土地市场的二元结构与政府职能转变，本文主要内容关键词为：土地市场论文,二元结构论文,政府职能转变论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
土地市场的二元结构，主要表现为城市与农村的二元土地市场以及城市国有土地出让的双轨运行，即协议出让与招标拍卖，从而使得土地市场出现混乱，市场行为与非市场行为并存，而非市场行为远胜过市场行为，市场配置土地要素的功能十分薄弱。
一、土地市场的二元结构
（一）城乡二元土地市场
土地既是人类生存的环境空间，也是重要的生产资料。既具有自然特性也具有经济特性。因此现代社会中政府都对土地配置进行了广泛的干预。我国政府也对土地的作用和配置进行了严格的管理，但与大多数国家政府对土地干预方式不同的是，我国政府对土地使用和配置的管理与干预是建立在土地资源城乡“二元”分割的管理基础之上的。一方面，城镇土地的所有权属于国家，不可能流动、转让，除了部分政府拨划土地之外，城镇土地的使用权则可以通过一定的方式转让和租售，形成城镇土地使用市场；另一方面，农村农用土地所有权则属于农村集体组织，国家规定农村集体范围内的农民都享有对农村土地的承包权，同时国家也鼓励土地承包权的流转。按照国家土地法的规定，农村土地与城镇建设用地之间是不可以自由转化的，城镇的土地使用权市场与农村的土地承包权转让市场是分割的。两类土地之间的转化需要经过政府土地管理部门的审批。
这种城乡“二元”分割土地管理制度的形成，一方面是计划经济的产物，是历史上形成的；另一方面也有现实的考量。其一，保持农村土地集体所有是对农民就业和社会保障的考量。我国是世界上人口最多的国家，在农村地区存在着大量的剩余劳动力，土地是最重要的农业生产资料，农村土地的集体所有在一定意义上隐含着对农民劳动就业和基本生活权利的保障。国家希望通过农村土地的集体所有、农产承包来缓解农村剩余劳动力转移的压力和减轻贫困农村基本生活保障的压力；其二，城乡土地市场“二元”管理也是国家粮食和农业安全的需要。我国属于人口稠密的国家，可利用的土地、特别是可耕地少，人均耕地面积大大低于世界平均水平，为了保证国家粮食安全，也必须要保护可耕地面积。
由于城乡分割的“二元土地市场”的存在，导致两类土地转换之间存在巨大的租金空间，从而使得一些滥占土地现象屡禁不止：
1、各类“开发区”、“园区”成了“圈地特区”。截至2003年，全国各类开发区规划面积达3.6万平方公里，超过了全国现有城镇建设用地总量。许多地方大干快上建立名目繁多的“高新开发区”、“经济开发区”、“科技园”、“旅游度假区”、“大学城”等等，实质上都在跑马圈地。有的面积由规划的几平方公里逐渐变成几十、上百平方公里。据国土资源部统计，全国共有各级各类开发区3837家，平均每个省（自治区、直辖市）有100多家，3837家开发区中，经国务院批准的只有232家，仅占6％；省级批准的1019家，占26.6％；其他2586家均为省级以下开发区，占67.4％。
2.“征地”使农民沦为“三无”人员。按照国家有关规定，农村土地属集体所有制性质，不能直接进入土地市场，要改变其用途，首先需要实施国家征用，改变农村土地的所有制性质。由于现行土地法的诸多漏洞，加之土地所有制转换之间的巨大的级差收益，征用农村集体土地似乎已是顺理成章的事。
农民土地的首要功能是农民的基本生活保障，农村集体土地经征用后，一旦进入市场，作为土地使用者和承包权者的农民则只能得到市场土地转让收益的极少部分。据国土资源部反映，大量失地农民沦为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无游民”。农民失去土地而补偿不足，就意味着社会保障能力的丧失。
据一份调查材料显示，浙江省1999～2001年征用耕地57.7万亩，造成87.8万人失地。一般每征用1亩地，就伴随着1.5个农民失业，这就意味着我国“失地农民群体”将从目前约3500万人剧增至2030年的1.1亿人。专家保守估计，这其中将有5000万以上的农民处于既失地又失业的状态，而从动态来看，这一数字最高可达8000万人。
按照保守的数字（官方统计），仅1987年到2001年，全国非农建设占用耕地3300多万亩。改革开放以来，实际的耕地征用应该大大超过这个数字，如果每亩地的最终使用价格为10万元，总地价当在3万亿元以上。事实上，在几年前，我国有的中西部地区的每亩耕地在转为非农用地时，最终使用价格也已经到了10万元以上，更不用说东部发达地区高得令人咋舌的价格了。这部分收入，农民得到的很少。
《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前3年平均产值的6～10倍，安置费为4～6倍。从一些典型调查看，发达地区农民得到的收入，每亩在1万元以内；中西部地区农民得到的更少。按照这个比例，近十多年通过征地环节，使农民的收入流失3万亿元以上，农民留在手上的只是一个零头，并不夸张。
（二）城市二元土地市场
城市土地市场主要是指城市目前土地使用权出让市场。土地出让即国家以土地所有者的身份将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让的最高年限按用途确定：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或者其他用地50年。出让采取协议、招标、拍卖三种方式。出让方式获得的国有土地使用权可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动，合法权限受国家法律保护。出让的适用范围广泛，包括居住、工业、教育、科技、文化、卫生、商业、旅游、娱乐综合及其他等用地。
表1 中国城市土地市场结构
使用者 方式 交易价格
国有土地使用者 征用农村集体所有制的土地
征地补偿费
一般使用者 行政划拨
使用者付补偿费给被征用者
有偿出让（协议、招标、拍卖）
土地出让价
土地使用者之间 政府拆迁拨用、出售出租房地产、
以土地合营入股、企业兼并等 拆迁补偿费、协议价格
资料来源：《经济观察报》，2003年8月25日。
尽管明确城市土地出让采用协议、招标、拍卖三种方式，但事实上，市场化的招标、拍卖的土地出让比例极低，大多采用计划色彩浓厚的协议出让。某种程度上，城市土地出让市场存在着协议与招标、拍卖并行，也即计划与市场行为并行的格局，并且，非市场行为远远超过市场行为。土地市场的不规范、非市场性可见一斑。
中国城市土地市场的二元结构，经历了两个阶段。两个阶段虽然有时间上的前后关系，但其实质是一致的，就是价格的双轨制，“计划内”与“计划外”价格并存。土地价格不能真实反映土地价值。
1.第一个阶段（～1997年）：土地“隐形市场”。由于长期实行高度集中的以行政划拨为特征的“供给制”，企事业单位由行政划拨获得的土地，国家没有规定使用期限，不需付任何费用，所以排斥了市场机制和地租、地价、地税等经济杠杆对土地资源配置的调节作用，国家对土地所有权在经济上的实现近乎于零，长期不合理的土地分配制度，为隐形市场交易提供了土地存量的条件。土地隐形市场，其形成的价格，是以扭曲、隐蔽的形式表现出来的，具体表现为：（1）高房价中掩盖着高地价，进行房产交易时，将房屋所占土使用权随着房产所有权一同转移，以合法的房产交易掩盖非法的土地交易；（2）高房租中隐含着高地租。处于城市地理位置较好的地段，通过出租房屋，可获得的高额房租中含有由于城市建设发展所带来的级差地租，这部分收入本应归国家所有，但却通过隐形交易落入房屋出租者手中；（3）私自出卖国有土地。直接将国有无偿划拨的土地非法转卖，以单位或企业土地所有权替代国家土地所有权，获取巨额土地利益。虽然1988年就开始了国有土地的出让转让实践，但一直到20世纪90年代中期，无偿划拨仍然是企事业单位获得土地的最主要形式。
2.第二阶段（1997～）：畸形的土地出让。到1997年，按照国家规定，土地的无偿划拨让位于土地的出让转让，出让方式有协议、招标、拍卖三种，要求土地出让方式由协议方式改为招标拍卖方式，但招标、拍卖方式所占比例很低，2002年仅为20％左右。
从表2中可看出，招标方式在土地出让中的比例一直是很低的，到2002年国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，指出：商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让；出让国有土地使用权应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。明显地看到拍卖招标比例由2002年的20％迅速提高到2003年上半年的33.81％。但2002年规定出台后，很多地方并未严格执行，特别是北京、上海两地，房地产市场规模最大，但拍卖招标方式却很少，从北京来看，至少有十种渠道的开发用地可以通过协议方式获得。
表2 各年度土地招标占当年总出让土地比例
年度
总价款
所占比例 总宗数所占比例 总面积 所占比例
2000年 346亿不详 1.56万宗 不详 2776公顷
不详
2001年 492亿25.38％
2.38万宗 18.65％
6609公顷
7.5％
2002年 968.5亿 49.97％
2.59万宗 20.23％
18100公顷 20.7％
2003上半年 764.5亿 59.78％
不详 不详 15890公顷 33.81％
资料来源：《经济观察报》，2003年8月25日。
土地协议出让，不是公开的资本和实力竞争，透明度很低，只要有关系即可获得低成本土地，然后转手，获得巨额收益。地产行业所有的问题几乎都源于此；大批企业靠炒地为生；空手套白狼，通过欺骗政府、银行、消费者牟取暴利；土地出让价格背离土地价值，国家土地资产大量流失。由于协议出让，不少开发商轻易获得土地后，并不急于开发，而是等待倒手。从近年来房地产开发企业土地购置增长率与土地完成开发增长率比较来看，1999年匹配是较为合适的，而2002年两项指标则出现了反向运行态势，背离状况明显加大。
数据来源：国家统计局
图一 土地开发情况
二、进一步转变政府职能
土地要素市场的混乱和无序，与各地政府的越位、缺位密不可分，必须严格限定在市场经济条件下的政府职能，而要达此目的，必须形成透明、公开的土地市场，这才是根本之道。
（一）“经营城市”变成“经营土地”
狭义的一般的理解，经营城市是从政府的角度出发的，即城市政府以价值最大化为导向，对城市资源进行资本资产运作与管理。其概念的提出源自于20世纪90年代初不少城市进行的产业结构调整。最典型的是90年代初北京的“退二进三”、“退四进二”。自此以后，城市政府普遍认识到土地存量的价值。到90年代中期，随着城市化的发展目标提出，由盘活土地存量到进行大规模的城市改造和建设，城市政府进行以政府主导、政府经营、政府收益为主要特征的城市资源市场化运作。
“经营城市”，随之而来的问题是，规模庞大且在不断增长的城建投资使城市政府面临严重的资金短缺，常规的政府财政已经根本无法满足城建设资的需要。在“经营城市”的口号之下，“经营土地”热火朝天，以卖地成风来形容毫不为过。据国土资源部统计，到2002年底，全国累计收取土地出让金达到7300多亿元，以非市场化的方式低价征地、高价出让，已成为不少地方政府创造政绩、增加财政收入等的重要渠道。一些市、县、区的土地出让金收入已经占到财政收入的40％左右，有的甚至高达60％以上。
土地经营热潮的兴起，其间大量的寻租机会也是一个重要的驱动力。据有关部门统计，由于土地市场管理中存在种种不规范，根据土地交易量估算，我国每年国有土地收益流失至少在100亿元以上。土地出让过程中寻租的形式纷繁复杂。首先，当前很多国有土地仍然是通过协议出让或划拨形式，其间的不透明自然酝酿了寻租的机会。其次，因为不同用途的土地价格不同，于是擅自改变土地用途就成为寻租的一个途径。轰动一时的沈阳欧亚农业杨斌案件，最初就是以高科技农业项目立项的沈阳“荷兰村”，但是转而进行房地产开发。事实上，当地政府根本就不具备审批如此大规模的耕地的权限。另外，一些地方未批先占、少批多占、越权批地的违规用地现象大量存在，如将耕地和良田瞒报为荒地劣地等欺骗手段，违规占用土地；有的低价协议出让，擅自减免地价，不依法追缴土地出让金等。总结中国房地产界有些富豪积累财富的基本流程，即是：低价获得土地→向银行等金融机构抵押套取资金→用套取的资金进行下一轮土地运作（或者另作它途），如此循环。
国有土地的出让是有限度的，尤其是大规模地卖地之后，各地政府可供出让的土地已所剩无多，于是便利用集体土地管理体制上的漏洞，开始大面积地征用集体土地。以北京市为例，1996～2002年，北京市共征用土地15400.70公顷，征地量逐年上升（见图二）。特别是从2001年北京申奥成功开始，每年征用土地量均在5000公顷以上。2000年比1999年增长92.8％，2001年比2000年增长102.2％，2002年比2001年下降14.7％。2003年增长更快，仅上半年就达4540.19，是上年同期的2.33倍。
图二 北京市1999～2003年上半年土地征用情况变化图
1999～2002年，用于房地产开发项目的土地为6811.14公顷，占征地总量的44.2％，2003年上半年征地总量中用于房地产开发项目的达2175.1公顷，是上年同期的3.78倍。在征地总量中，房地产开发项目用地量呈逐年增长趋势，年环比增长分别为232.7％、80.2％、18.2％。房地产开发用地在征用土地中的比例也逐年上升，从1999年的25.79％提高到2002年的54.97％，2003年上半年达到47.9％（见图三）。
图三 北京市征地中房地产用地面积及比例变化图
突出的问题是：（1）土地供应总量过大，开发商手中拥有大量土地。据北京市2002年10月登记备案结果显示：当年7月1日前已经受理的项目用地有21000亩；尚未受理，但已取得计划立项和规划选址，待办协议出让手续的项目用地约135000亩；政策允许的绿化隔离带项目、小城镇建设、重大工程建设以及危改项目用地等60000亩，总计216000亩（超过了1998～2002年出让土地面积的总和），其中，已办理协议出让52500亩，尚有163500亩有待办理协议出让手续；（2）多头供地，难以控制用地总量。主要有六个渠道：一是区县政府实施城市危改项目用地转让；二是工业企业主管部门待搬迁工业用地转让；三是市、区两级政府开发公司将成片划拨土地生地变熟地后转让；四是各类开发区将土地征用并进行基础设施配套后转让；五是城乡结合部的乡镇开发公司，将本乡镇的集体土地征用后分割转让；六是部分中央及军队在京单位，将原本自用的划拨土地投入市场转让；（3）供地以计划立项为主导，土地难以实行市场配置。目前，北京市的供地程序是计划部门先立项，规划部门审批规划，土地部门最后办理用地手续，致使土地无法实行市场配置，无法依据市场的供求情况调控供地总量、结构、区位和规模，也造成开发商可以通过立项先将土地“占住”，待时机成熟时再进行开发或将项目“倒”出去，土地成本不断提高，土地资源的配置效率降低。据调查，截止到2002年底，北京市有3220家房地产开发公司，已取得开发项目的企业近1400家，其中从土地管理部门取得土地的只有600多家，不足一半。
一些经营性房地产用地本应招标拍卖挂牌出让，但市政府政策规定，绿化隔离带、小城镇建设、危旧房改造、重大建设、高科技、工业等项目，可以协议取得土地使用权（见表3）。
表3“1997～2002”时期全国耕地减少情况分析（单位：万亩）
开发复垦 耕地合计 各种因素造成的耕地减少比例（％）
耕地净减少
增加耕地 减少量农业结构调整 生态退耕 各类建设 自然灾害损毁
1997
490.9 693.4 12.8 35.4 41.610.2 202.5
1998
471.2 863.1 12.2 28.6 30.628.6 391.9
1999
607.6 1262.5 12.7 46.9 24.416.0 654.9
2000
436.6 1880.1 21.2 60.9 13.04.9 1443.5
2001
303.9 1244.9 5.4
71.2 19.73.7 941
2002
391.2 3041.1 17.2 70.3 9.7 2.8 2649.9
合计
2701.48985.1 15.0 58.5 18.38.2 6283.7
资料来源：《1997～2002国土资源部土地利用变更调查》
（二）建立透明、公开的土地市场
“经营城市”的背后，是大量土地出让的非市场化，是行政价格与实际市场价格之间的巨额差价。这既是驱使不少地方政府大量卖地的动力，也是寻租行为产生的温床。要改变这种状况，只能是透明的、公开的市场化土地出让。
1.大力推行土地招标拍卖挂牌出让制度，完善土地价格的市场形成机制，使价格充分反映市场供需状况。严格划分城市管理与城市经营两个不同范畴之间的界限，把政府职能严格限定于城市公共管理范围内。不论从哪个方面来说，城市经营（或经营城市）在理论上是站不住脚的，在现实中也是有害的。经营城市最直接的后果就是城市国有企业化，“政府要象经营企业一样经营城市”，而这与社会主义市场经济体制下政府的“社会服务、公共管理”的职能是大相暌违的。过去数十年的经验表明，政府一旦作为市场利益主体介入市场，必然会扭曲市场在城市资源配置中的基础性作用，从而引起城市资源配置的效率损失。在实践中，经营城市成了卖地的代名词，地方政府“投资饥渴”展露无遗，地方政府官员是任期制的，卖地的收益在不同任期官员之间的分配结构，也直接影响其卖地行为，而卖地的收益都由在任的官员支配，可以用于本期的建设投资和政绩的形成。
不论从理论上还是实践上都要摒弃“经营城市”这种说法和行为。首先在理论上要进一步澄清、界定城市政府的职能，这是清楚不过的（遗憾的是，我们翻阅所能见到的各种公开的出版物、刊物，大都为“经营城市”大唱颂歌！）。在实践中摒弃“经营城市”的行为，最行之有效的办法就是使生产要素市场化，让市场在土地要素资源的配置中发挥基础性作用，形成公开透明的土地市场。
除经营性用地和供地计划公布后同一块地有两个以上意向者的必须实行土地招标、拍卖和挂牌出让外，协议出让也应公开透明，通过建立公开透明的市场配置机制，不断显化土地的市场价值。同时继续完善土地出让制度及相关配套制度，遏制土地招标、拍卖、挂牌出让过程中的非市场行为、非理性行为，引导和保证土地市场的规范发展。严格限制土地出让或转让中采取协议定价方式，除了政策上某些特殊需要外，一律采取拍卖、招投标以及其他市场定价方式，以保障土地要素资源的配置中市场基础作用的充分发挥。
2.深化土地使用制度改革，大力缩小和严格限定无偿划拨使用土地方式的范围，除军事用地外，使用土地一律改为有偿使用方式取得。
3.完善地价体系。主要是全面建立基准地价的定期公布和定期更新制度、标定地价的评定与公布制度，和土地交易价格申报制度等，以增强政府运用地价杠杆调控地价及土地市场的能力。
4.改革地价收益分配体制，恢复地租本质，同时将现行的土地收入全部留归地方的分配办法，改为中央与地方分成制，以强化国有土地所有权的约束功能。对土地出让金要恢复其地租的经常本质。因为土地出让金实际上是若干年土地使用期的地租之和。政府获得的土地出让金有很大比率是预支未来的收益，表现在跨期地方政府角度，则是在任政府提前支取下任政府的收入。这种对土地收益的透支对于下一任政府并不公平。因此，恢复其地租本质，在任的地方政府可以卖出土地，但是土地的收益则按年度在土地的使用年限，如50年、70年之内分期支付。对于本期政府来说，卖的地越多，为下一任政府留下的预期收益就越多；对房地产开发来说，因为土地出让金分年度支付，降低了房地产开发的成本，有利于房地产行业的发展。
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