论改革代价的公平分配，本文主要内容关键词为：代价论文,公平论文,分配论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国社会剧烈的变化过程中，原有的社会经济格局正在发生变革和分化，加上“黄金发展期”与“矛盾凸显期”的高度重合，使我国的利益关系和社会矛盾呈现出多元交织、错综复杂的局面。在此背景下，改革代价的分配问题日益凸显，越来越多的人对于改革前景的考量，从以往关心自己能够获得什么为对自己将在进一步的改革进程中将失去什么的忧虑所取代。如何公正地分配改革代价，已成为人们普遍关心的一个重大而敏感的问题。特别是在当下构建和谐社会的语境中，对这一问题的讨论更是具有特殊的理论和现实意义。构建社会主义和谐社会，利益协调是关键。[1] 没有基本的社会公正作为社会利益协调整合的秩序基础，社会和谐就无从谈起。因此，公正地分配改革代价，有效化解社会复杂、深层利益矛盾，也就成为构建和谐社会所面临的一项重要任务。
一、改革代价分配的现状及影响
对中国改革的过程仔细考察后不难发现，中国改革实际上经历了两个显著不同的阶段。
第一个阶段是1978—1993年。在改革初期，由于改革是从增量入手，在改革刚开始时，增量一块很小，存量较大，所以，改革红利在全体社会成员中的分配，其差异并不是很明显。因此，改革得到了全体社会成员的一致同意和支持而没有遇到体制性障碍，从而整个社会也呈现出一种几乎人人受益而无人受损的帕累托改进状况。在这一阶段里，改革是一个“双赢博弈”，即所有社会群体都从中获益。不同之处仅仅在于有些社会群体所获得的收益可能要比其他群体大。有的研究者将这一阶段称为“分享型”或“共享型”的改革，其意无非是说，这一阶段改革的代价付出较小，而且其负担也较为公平。
但是，随着改革的推进，增量不断变大，存量相对缩小，这时，增量改革的参与者、有权参与增量改革者，无论合法与否，其获利差异越来越大。大约从1994年开始，中国改革进入了第二阶段，这一阶段的特征就是失业的恶化和不平等的增加。当然，肯定也还有一些社会群体从最近的改革中获取了很多好处。然而，另外一些社会群体第一次成为实际上的“输家”，不仅从相对角度看如此，而且从绝对量上看也是如此。这一新的改革阶段已经变成了一个“零和博弈”，即“部分获益型”增长。改革刚开始的时候，中国基本上还是一个平均主义的社会，其收入不平等程度大大低于世界平均水平，社会也不存在经济学意义上的弱势群体和强势群体的划分。而现在，收入分配的差距越来越大，弱势群体和强势群体的分化日益明显。种种迹象表明，中国正在由改革开放前的平均主义社会，变为一个不平等程度不断扩大的社会。
恰恰是在这一阶段，中国社会财富和代价分配的天平发生了严重的倾斜，其突出表现是，改革代价承受主体与改革收益享有主体的错位：某些人、某些地区、某些行业，为改革付出的代价相对较少，而对改革收益的享有则相对较多；相反，某些人、某些地区、某些行业，为改革付出、承担了相对较多的代价，但在改革收益的享有上则相对较少，甚至绝对减少。可以毫不夸张地说，今天中国市场经济得以蓬勃发展，市场经济体制得以建成并逐步完善，恰恰是以某些社会群体(例如国有企业及其工人)牺牲原有的政治、经济利益为代价的。然而，这些社会群体为改革所付出的代价或者没有得到补偿，或者补偿远远低于应有的程度。
改革代价的不公平分配，引发了社会种种不良反应，累积成今日无法回避的社会矛盾，破坏了社会的和谐与稳定。
首先，按照非基本权利比例平等的原则，社会对每个人在社会活动中的支出和收益应作这样的安排：谁从社会获益较多，谁便应为社会发展支付较大的代价；谁从社会获益较少，谁在社会发展代价的支付上便应较少。然而，改革代价分配不公使这一原则在当今中国社会并没有完全地得到体现。
其次，改革代价的不公平分配可能会产生两大后果。一是改革进程中的“输家”在经济和社会体制中处于隔离状态。随着经济不安全的增大，这些社会群体可能会拒绝继续支持现行的改革。如果他们认为改革的进一步发展将使他们的处境趋于恶化，则他们可能会公开反对这种改革。二是改革进程中的代价分配不公可能会激发“赢家”和“输家”之间的分配性冲突。如果代价分配不公的现象长期存在，则改革最终可能因为社会矛盾的空前激化而中途夭折。经济学的原理证明，在社会发展过程中，如果长期要求一个利益集团为另一集团做出单方面牺牲，社会利益矛盾就会激化。
再次，无论是按照西方的传统还是中国的传统，政府在人们心目中的形象都是劫富济贫的“罗宾汉”。匡扶正义、扶弱济困不仅是政府天然的职责，也是政府统治的合法性基础之所在。改革代价分配不公损害了政府的形象，对执政党执政的合法性基础构成了潜在的威胁。
二、改革代价分配不公的归因
改革过程中代价分配不公格局的形成，原因是多方面的，大致有：
1.国家基于发展战略的总体考虑做出的代价不均等化安排。
为国民服务是政府的基本职能，也是政府一切公共政策的出发点。但是，“在任何一个时间区域内，政府可以控制和使用的公共资源总是有限的，而与此同时，公众的要求却是同时产生和无限的。”[2] 因此，就需要政府进行统筹规划，做出战略选择和部署，找出主要矛盾，集中力量，加大政策支持，使之得到优先解决，而其他政策客体则因发展需要或条件限制常需做出利益让步。我国改革开放以来，基于对经济基础、产业结构、地理方位、人文环境等因素的考虑，将东南沿海地区作为经济发展的战略重点，在对外开放、财政税收、金融信贷等方面都给予了沿海地区较多的优惠政策，使其自我积累与自我发展能力大大增强。而与此同时，在中西部地区却沿用计划经济体制下的旧政策，对粮食等农业产品实行低价征购和平价调出，使中西部地区以工农业剪刀差的形式对东部地区做出了巨大贡献：对工业原材料采取指令性调拨，不仅令企业蒙受损失，而且影响当地的税收，使中西部地区有关省份做出了很大牺牲。
2.有限理性和决策失误。
人们只能在一定的历史条件下进行实践和认识，社会历史发展及其社会条件达到什么程度，人的实践和认识也只能达到什么程度。因此，人的认识总是有局限性：原来人们认为是正确的认识，从今天看可能不正确；今天看来是正确的认识，明天可能又会发现它的问题。人的认识的这种相对性和局限性势必导致决策者对于社会利益格局认知的偏差，从而在公共政策制定之初，就在制度安排中预先埋下了代价分配不公的隐患。
3.权力对市场的干预。
增量改革市场化进程，是一种借助于权力推进市场化的进程。由于缺乏必要的制度规范，权力资本化现象很普遍，特别是非法侵吞或转移国有资产以及部分官员的腐败，实际上也是在侵害存量一块的利益，使本来相对利益已经受损的存量与增量一块之间在利益上的矛盾更加突出。“劫贫济富”式的利益分配，使本来已经在改革过程由失衡的代价分配天平进一步严重倾斜。
4.既得利益集团对公共政策的影响。
来自社会各集团的所有压力，始终是社会政策的决定因素，事关政府的所有事务，均取决于互相冲突的集团压力，这是认识一般政策与特定政策的关键所在。由于利益主体所处的地位不同、力量不同甚至非常悬殊，社会的公共决策并非始终是按照有利于社会的发展而进行的，相反，必然有一个或几个强势利益集团主导着社会的公共决策。由于各利益集团的整体发展的不平衡性，强势集团与弱势集团之间实力悬殊，从而使强势集团作为压力集团具备了操纵改革方向的可能性，尽管从改革的整个过程和社会发展的全局来看，我国迄今也未出现一个能够在全局的意义上操纵改革方向的利益集团，但在某些局部地区这种情况无疑是存在的；许多改革政策，不是从国家的整体利益出发，而是明显地受制于特定的利益集团。不难想象，这样的“改革政策”在分配社会利益时必然会倾向于强势集团，同时将代价转移到弱势集团身上，使改革代价分配出现严重失衡。
三、改革代价公平分配的“应然”分析
改革总是要付出代价的，对此已无人怀疑。但问题是，改革的代价应该由谁来承担？从不同的价值观念、不同的主体利益出发，会得出不同、甚至截然相反的主张。有人认为，改革的代价是由国家和政府来承担的，社会公众只是在享受改革所带来的收益，而无需为改革付出任何代价。[3] 按照这种观点，既然改革的成本和代价都是由国家和政府承担的，那么也就不存在改革代价如何在全社会的范围内合理分担的问题。然而事实并非如此。因为，“改革成本与其说是由政府承担的，不如说是由社会大众承担的。为了推行某些改革措施，政府增加了一部分支出，但这些增加的支出最终还是来自社会大众的缴纳。”[4] 显然，如果从社会消解改革代价的最终支付来源来看，是不能否认改革代价是由社会负担这一基本事实的。
改革代价不仅在事实层面存在如何分配的问题，而且在价值层面也存在一个应如何分配的问题。
改革代价公平分配的价值定位，有赖于对公平概念的准确界定。在此，我们认为必须区分两种意义的公平，即经济意义上的公平和社会意义上的公平。
所谓经济公平，指的是机会均等、规则公正和以效取酬，其核心是起点的平等和过程的平等。由于经济公平所强调的机会均等、规则公正和以效取酬是实现效率所追求的效用和利润最大化的基本条件。所以在市场经济的条件下，效率与经济意义的公平是正相关的关系，即为了提高效率，就必须贯彻机会均等和规则公正，后者实现的程度越高，前者就越是能得到增进。因此，在经济意义的公平和效率之间并不存在为了一方而牺牲另一方的策略选择，毋宁说两者是一荣俱荣、一捐俱损。唯其如此，经济意义的公平才作为一种基础性的公平而成为市场经济的基石。
所谓社会公平，指的是再分配过程中，通过一定的机制和政策使收入趋向合理化的一种平等关系，其核心是结果的平等。社会公平的实质在于使人与人之间的差别尽可能地缩小，也就是将人们的收入差距控制在社会所能接受的范围之内，避免两极分化，使社会弱者和失败者仍然能够享有最基本的生存保障。就此而言，社会公平与效率之间确实存在着矛盾关系，二者难以同时兼得：有些时候为了公平要牺牲一定的效率；而在另一些时候，为了效率又必须牺牲一些公平，通常所谓效率与公平的权衡、抉择，其实就发生在也只能发生在效率与社会公平之间。
社会公平作为更高层次的公平，是对经济公平的一种匡正和补救，亦即所谓“矫正的正义”。矫正的正义之所以必要，其根据在于：
首先，机会均等、充分竞争的市场经济实际上不过是理论上的一种理想假定，由于市场失灵和政府失灵的存在，在现实中是不可能完全实现的。这一点，对于市场经济高度完善的发达国家同样适用，对我们这样一个尚处于市场经济起步阶段的发展中国家就更是如此。由于机会均等和充分竞争在现实中不能完全实现，因此结果的不平等在相当大的程度上与缺乏机会均等、充分竞争的市场秩序有关。因此，就需要国家通过财政、税收等公共政策的制定和实施，对市场的缺失做出匡正。
其次，即使在机会均等、充分竞争的前提下，天生禀赋的差异，加上成功者对利润最大化的追逐，仍然会导致结果的巨大差异。其严重程度，有时甚至可以使“成功者喂养猫狗的食物甚至胜过了失败者哺育他们后代的食物。”[5] 此时，便需要政府超越经济公平的限制，在教育、就业、保障等公共政策上进行有效的调节，更多地倾向困难群体，对市场的局限进行补救，以维持社会的总体和谐。这是对形式公正的偏离，然而却是在实质的意义上更加接近公正。困难群体作为社会弱者，对社会合作的好处利用较少，而社会强者则较多地利用了社会合作的好处，因此，强者有义务给弱者以补偿。这意味着，对弱势群体的补偿，不能仅仅着眼于社会对弱势群体的“应给”，也应将其视作弱势群体的“应得”。否则，对弱势群体的救济就会因为在理论上的暧昧不明而导致实践上的疲软乏力。罗尔斯曾强调：“财富和权力的不平等，只有在他们最终能对每一个人的利益，尤其是对地位最不利的社会成员的利益进行补偿的情况下才是正义的。”[6] 这说明，经济意义上的公平，尽管在特定范围内有其合理性，但应以不危及社会整体稳定和使所有的人都能共享社会合作的利益为前提，超出这一限度，其合理性就将丧失。
基于对公平概念的上述一般理解，可对改革代价的公平分配，做出如下规定：
1.经济意义上的代价分配公平。是指在改革政策的初始制度安排中，要体现出机会均等、自由竞争的原则，使政策客体为获取特定收益所应付出的代价，完全由其活动效率决定。在此前提下，则个人、地区、行业之间的代价分配差距，无论是大还是小，都不违反公平原则。
2.社会意义上的代价分配公平。是指对于机会均等、公平竞争条件下产生的代价分配差距，为防止其向两极化发展，由国家出面所做出的“扶弱抑强”式的人为调节，以使过多承受改革代价的社会群体和个人能够得到补偿。同时对企图规避改革代价者进行有效抑制。
四、改革代价公平分配的对策构想
约翰·希克斯有一段话值得我们思考，他指出，“一种‘可容许的改革’必须……是一种意味着能够付出补偿的改革，显然还有净益的改革。”[7] 也就是说，如果改革给社会成员带来的总收益在补偿改革给社会成员带来的总成本后，还有净收益，那么这个改革就是适度的。从我国多年改革的过程来看，改革使得社会大多数成员都从中获益，改革也自然获得了大多数人的支持。就此而言，尽管改革推进起来已较不易，但以“希克斯标准”衡量，中国的改革又是“可容许的改革”。过去20多年的改革实践也已证明，虽然各利益阶层占有的改革成果不同，但改革使得中国获得了连续20多年经济的高速增长和社会发展。所以，改革的正确性是不容置疑的。现在的问题在于，如何着眼于和谐社会的构建这一长远的战略目标，建立一种公正合理的改革代价分配机制，有效地协调由更深刻的利益格局调整所引发的社会各阶层之间的利益矛盾。
1.发挥科学的预测功能和人的主观能动精神，增强公共决策的科学性、合理性。
指出改革过程中代价分配不公现象的存在，最终的目的是为了避免和解决这个问题，是为了正确地对待、防范和限制它。因此，对于决策者来说，不仅要在改革代价分配不公产生之后，积极地采取有效的措施予以解决，更重要的是在公共政策中，正确地反映和协调社会各利益群体的关系，尽量避免由于决策的失误，预先埋下代价分配不公的隐患。
2.建设公共服务型政府，从制度层面切断权力对市场的干预。
反思我国改革代价分配的现状及其成因，就会发现中国改革代价的分配不公，在相当大的程度上源于起点的不公正与过程的不公正。而在中国现实的国情背景下，起点的不公和过程的不公，又同权力对市场的干预存在直接的关系。因此，在我国现阶段，先得解决起点不公正的问题，让权力从经济领域中退份，实现政府由经济建设型向公共服务型的转变。公共服务型政府的建立，一是能够使政府集中人力和物力，为社会提供最基本的公共产品和公共服务，着重解决当前突出的经济社会矛盾。因为真正的市场经济逻辑是：效率由市场去安排，公平则由政府管理。二是从制度层面上根本改变那种权力和市场“剪不断，理还乱”的关系，从而使机会均等和规则平等这些市场经济的基本精神能够真正得以确立。
3.构建公平合理的利益平衡和利益补偿机制。
从理论上说，改革中的收益者应该对改革中的利益受损者提供补偿，以实现“矫正的正义”。然而现实的情况却是，作为改革中相对利益上升的增量部分，即所谓的既得利益者，却不愿对承担着改革成本的利益受损者做出任何补偿，而“一旦在利益分化刚性化了之后，如何把握公平。实际上就变成掌握资源的利益集团根据自己的利益来决定的内容。”[8] 有鉴于此，政府必须对于改革中的利益平衡和补偿机制有足够的重视，应该通过修复制度的局限以新制度的强制力量调剂各个阶层的受益均衡，保证改革中利益受损者能得到应有的补偿，其中主要包括利益补偿、机会补偿和精神补偿等。目前除应重点关注社会保障与社会福利体系建设以及协调各阶层利益关系之外，对于以往由国家倾斜性政策所造成的代价分配不公，也应本着实事求是的原则，根据代价付出和承受主体的实际情况，适时、适当地给予补偿。邓小平同志在谈到内地和沿海的发展差距时曾坦言，同沿海地区相比，内地付出和承受的改革代价较大。并明确表示要在适当的时机、以适当的方式给内地以补偿：“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要服从这个大局。反过来，发展到一定时候，又要求沿海拿出更多的力量来帮助内地发展，这也是一个大局。那时沿海也要服从这个大局。”[9] 唯有改革中相对利益受损者能得到应有的补偿，社会利益矛盾才能得到有效化解，改革才能由于获得绝大多数民众的支持而保持持续发展的动力。
4.扩大广大民众，特别是弱势群体民众参政、议政的渠道，使他们的利益诉求能够及时、有效地得到表达。
政策的实质就是政府把社会价值或社会利益加以确定和分配的过程，这应该是一个“社会上提出利益分配要求与决策者对社会利益进行分析认定的一个互动整合过程。”[10] 在西方，由于社会利益结构分化较为明显，社会性利益表达较为普遍，各个利益集团都会以各种方式参与政策制定中的权力过程，因此，政策过程就是各种政治力量的相互争斗与妥协的过程。然而在中国，由于在相当长的一段时间里政治、经济和意识形态的高度一体化，长期以来没有形成较为明显的多元利益结构，也没有分化出相应的利益集团及其他社会性的政治输入以形成多元化的利益表达。在这种情况下，一方面是社会弱势群体由于缺乏利益表达的渠道和自己的利益代言人而难以在政策制定的过程中表达自己的利益诉求，在现实生活中当合法权益受到侵害时，也往往得不到及时有效的保护，或者铤而走险，采用极端化的手段强制性地进行利益表达；另一方面则是某些既得利益群体凭借自己的强势地位，对政策的制定施加影响，使之朝对自己有利的方向倾斜。改变这种现状的唯一办法，就是扩大广大民众特别是弱势群体民众参政、议政的渠道，使他们的利益诉求能够及时、有效地传达到决策中枢，被政府决策者体察和认定，并将其中某些合理的利益需要转变为公共政策。在公共政策的选择受到各种利益集团相互博弈、相互影响的情况下，保障各个群体的政治权利便成为实现“矫正的正义”的当务之急。