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一、计划经济时代高等教育管理体制的形成及其特征
中华人民共和国成立半个多世纪以来高等教育管理体制(本文所论高等教育管理体制主要指国家管理高等教育的制度以及在此制度框架内高校与政府的关系)的发展、变迁,大致可以分为形成期(1950年代初~1960年代中期)、混乱期(1966年~1976年的“文化大革命”)与改革期(1970年代末~现在)三个阶段。形成期政府颁布的有关高等教育制度的文件、规定不仅构成了中华人民共和国高等教育管理体制的基础,规定了中华人民共和国高等教育管理体制以及大学与政府关系的性质,而且影响至今。1970年代末开始的改革虽然已经持续了20余年,但是高等教育管理体制中的一些带有根本性质的内容与五六十年代的管理体制相比似乎没有发生多少实质性的变化。因此,若要深入研究当前的中国高等教育管理体制改革,我们不能不对这一体制的形成过程有所分析、有所了解。
1949年10月1日中华人民共和国成立之后不久,随着社会政治、经济制度的剧烈变动,政府即着手改造高等教育制度。1950年2月中国人民大学的成立,开始了以前苏联模式为蓝本构建社会主义高等教育制度的进程。1950年6月召开的第一次全国高等教育会议确定了新中国高等教育制度改革的基本方针与方向,并通过了新中国最早的一批高等教育法令法规,其中《关于高等学校领导关系的决定》是构成新中国高等教育管理体制的重要文献。
《关于高等学校领导关系的决定》在其开篇就明确了新中国高等教育管理体制中央集权的性质,即“全国高等学校以由中央人民政府教育部统一领导为原则”[1](p.2)。教育部对全国高等学校的统一领导具体表现在:“凡中央教育部所颁发的关于全国高等教育方针、政策与制度,高等学校法规,关于教育原则方面的指示,以及对于高等学校的设置变更或停办,大学校长、专门学院院长及专科学校校长的任免,教师学生的待遇,经费开支的标准等决定,全国高等学校均应执行”[1](p.3]。在中央与地方政府管理高等教育的权限关系上,《关于高等学校领导关系的决定》规定:“中央人民政府教育部对全国高等学校(军事学校除外)均负有领导的责任,各大行政区人民政府或军政委员会教育部或文教部均有根据中央统一的方针政策,领导本区高等学校的责任。”“华北区内高等学校,除已交由省政府领导者外,由中央教育部直接领导。其他各大行政区内高等学校,暂由中央教育部委托各大行政区教育部直接领导,中央教育部得视条件,有计划有步骤地将各地区高等学校收归中央教育部直接领导”[1](p.3]。
1952年开始的大规模“院系调整”在彻底改造旧高等教育制度之基础上,形成了以单科性专门院校为主、单一的公有制社会主义高等教育制度。根据1953年的统计,当时全国有本、专科高等学校182所,其中综合大学仅13所,占高校总数的7.1%,其余绝大多数为单科性专门院校。[2](p.123)为了适应这一新的高等教育制度,政务院于1953年10月颁布了《关于修订高等学校领导关系的决定》,对高等教育管理体制做出了相应的调整。在《关于修订高等学校领导关系的决定》中,中央政府除了继续强调高等教育部(1952年底设立)统一领导全国高等学校这一原则之外,做出了由高等教育部与中央政府的其他部门分工负责直接管理全国高等学校的决定。其主要内容如下:“(一)综合性大学由中央高等教育部直接管理。(二)与几个业务部门有关的多科性高等工业学校由中央高等教育部直接管理。……(三)为某一业务部门或主要为某一业务部门培养干部的单科性高等学校,可以委托中央有关业务部门负责管理。……(四)对某些高等学校,中央高等教育部及中央有关业务部门认为直接管理暂时有困难时,得委托学校所在地的大区行政委员会或者省、市人民政府或民族自治区人民政府负责管理。”[3](p.56)这一以中央各部门直接管理高等学校为主、或者说以大多数高等学校直接隶属于中央各部门为主的高等教育管理体制进一步体现了中央集权的倾向,反映了社会主义计划经济的特征。
在20世纪五六十年代,还有两个涉及高等教育管理体制的重要文献,明确规定了政府与高等学校的关系。其一为高等教育部1956年制定的《中华人民共和国高等学校章程草案》,相关条文如下:“第五条高等学校的设立和停办,由中华人民共和国国务院决定。高等学校的系、专业、教研组、函授部、夜校部、夜分校和函授教学辅导站的设立和变更,由中华人民共和国高等教育部决定。”“第二十九条高等学校根据高等教育部批准的教学计划和教学大纲进行教学工作。”“第四十八条高等学校设校、院长一人,由高等教育部提请国务院任命。”[4]其二为1960年代初教育部制定的《中华人民共和国教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》,有关内容是:“教育部直属高等学校,行政上受教育部领导,党的工作受省、市、自治区党委领导。省、市、自治区党委和学校党委对这些学校的领导,应该根据中共中央、国务院的方针、政策和教育部的各项有关规定办事。”“专业的设置、变更和取消,必须经过教育部批准。……学校必须按照教育部制订或者批准的教学方案、教学计划组织教学工作。……专业设置、教学方案、教学计划、教学大纲和教材要求稳定,不得轻易变动。课程和学科体系的重大改变,必须经过教育部批准。”“高等学校的领导制度,是党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制。高等学校的校长,是国家任命的学校行政负责人,对外代表学校,对内主持校务委员会和学校的经常工作。”[5](pp.264-268)
在上述法规、文件之基础上形成的中国高等教育管理体制的主要特征可以概括为以下几个方面:
1.高等教育管理体制的核心为中央集权,即中央政府决定着发展高等教育的基本政策与方针,并统一领导全国的高等学校。
2.在直接管理高等学校方面存在着两种状况,一部分高等学校为中央政府各部门直接管理,另一部分高等学校为地方政府直接管理。这就是所谓的高等教育管理中的“条块分割”(“条”指中央政府各部门,“块”指各地方)。而且重点高等学校必然是为中央政府部门直接管理(重点高等学校的确定开始于1954年,首批被政府确定的重点高等学校为中国人民大学,北京大学,清华大学,哈尔滨工业大学,北京农业大学,北京医学院[2](p.172)。
3.高等学校与政府是在国家行政体制内的下级与上级的关系,政府不仅具有高等学校校长的任免权,而且政府的文件、指令也是高等学校办学的基本依据。高等学校不具有独立办学的权力。
二、1980年代以来的高等教育管理体制改革
“文化大革命”结束之后的1970年代末,政府开始实施“改革、开放”的政策路线,中国社会从此走上了全面改革的道路。高等教育也不例外,特别是1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》公布之后,高等教育的发展进入了一个新的改革时期。这次的改革,无论在持续的时间、涉及的范围,还是在改革的广度、影响的深度上,都胜于1950年代初期的那一次。如果说1950年代初期的改革奠定了社会主义新中国高等教育制度的基础,那么自1980年代中期以来的改革则正在为21世纪中国高等教育的发展提供更加丰富的可能性。
1980年代中期以来的改革使中国1950年代初期改革后形成的高等教育制度发生了广泛而深刻的改变。例如,在高等学校的类型上,1950年代初期改革后所形成的是以单科院校为主、加上少数文理科综合大学的类型结构,而近些年来通过各高等学校自身的学科发展与扩张,特别是1990年代后期以来的大规模的学校合并,多科性综合大学正在成为高等学校的主要组成部分;在高等学校的所有制结构上,1950年代初期改革以后形成的单一、公有的高等学校所有体制已经被打破,近年来民办(私立)高等学校的迅猛发展,使得在民办高等学校接受高等教育的学生数量迅速增长,在一些省份民办高校的学生数已经接近或超过公有高校的学生数;在高等教育经费的来源上,过去单一的基本上由国家财政拨款的状况已经一去不复返,财政支付、社会出资、受益者负担的多渠道经费来源结构正在形成。而在高等教育管理体制上,改革主要体现在以下两个方面。
1.随着政府行政机构的改革,大多数原隶属于中央各部委(教育部除外)的高等学校改由地方政府教育行政部门管理,长期以来“条块分割”的体制被打破,已经形成“以块为主”的高等教育管理体制。
这种以改变高等学校的隶属关系、将原隶属于中央部门的高校划转给地方政府管理为主要内容的高等教育管理体制改革开始于1990年代初期。改革的背景一是市场经济体制的发展,二是地方政府管理权限的扩大,三是中央政府机构的精简。1993年1月,国务院批转的《国家教委关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》提出:“高等教育管理体制的改革方向是逐步实行中央与省(自治区、直辖市)两级管理、两级负责为主的管理体制”[6](p.46)。1993年2月中共中央、国务院颁发的《中国教育改革和发展纲要》(以下简称《发展纲要》)以及1994年《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》(以下简称《实施意见》)进一步阐发了有关高等教育管理体制改革的政策设想。《发展纲要》指出:“在中央与地方的关系上,进一步确立中央与省(自治区、直辖市)分级管理、分级负责的教育管理体制。中央直接管理一部分关系国家经济、社会发展全局并在高等教育中起示范作用的骨干学校和少数行业性强、地方不便管理的学校。在中央大政方针和宏观规划指导下,对地方举办的高等教育的领导和管理,责任和权力都交给省(自治区、直辖市)。按照这个精神,中央要进一步简政放权,扩大省(自治区、直辖市)的教育决策权和包括对中央部门所属学校的统筹权。”“随着中央业务部门职能的转变和政企分开,中央业务部门所属学校要面向社会,其办学体制和管理体制分别不同情况,采取继续由中央部门办、中央部门和地方政府联合办、交给地方政府办、企业集团参与和管理等不同办法。目前先进行改革试点,逐步到位。”[7](pp.74-75)《实施意见》提出了更加具体的改革措施。“为推进部门所属院校管理体制改革,加快探索部门所属院校由各省、自治区、直辖市政府领导或实行中央部委和省、自治区、直辖市政府之间多种形式的联合办学,拟成立部门院校体制改革协调小组,加强对这项工作的指导并协调解决改革中出现的各种实际问题。从1994年起,选择若干类型学校进行部属院校管理体制改革的试点,1997年条件成熟的学校进入新体制运行,争取到2000年或稍长一点时间基本形成以省级政府为主办学与管理的条块结合的新体制的框架。”[7](pp.98-99)
上述政府文件为高等教育管理体制的改革确定了基本方向,改革的大规模展开则是伴随着国务院机构改革的实施。1998年初,政府决定实施国务院机构改革,其主要内容是将原有的国务院组成部门由40个减少到25个。在撤并的国务院部委中有9个部委下辖着91所普通高等学校和72所成人高等学校。这些高校隶属关系的转变随着其原有管理部门的撤销就成为必然。在这91所普通高等学校中,东北大学、北京科技大学等10所院校实行日常管理以地方为主、重大事项以中央为主的管理方式,其余81所院校实行中央与地方共建、地方政府管理为主的方式。
1999年初,国防科学工业委员会所属的中国船舶工业总公司、兵器工业总公司、航空工业总公司、航天工业总公司、核工业总公司的25所普通高校、34所成人高校及98所中等专业学校、232所技工学校也进行了管理体制的调整。
1999年6月,具有重要历史意义的第3次全国教育工作会议在北京召开,会议印发了《中共中央国务院关于深化教育改革,全面推进素质教育的决定》(以下简称《决定》)。《决定》继续强调了高等教育管理体制改革中“以块为主”的基本方向。“进一步简政放权,加大省级人民政府发展和管理本地区教育的权力以及统筹力度,促进教育与当地经济社会发展紧密结合。今后3年,继续按照‘共建、调整、合作、合并’的方式,基本完成高等教育管理体制和布局结构的调整,形成中央和省级人民政府两级管理、以省级人民政府管理为主的新体制,合理配置教育资源,提高教育质量和办学效益。经国务院授权,把发展高等职业教育和大部分高等专科教育的权力以及责任交给省级人民政府,省级人民政府依法管理职业技术学院(或职业学院)和高等专科学校。高等职业教育(包括高等专科学校)的招生计划改由省级人民政府制定,其招生考试事宜由省级人民政府自行确定。”[8]
2000年初,国务院决定对高等教育管理体制做进一步的重大调整,有153所普通高等学校改变了隶属关系。其中中国政法大学(原属司法部)、中央财经大学(原属财政部)、中国农业大学(原属农业部)、中央音乐学院(原属文化部)等55所高等学校划归教育部管理(其中28所分别并入教育部所属的高等学校),其余98所高等学校划转给省(自治区、直辖市)政府管理[9]。至此,有400余所高等学校由中央部委所属改变为地方政府所属,从而形成了中央和地方政府两级管理、以地方政府为主的新高等教育管理体制。
据统计,截至2004年6月,中国的普通高等学校数达到了1683所[10](其中民办高校214所[11])(不包括香港、澳门、台湾地区的高等学校)。在1469所公办高等学校中,教育部所属院校73所,占公办高校总数的5%;其他中央部委所属院校38所,占总数的2.6%;而地方政府所属院校1358所,占总数的92.4%。这些数字充分说明1950年代初所形成的“条块分割”、中央各部门办学的高等教育管理体制发生了根本性的转变,地方政府管理为主的高等教育管理体制已经确立。尚存的38所其他中央部委所属院校基本上都是行业特色强的高等学校,其中国防科学工业委员会下属7所,国家民族委员会下属6所,民用航空总局、新疆生产建设兵团、公安部各下属3所,国务院侨务办公室下属2所、卫生部、国家体育总局、外交部、中国科学院、海关总署等14个部门各下属1所。
表1 2004年中国高等学校分省统计
所有制
公办高校所属管理部门
省份
总数
公办 民办 教育部 其他中
地方
央部委 政府
北京市
7666
10
22
11
33
天津市
4039
12
1
36
河北省
8775
12
1
2
72
山西省
5552
30
0
52
内蒙古自治区
3130
10
0
30
辽宁省
7165
62
2
61
吉林省
4138
32
0
36
黑龙江省 6055
51
2
52
上海市
5742
15
8
1
33
江苏省
103
88
15
7
3
78
浙江省
6658
81
1
56
安徽省
7466
81
1
64
福建省
5338
15
1
1
36
江西省
5748
90
0
48
山东省
8771
16
2
0
69
河南省
8273
9
0
1
72
湖北省
8474
10
7
1
66
湖南省
8175
6
2
1
72
广东省
9373
20
2
2
69
广西自治区 4943
6
0
0
43
海南省
1211
1
0
0
11
重庆市
3530
5
2
0
28
四川省
6761
6
4
2
55
贵州省
3534
1
0
0
34
云南省
3734
3
0
0
34
西藏自治区 4 4
0
0
04
陕西省
6247
15
5
1
41
甘肃省
3130
1
1
1
28
青海省
1212
0
0
0
12
宁夏自治区 1311
2
0
1
10
新疆自治区 2826
2
0
3
23
合计
1683
1469 214
73
38
1358
根据《全国普通高校名单》、《全国民办普通高校名单》(http://www.moe.edu.cn)统计而成。
2.适应市场经济发展的需要,高等学校的办学自主权不断扩大,高校正在成为面向社会独立办学的实体单位。
1980年代以来,在中国高等教育改革的过程中,扩大高等学校的办学自主权始终是改革的主要内容与目标。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出:“当前高等教育体制改革的关键,就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制,在国家统一的教育方针和计划的指导下,扩大高等学校的办学自主权,加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系,使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。”[12](p.69)
1993年2月中共中央、国务院颁发的《中国教育改革和发展纲要》进一步指出:“在政府与学校的关系上,要按照政事分开的原则,通过立法,明确高等学校的权力和义务,使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。要在招生、专业调整、机构设置、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配和国际合作交流等方面,分别不同情况,进一步扩大高等学校的办学自主权。……政府要转变职能,由对学校的直接行政管理,转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段,进行宏观管理。”[7](p.74)
在多年改革的基础上,1998年8月通过的《中华人民共和国高等教育法》终于将高等学校的办学自主权明确地规定在条文中。《高等教育法》规定高等学校可以依照法律及国家的有关规定,“自主调节系科招生比例”,“自主设置和调整学科、专业”,“自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动”,“自主开展科学研究、技术开发和社会服务”,“自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作”,“自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备”,“对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用”。[13](p.8)《高等教育法》中关于高等学校的法人资格及7个方面的自主权的规定,是中国在大学与政府关系立法上的一个显著的进步。
在政府的政策与法律规定的基础上,高等学校在办学实践中的权力空间逐步得到扩大。例如,在招生中,高校可以自主调整招生专业及各专业的招生人数;在培养人才方面,高校可以自主制定教学计划、组织实施教学活动;在经费方面,高校可以自主筹措办学经费并决定经费的使用方式与范围。
由高校办学自主权的扩大引起的高等教育管理体制内高校与政府关系的变化或许与下面两个因素有着密切的关系。
首先,市场经济的改革促使高等教育观念的转变,进而推动政府制定适应市场经济发展的高等教育政策、法规。这些高等教育政策、法规就成为高校与政府关系发生变化的基本依据。在高校成为社会的“轴心机构”的现代社会,政府愈来愈关心高等教育的发展在国家与社会发展中的作用,愈来愈要求高等教育与社会经济发展相适应,愈来愈倾向于通过立法、行政、经费资助等手段来影响高等教育改革与发展的方向。这种影响在集权式的高等教育管理体制中显现得尤为突出。当计划经济体制向市场经济体制转变之后,人们逐渐认识到计划经济体制下政府的大包大揽方式已不能很好地维持高等教育系统的运转,甚至会成为高等教育继续发展的障碍,惟一的解决方法是下放权力,让高校具有更多的办学自主权,使它们能独立地面向市场。基于这样一种认识,政府才制定了一系列有关扩大高校办学自主权的政策,并最终在1998年通过的《中华人民共和国高等教育法》中明确规定了高校在诸多方面的自主权。
其次,在市场经济条件下,高校经费来源的多样化成为高校与政府关系发生变化的客观基础。《高等教育法》第60条规定:“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制,使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应。”这一规定是在总结1980年代以来我国高等教育改革的成果之基础上对高等教育经费筹措体制的明确表述。有关统计表明,近年来虽然政府对于高等教育的投入在不断增长,但是政府的财政性拨款在普通高等教育经费中的比例却呈下降的趋势。例如,1993年至1996年政府对于普通高等教育的财政预算内年拨款分别为138.8亿、160.7亿、182.4亿、210.7亿元人民币;而同期政府的财政性经费占普通高等教育总经费的比例分别为83.25%、73.26%、70.87%、70.03%。[14](p.166)随着近年来高校学费标准的提高(1996年高校平均学费为2000元[15](p.19),2002年教育部下发的《关于调整普通高校学费标准的通知》规定,一般专业一般高校学生学费的上限为每年4200元;经教育主管部门批准的重点高校的上限为5000元;理工科专业一般高校的上限为4600元,重点高校的上限为5500元;外语、医科类专业一般高校的上限为5000元,重点高校的上限为6000元[16])和高校在社会服务等方面的收入的增长,政府的财政性经费占高等教育总经费的比例则进一步下降。2001年财政性经费占高等教育总经费的比例已降至52.6%,包括学费在内的高校筹措的经费在高等教育总经费中的比例则上升到47.4%[17](p.190)。普通高等教育经费来源构成的这一变化(即政府拨款所占比例的降低和民间资金所占比例的升高)既构成了高校与政府关系变化之基础,其本身又是高校办学自主权扩大的一个主要方面。
三、今后高等教育管理体制改革所面临的主要课题
如果对1980年代以来中国高等教育管理体制的改革做一个简要概括的话,其主要内容实际上就是调整在高等教育管理上中央与地方、政府与高校之间的关系。如上所述,在体制框架中,中央与地方管理高等教育的关系已经基本调整到位,确立了以地方政府管理高等教育为主的新体制。相比之下,虽然《高等教育法》规定了高等学校在诸多方面的自主权,但是高校与政府的关系中尚存在着许多没有解决或解决得不到位的问题。高校与政府关系的调整将成为今后中国高等教育管理体制改革的主要课题,真正建立政府宏观管理、高校面向社会自主办学的体制还需要一个很长的过程。
据有关调查显示,关于目前高校的办学自主程度,超过50%的被调查者认为高校比较自主的只有“教师聘用”一项,其余七项被调查者的多数均认为高校不太自主,这些项目是“招生”、“专业调整”、“机构设置”、“经费使用”、“职称评定”、“收入分配”、“干部任免”等[6](p.124)。虽然这一调查是部分教师的主观认识,但是它反映了高校在办学上的自主权不多甚或在一些方面不自主的客观现实。
1950年代形成的高等教育管理体制中高校与政府是行政上的下级与上级,高校与政府的关系是“行政关系”。在经过20年改革后的今天,这种“行政关系”仍然没有发生实质性的改变。“行政关系”的突出表现是高校无论在形式上还是实质上仍然是政府的下级机构,高校的办学在很大程度上仍然得执行政府的行政指令。这种“行政关系”的存在甚或在某些方面的强化,无疑将影响高校在市场经济体制下的独立办学,同时也可能是与《高等教育法》中有关高校自主权的规定相矛盾的。因此,淡化高校与政府间的“行政关系”,将高校与政府的关系置于法律的基础之上,这将是中国高等教育管理体制改革所面临的重要且具有较大难度的课题。
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