，保障对象被错配，保障资金被挪用、被套取，致使部分廉租房供给失效。
“审计调查结果”显示，在重点调查的32个城市中，2007年至2009年，有18个城市向2132户不符合条件的家庭发放廉租房租赁补贴413.12万元、分配廉租房533套。换言之，廉租房实际保障支出219.11亿元中有413.12万元配置给了不符合条件的家庭，即廉租房供给失效率约为0.02％。
有6个城市和4个县将廉租房保障资金用于回购经济适用房和工作经费等支出，共计15231.3万元，即廉租房实际保障支出219.11亿元中有15231.3万元被挪用，挪用率或失效率达到0.7％。有6个城市的34个项目利用虚假申报材料等，套取新建廉租房中央预算内投资补助资金6129万元，套取率约为0.3％(见表4)。
典型事实之五：选址失当、交通不便、配套设施不完善，致使部分廉租房供给失效。
“审计调查结果”显示，由于道路、交通、水电等配套设施不完善，南京等13个城市的一些地方存在廉租房配租困难、房源闲置的问题，有的地方甚至出现已入住家庭退房的情况。也有一些城市将廉租房建在地价低的区域，致使低收入人群大量聚居，形成城市货民窟。上述廉租房供给均属于廉租房的无效供给。
四、体制性因素对地方政府廉租房供给行为的约束
地方政府廉租房供给偏好不足、供给低效，作为廉租房供给政策的实际执行者，理当成为被问责的对象。但是中国特殊的财政集权体制和政治激励机制对政府行为施加的约束与限制，决定了地方政府廉租房的供给偏好和供给效率。因此，分析和考察地方政府行为背后的体制因素，是研究地方政府廉租房供给行为取向的关键。
(一)财政集权体制下的地方政府廉租房供给行为取向
严格说来，中国现有的政府间财政体制是一个财政责任下放程度很高，但地方收入比重(特别是预算内收入比重)相对较低，且基本没有或很少有正式税收权力的体制。只有支出责任下放，但收入权力上收的财政集权体制很容易产生一系列地方激励扭曲导致的成本(袁飞等，2008)[5]，从而间接影响地方政府的行为模式和行为效率。
1.为了增加预算内外收入而引致的“重市场、轻保障”倾向
分税制改革后，所有企业的消费税、增值税75％部分及企业所得税60％部分划归为中央财政收入。仅增值税25％部分和企业所得税40％部分划归为地方政府的预算内收入。地方政府为了增加本级财政收入，其预算内收入增长方式发生了明显的转变，即由过去依靠企业税收变成了对其他税收尤其是营业税倚重的进一步加强，其理性选择自然是增加土地开发、基础设施投资和扩大地方建设规模以及发展房地产市场。分税制除了带来预算内收入的结构调整之外，也引致地方政府过度依赖城市土地出让以获取预算外收入。
在上述背景下，不提供或少提供廉租房是分税制改革下地方政府的“理性”选择。建设廉租房将同时减少地方政府的预算内和预算外资金。因为地方政府无偿划拨廉租房用地，所以，廉租房用地挤占原本可以出让给开发商的城市土地，减少土地出让金和未能建设商品房而丧失的税收“机会成本”，并且还要使用部分宝贵的预算内收入来承担廉租房等保障房的建筑成本。
2.为经济增长目标，政府职能偏好于公共投资而非提供廉租房等公共服务
地方政府自身投资冲动致使地方政府职能偏好于公共投资。推动经济增长是地方政府职能的第一要务，而中国经济增长主要是由投资拉动，既包括地方政府的自身投资，也包括招商引资。地方政府自身的投资冲动，挤占了廉租房供给所需的资金，制约了廉租房供给水平的改善。
“招商引资”竞赛引致的基础设施投资，挤占了廉租房供给水平。工业化是城市化的基础力量。没有迅速增加的企业投资，就不可能进行大规模的“圈地”和城市化建设，所以招商引资一直是地方政府促进地方经济增长的另一手段。而地方政府与“招商引资”来的企业之间不存在行政上下级关系，不能依靠行政手段命令其进入当地经济，而需要通过改善投资环境而吸引其进入，所以各地有很强的建设和改善基础设施等公共投资的动力。于是，地方政府职能逐渐向经济领域倾斜，廉租房投入偏好明显弱化，以至于在廉租房等公共服务提供方面出现了缺位。
(二)特殊政治激励下的地方政府廉租房供给行为取向
中国廉租房有效供给不足问题不但与中国特殊的财政集权体制密不可分，而且与特殊的政治激励机制问题交织在一起。
1.缺乏应有的激励与约束，地方政府供给廉租房的动力不强
在西方立宪民主制度下，选民直接选举地方政府官员。为确保当选和获得选民支持，地方政府官员偏好于更好地响应地方选民的偏好，具有有效提供地方公共服务的激励。在中国现有政府管理体制下，地方政府官员实质上是上级政府任命而不是由选民直选产生，因而中国式晋升激励下的地方政府官员对廉租房供给行为与西方国家明显不同。
一方面，地方政府主要对上负责，其工作任务主要由上级来确定，工作完成情况的监督和考核也主要由上级来进行，考核指标主要包括GDP和财政收入增长，廉租房供给情况并没有纳入其中。另一方面，地方政府缺乏对下负责机制，地方政府可以随意做出投资决策，无须考虑当地居民的感受。此外，由于地方政府缺乏对下负责机制，上级政府用于廉租房建设的专项转移支付也常常被地方政府挪作他用。
2.为直接或明显的政治绩效，地方政府消极应付廉租房供给
以GDP为主的政绩考核机制引致了地方政府职能的转移和支出结构的改变，具体表现为：地方政府职能从公共服务上更多的转移到公共投资上；地方政府支出从保障房等“软公共品”上转移到基础设施等“硬公共品”上。
供给高速公路等基础建设类的准公共品不但有利于吸引外资，而且能快速提升地方政府的政绩(张军等，2007)[9]；而供给廉租房类的准公共品，虽然长期来看对整体社会经济有所裨益，但没有被纳入政绩考核指标，短期内不会带来直接或明显的政治绩效，在缺乏有效激励机制的条件下，地方政府廉租房供给偏好不可能很强。通常情况下，地方政府会想方设法逃避这种只投入没收入的廉租房供给责任。即使在目标责任的压力下建设廉租房，各地方也大都将廉租房建在地价低的区域，致使低收入人群大量积聚，造成城市贫民窟，成为城市发展过程中难以治理的痼疾(丁维莉，2009)[10]，形成廉租房的无效供给。
五、地方政府廉租房供给不足的突破路径
以市场化为导向的住房制度改革过程中，地方政府肩负建设廉租房的责任和义务。但是，中国转轨时期的经济政治体制引致了地方政府行为的偏差，造成了廉租房供给的不足。因此，深化改革引致地方政府行为偏差的体制性因素，改变地方政府的行为环境和模式，或许才能从根本上解决廉租房供给不足的问题。
(一)优化分税制
根据我国经济社会的发展，探寻优化我国税制结构与总量的途径。其一，优化分税制、调整税收结构。一方面，将土地的所有市场上收至中央政府，地方政府出售或者出租的土地出让金全部划归为中央财政收入。另一方面，中央政府将企业所得税等产业税收项目的一部分或者全部划归为地方财政收入，从而改善地方政府单纯追求土地出让以获取财政税收的扭曲性行为，强化地方政府廉租房供给偏好。其二，加大中央财政对地方政府的廉租房建设的转移支付力度，增加地方政府廉租房供给的财政实力。同时，要在财政资金的运用上逐步发挥金融杠杆的作用，使廉租房制度中财政资金的作用得到充分体现。
(二)改进地方政府官员的绩效考评机制
绩效评估被誉为官员手中最有效的管理工具。只有政府绩效评估的手段与建设服务型政府、构建和谐社会的目标结合起来，我国的廉租房建设才能取得明显的成效。首先，完善地方政府过于依赖GDP的相对绩效考评机制，将廉租房建设完成比例引入地方主要领导政绩考核指标之中，并赋予相当的权重，激发有职位升迁愿望的地方主要领导建设廉租房的积极性。其次，建立廉租房建设考核问责制度，加大对廉租房建设的跟踪督查力度，对推进廉租房建设工作不力的，要追究相应行政责任，迫使所有地方领导改变廉租房建设的消极态度。
(三)建立法律约束机制
有效约束地方政府廉租房供给行为，必须加强住房保障的立法工作，尽快颁布《住房保障法》，通过法律的形式明确地方政府在住房保障资金投入、土地提供、金融支持、财税优惠等方面的具体责任，并明确规定财政安排多大比例的资金用于住房保障建设。对于没有完成廉租房建设数量以及质量存在问题的地方政府分别予以何种程度和何种性质的惩罚，以法律的形式约束地方政府廉租房供给的质量和数量问题。同时，为了最大限度地实现廉租房供给效率，相关公共部门都应该借助于与其他产业部门的分工，通过专业化机构协作进行生产，不必由政府包揽廉租房生产的所有环节。
(四)进行制度的创新与完善
建立家庭收入核对中心，探索金融、证券、工商、税务、保险、住房公积金、产权管理等信息资源共享，同时，通过房地产权产籍信息系统、公有住房数据库系统和公安户籍信息系统相关政务信息比对的方式，建立高效快速的住房面积核查机制，由此完善廉租对象的准入和退出机制。对“廉租住房保障对象的家庭收入标准、住房困难标准和保障面积标准实行动态管理”的规定，能够实时地根据保障对象的实际情况进行调整，让真正具有居住需求的家庭能够及时得到保障，而收入状况已经改善的家庭及时退出保障范围，使更多的人能够获得住房保障的福利。
(五)加大公众监督力度
有效约束地方政府廉租房供给行为，还需实行公共财政，在赋予地方必要的财政自主权的同时，也赋予当地居民监督政府、参与政府决策、审核财政预决算的权力(周业安、章泉，2008)[11]。要实现公众监督，需增加廉租房建设和管理的透明度，将发展规划、土地审批、资金落实、建设进度、分配原则、分配结果等情况定期公布、及时更新，以便于公众全过程监督，从而确保廉租房配置给有迫切住房需求的低收入家庭。同时，还要建立质量监控体系，根据廉租房工程建设进展情况实施检查和监督抽测，保证廉租房工程安全和使用功能。
注释：
①数据来源：“2010年4季度全国县以上城市低保数据”，中华人民共和国民政部网站，http://cws.mca.gov.cn/article/tjsj/dbsj
②数据来源：根据住房和城乡建设部副部长齐骥介绍，“十一五”期间，解决了1500万户城镇低收入和中等偏下收入家庭住房困难问题。若按最低收入家庭、低收入家庭与中等偏低收入家庭各占三分之一估算，解决的最低收入家庭可以粗略估计为500万户。http://www.mohurd.gov.cn/hydt/201103/t20110310_202785.htm