保护农民土地使用权的空间究竟有多大——《农村土地承包法(草案)》起草的六个争议，本文主要内容关键词为：有多大论文,草案论文,土地使用权论文,土地承包论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由全国人大农业与农村委员会组织起草的《农村土地承包法(草案)》(下称《草案》)已经全国人大常委会第一次审议，按照立法程序，还要进行第二次、第三次审议，争取在2002年8月通过。
我现在就几个有争议的问题作些说明。
一、名称用“农村土地承包法”还是用“农村土地使用权法”?
中国(海南)改革发展研究院主张用“农村土地使用权法”，而土地管理部门提出用“农用土地承包法”。我们采用“农村土地承包法”名称，主要是考虑到，农村土地一直实行承包经营制度和承包土地的合同管理，农村土地承包的提法已为广大农民接受，而“使用权”的概念则容易引起误解。
二、为什么对家庭承包与其他形式承包提供不同的保护?
为保障农村土地承包关系长期稳定，《草案》对家庭承包与其他形式承包分别给予不同的保护。
对家庭承包的耕地、林地、草地实行物权保护，土地承包权视为物权，至少30年不变，可以依法转让、转包、入股、互换和继承等，具有社会保障的性质，主要体现公平；对其他形式承包土地(主要是“四荒”等其他土地)实行债权保护，主要体现效率。
三、承包期限为什么“至少30年”?
土地承包要有较长期限才能调动农民的积极性。《草案》规定“承包期限至少30年”，既符合林地、草原承包期较长的特点，也符合有的地方已将耕地承包期确定为50年的实际情况。
四、承包地能不能调整?
对于承包期内能不能调整承包地，争议很大。一些地方人士提出，土地是农民的生活保障，30年承包期内情况会发生很大变化，不可避免会造成一部分农民无地耕种，因此主张“大稳定、小调整”。
我们认为，土地承包关系不稳定，主要原因就在于基层干部用行政手段频繁调整承包地。用行政手段调整土地问题很多：农民没有稳定的预期和信心，不敢作长期性投入，不利于提高生产水平；每次调整表面上解决了一些人地矛盾，但又会产生新的不公平；频繁调整承包地为一些乡村干部提供了谋取私利的机会，加剧了农村社会的不稳定。
因此，承包期内须坚持“增人不增地，减人不减地”原则，这是承包地物权化的基本要求，不能动摇；今后出现人地矛盾，主要应通过市场化的办法来解决。
五、土地承包经营权流转：用行政手段还是市场手段?
理论上，承包方有权自愿、依法处置其土地承包经营权。目前，全国农村二轮承包工作已基本完成，土地承包经营权依法、自愿流转，有利于推动农业产业化和农村经济结构调整，有利于土地承包关系的长期稳定。
但近年来一些地方出现了违背农民意愿、强制农民流转承包地的现象。因此，《草案》强调流转必须坚持承包方自愿的原则，流转的主体是承包方，不是发包方。而立法使农民的土地承包经营权物权化，承包方有权制止或排除侵害，有权向法院起诉，维护自己的权利。
土地承包经营权流转后，个别农民万一失去土地，就失去了生活保障。解决这个问题，主要靠发展农村第二、三产业和乡镇企业，健全农村救济制度，并建立农村社会保障制度。
六、土地承包经营权能不能抵押?
现行担保法规定，耕地承包经营权不能抵押。考虑到土地承包经营权抵押后，农民万一不能按期偿还贷款，银行难以处理土地，而且农民可能因此失去土地和生活保障，所以，《草案》没有明确土地承包经营权可以抵押。
但有关专家认为，实行适度规模经营，往往需要较大数量的资金，应允许承包经营权抵押贷款，这有利于调动农民的积极性，且土地承包经营权物权化后应允许抵押。这观点有一定道理。
“三农”问题最重要方面之一就是农村土地制度。当前，保护农民利益的关键，就是要赋予农民长期而有保障的土地使用权。
我们希望借这次会议的机会，听取各方面的意见和建议，把《农村土地承包法》制定得更好。
落实30年土地使用权 彻底终止土地调整
中国2/3的人口居住在农村，其绝大多数完全依赖或主要依赖农业为生，因此，农业改革的成功与否至关重要。
中国农村目前正处于两个进程中。第一个进程始于1997年中央颁布的16号文件，1998年中国颁布了修改后的《土地管理法》，十五届三中全会又通过了“关于农业和农村工作若干重大问题的决定”，要求落实“长期而有保障的农村土地使用权”，并呼吁制定法律保护这些权利。这一进程的目的是为中国农户提供长期而有保障的土地使用权。第二个进程始于2001年12月中国加入世贸组织，其目的是增加中国农业的竞争能力，全面利用成为世贸成员国所带来的机会。
有人认为，这两个进程互相矛盾，因为向小规模农户提供长期而有保障的土地使用权将妨碍生产规模的提高，而在世贸体制下，生产规模的扩大是提高效率和增加竞争力的条件。
基于作者在中国进行的实地调查结果和农村发展研究所与中国人民大学于1999年和2001年进行的两次17省1600户抽样调查的结果，我们认为，这两个进程(为农户提供有保障的土地使用权和利用入世带来的机会)是相辅相成的，而不是相互矛盾的。
中国不应大面积追求规模经营或公司农业，中国农业要提高竞争能力，增加生产效率，有一条直通道路。这就是全面落实30年农村土地使用权，彻底终止土地调整，赋予中国2亿1000万小农户长期而有保障的土地使用权，并允许农户之间在自愿基础上进行部分或全部土地使用权的转让。
但在这条道路的两侧，各有一条足以让中国农业政策翻车的危险深沟。一侧是地方干部借规模经营和公司农业而人为地重新集中土地，另一侧是人为地追求土地的绝对平均(中国已经是世界上土地持有量最为平均的国家)，继续允许土地因人口增减而调整。
如果中国的农业掉进任何一侧的深沟，都将给中国农民和中国农业的竞争力带来灾难性的影响。
农地集体所有制走到了十字路口
发端于1970年代末的“集体所有、农户承包”的农村土地制度，在运行了近20年后，遇到了前所未有的挑战。
一方面，学术界、新闻界出于对加入WTO后中国农业可能面临的挑战，忧虑趋小规模的农户无法与西方大规模农场竞争，呼吁加大土地流转力度，通过公司和资本的介入，形成大规模的农场，以提高中国农产品的国际竞争力。
另一方面，农村劳动力大规模向城市流动与农民负担过重所引起的土地抛荒，以及发达农区土地非农化后产生的级差地租所引起的集体和农户对收益再分配的争夺，引发了基层组织和地方政府主动的对土地权属的调整。
无论是现实中土地制度安排的调整，还是学术界对中国现行土地制度的忧虑，都要求我们思考一个根本性的问题：那就是，中国现行的土地集体所有、农户承包经营的制度框架，是否能作为一种基础性的制度，支撑中国农业的长期发展?
在我看来，要做到这一点，我们的政策努力和立法都必须在土地集体所有制的基本框架上作出根本性的突破。
理由如下：
第一，集体所有制与现行农村土地政策的冲突正在不断加大。
中国现行的农地制度有两个核心的内容，一个是保留了土地的集体所有制，另一个是赋予农户在承包期内对土地的承包经营权。政府的农村土地政策一直致力于如何使农民对土地的承包权得到更长期有效的保障。这包括从1980年代初的包产到户合法化，到1980年代中期明确土地承包期15年，再到1990年代的承包期再延长30年、赋予农户长期而有保障的土地使用权、提倡“增人不增地，减人不减地”的规范农村土地使用权流转等一系列政策。
但是，在现实中，由于土地集体所有制的继续存在，使得上述一系列政策在执行中困难重重，甚至走样。因为，只要继续保留土地的集体所有权，农村集体组织就会通过行政权力，来行使它们对土地的集体所有权，就会发生集体所有权侵犯农民土地承包权、集体组织行政干预农民土地使用权以从事结构调整、以及集体组织将土地增值的级差收益攫为己有的现象，因而使农户对长期而有保障的土地使用权“政策落空”。
另一方面，只要坚持土地的集体所有制，每个村社内的合法成员就天然要求获得对土地的一份平等权利，因此，“一个农户增加一个人口就分给他一份土地”就成为土地集体所有制的应有之义，因而使“增人不增地，减人不减地”的政策落空。
第二，集体所有制与农民土地权利的物权化相矛盾。
为了保护农户对承包土地的权利，有学者提出，将农户的土地承包权赋予物权的法律意义，即将出台的《农村土地承包法》也在农户承包土地的物权化方面作出了很大的努力。
但是，只要继续沿袭土地集体所有制的框架，农民对土地权利的物权化在现实中就很难操作，因为既然是土地的集体所有制，集体经济组织与农户之间就是一种发包方与承包方的关系，也就是一种具有实质债权含义的合同关系，因此，会使法律上的物权含义在实际操作中被虚化。
第三，针对农村土地利益分配关系中出现的现实矛盾，对农村土地所有权主体的明确比任何时候都要迫切。
在发达农区，随着农地的非农化，土地的级差收益开始显现，因而出现集体组织将农民承包地收回，由集体组织以更高的地租额发包出去的现象，由此容易导致农户土地承包权的丧失和收益权的减损。
在不发达农区，随着大量农村劳动力向城市流动及由于土地负担过重所导致的土地抛荒，从而动摇了这些农区基层政府靠“三提五统费”维持财政开支的基础，因此，产生将农民承包地以“反租倒包”名义重新收回再发包出去的现象，这也很容易导致农民土地承包权的丧失。
这些问题，正反映着中国现行农地“集体所有、农户承包”制度的根本缺陷。如果不根本改变现行的集体所有制结构，农户的承包权在未来农村经济结构大变革中，就会丧失，或其收益权将会残缺。
因此，无论从政策、法律还是现实看，中国要真正形成长期而有保障的土地制度，就必须改变现行的农村土地集体所有制框架，真正将土地的权益赋予农民。这是中国农业持续发展和农村社会长期稳定的基石。
我呼吁把土地使用权真正交给农民
经过20多年改革，中国绝大部分农民逐渐获得“30年不变”的土地承包权和使用权，但当前的突出矛盾是，农民土地使用权缺乏法律保障。
《土地承包法》尚未出台，我现就农民土地使用权法律保障，提出九个问题，以资立法参考。
1.农民土地使用权保障关系到农村经济发展和社会稳定，加快立法，保障农民土地权利十分紧迫。
现实中，截留农民土地使用、收益和处置权利，调整农户的承包土地，尤其是近期有些地方随意终止合同，无偿收回、非法转让、出租、征用农民已承包土地，强迫农民以土地入股等侵害农民土地权利的做法十分普遍。
2.土地使用权立法最重要目的是，确立农民对土地的产权关系。
我认为，农村土地集体所有就是农民共同所有。即是说，农民土地使用权实质是农民对土地拥有的产权。立法应进一步承认和明确农民对土地的产权关系。
3.法律名称宜用“农村土地使用权法”。
立法应以物权而不是以债权来确认农民的土地承包权。实际上，农民所拥有的土地权利已经有了物权性质，除抵押权外，占有、利用、收益和部分处置权都已具备。从法律上承认农民土地使用权的物权化趋势，更利于解决当前矛盾，更符合农民已获得土地使用权的实际。
4.法律应确认土地使用权为一束权利。
产权意义上的土地使用权，具体包括：(1)农民有对承包土地的排它控制权；(2)农民有自主利用和经营权；(3)农民有剩余产品分配权；(4)农民有部分土地处置权，如使用权的有偿转让、转包、租赁、入股、抵押、继承等权利。
5.严格限制至少30年使用期内的土地调整。
只要有土地调整，农民土地使用权就不可避免要受到侵害。
6.立法应对土地使用权流转和土地市场作出规定。
现实中，农民土地使用权流转的事实大量发生，这是农村经济发展的客观趋势。当然，土地流转应坚持自愿、有偿的原则，并限制工商企业进入农村直接经营土地，土地流转应在农户间进行。
7.农民土地使用权立法应着重解决现实中的突出矛盾。
(1)中国现阶段只能采取小规模家庭经营，并在家庭经营基础上，发展适度规模经营；(2)明晰的物权是土地进入市场的先决条件，应看到，不解决农民非农就业出路，不可能有大量的土地进入市场，因此应禁止用行政手段推动农地流转；(3)决不能用行政手法推动土地集中，农民拥有长期而稳定的土地使用权更有利于农业结构调整，更有利于应对WTO；(4)须防止在“公司+农户”产业化发展中，让农民雇工或佃农。
8.目前，草案中的《农村土地承包法》和《物权法》都试图将农村土地所有权落实到农户，但当务之急是要改善法律实施的环境，特别是制止和打击非法侵害农民合法土地权利的行为。
9.农民土地使用权法律保障须与基层民主建设结合。
农民土地使用权若能获得保障，他才能行使民主权利；反过来，农民若能行使民主权利，他就能保护自己的土地权利。