公平与效率：中国农地产权制度变迁中的博弈——兼谈土地规模经营，本文主要内容关键词为：农地论文,中国论文,产权制度论文,公平论文,效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F04 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-8105(2006)04-0070-05
自人类社会有史以来，追求公平还是追求效率，一直存在冲突，并体现在各种制度安排中。当代中国农业生产制度中的农地产权制度变迁过程，与其说是尝试不同的制度安排，不如说是公平与效率的博弈过程。
一、“人地关系高度紧张”的基本国情决定了“平均地权”
探讨当代中国农地产权制度变迁，必须认识一个基本前提：人地矛盾的国情。中国人多而地少，人地矛盾非常突出。这一矛盾出现的根源，可以追溯到我们祖先创造的中华农耕文明。大约在秦汉时期，中国农业就开始单纯以种植为主的生产模式。这是一种节约资源、劳力密集的生产模式。因此，在相当长的历史时期，并没有出现人口增加而产生土地减少的压力，反而创造了人口众多，经济、文化发达的中华农耕文明。从土地资源角度看，虽然西欧的平原面积是中国的8倍，但历史上的西欧社会以畜牧为主，需要大量的土地资源。因此，反而他们感觉到土地狭小，需要大量的生存空间，因而向外扩展、殖民，人口也一直比同时代的中国少。
这种节约资源、劳力密集的农业生产方式，催化了中国古代的奖励生育制度和独特的财产继承制度。中国古代有一系列奖励生育制，例如：早在汉代惠帝时期，朝廷规定“女子年十五以上至三十不嫁，五算”[1]。意思是15岁前必须出嫁，否则就要按5倍的人头税来收；高帝七年又规定：“民产子复勿事二岁”[1]。就是说一个家庭生一个孩子可以免徭役2年。人头税是历代王朝的主要税赋来源之一，而采取增加或者减免人头税的措施则表明了朝廷增加人口的决心。
农耕文明导致中国人口众多，在宋代大约在一亿左右，翻到清代就到了四亿左右。养活众多的人口，一是增加耕地面积，二是增加土地利用率。中国农区从宋代以后就很少有闲田旷土，因而向水夺田、与山争地的修造圩田和梯田的活动时有所见，清朝时期的关外是满族的龙脉，最终也因为生齿日繁而被迫开禁，让山东、河北等地的农民开垦。增加土地利用率的主要途径是精耕细作，在古代中国则表现为施肥制度、历代的农田水利设施建设，尤其是多熟种植和高产作物的“发现”和推广。在宋代时期早稻从越南引入中国，长江以南的水田开始形成了两熟制，甚至三熟制；而后耐瘠、高产的玉米、土豆等美洲作物传入中国，也很快为农民所接受。这一切，满足了增多人口的生存。
农耕文明导致土地在人们心中的神圣地位。作为一种路经依赖，家庭财产继承制度中土地资源一般都是按家庭中男性成员的数量平均分配继承。（这也同畜牧民族的家庭财产继承制度中重视家畜分配、而不重视对土地资源分配有着根本的不同。在古代西方特别是英国，土地资源施行的是长子继承制度，家庭中其他同辈男性成员，必须外出谋生。）这种家庭财产继承制度又导致在同一块土地上家族繁衍，人口增多，人均土地减少。
农耕文明导致中华民族的心理积淀是“均贫富”，“患寡不患贫”，尤其是土地的“均贫富”，其文化的价值趋向是“人类大同”。然而，封建土地制度的私有制内含的规律是土地的两极分化。在中国几千年的封建社会，每当土地向地主豪强集中，大批自耕农破产，农民起义、社会动荡也就随之而来，打出的口号往往也是“均贫富”，“有田同耕，有饭同吃……”等等。所以，中国历代封建王朝都非常重视土地问题，限制土地向地主豪强过分集中，有时更是倚重国家专制力量，如：以政治迫害，把地主豪强从原有土地上迁移出去等措施来打击大地主大豪强。
因此，在中国“人地关系高度紧张”这个基本国情下，在“均贫富”和“人类大同”成为社会心理这个条件下，任何革命口号都比不上“平均地权”深入人心。纵观20世纪上半叶，我们有三次国内革命征战，又叫三次土地革命战争，战争的目的只有一个，就是平均地权。三次土地革命战争几千万中国人死亡，这么大的代价，所得到的只不过是一个结果——平均地权。因此，当今不少中国农业专家（如：温铁军）认为：不要轻言农地私有化制度。虽然我国目前存在大量的事实上的农业剩余劳动力（有人说有1.5亿，有人说有2 -3亿），造成农业劳动生产率下降，但解决“三农”问题的研究思路必须考虑非农部门能否吸纳这些农业剩余劳动力。中国经济虽然快速发展，但在可预见的将来，此问题还没有能够彻底或者在较大程度上解决的迹象。在这些剩余劳动力没有出路，而国家又不能给农民提供就业和生活保障的条件下，土地对农民来说就具有当然的自我保障功能，其生产功能倒可能退居次位[2,3]。在这种情况下土地均分就具有不可避免的性质，这是历史留给我们的智慧。
二、中国农地产权制度变迁过程是公平和效率的博弈过程。
当代中国农地产权制度变迁过程，是否定之否定的过程。土地小农私有是对封建土地制度的否定，人民公社集体制是对小农经济的扬弃，而家庭联产承包责任制度又是对集体制的扬弃。中国农地产权制度变迁过程从另一个层面来说也是公平和效率的博弈过程。
在历史上，铁制农具出现（大约在古代的春秋时期）之前，农业生产采取的是集体劳动制度，贵族田庄里是“千耦其耘”。但铁制农具出现之后，劳动效能大大提高，家庭能够独立承担基本的田间劳作和管理。于是出现了《吕氏春秋》所述的“公作则迟”，“私作则速”，最终导致了“废井田，开阡陌”，家庭作为基本的农业生产单位得到确认。可以说这是由于技术的变迁而产生的一种诱致性制度变迁。
家庭作为血缘亲缘的结合体，一定意义上讲具有个人人格特征而相对于集体。关于为什么把家庭（而否认集体）作为基本的农业生产单位，我们可以从效率的角度，运用阿尔钦和德姆塞茨的团队生产理论、奥尔森的集体行动理论以及农业生产的根本特点加以解释。
团队生产理论认为团队生产的问题在于监督和计量的困难。由于监督和计量的困难甚至不可能，导致了偷懒和搭便车的机会主义行为，使得团队生产效率变低[4]。而农业生产的特点在于：不仅农业生产具有不可分割的连续性和顺序性，而且农业生产需要在一个广阔的地域空间分散进行，导致监督和计量的困难。农业生产没有如同工业那样的中间产品，而只有在农作物生产发育过程结束后方能取得最终产品。要取得最终产品，则需要劳动者对作物自始至终地看管照料，这就很难判断劳动者的每一项或每一天的劳动质量，甚至无法判断其数量。例如，如何判断施肥是否均匀，除草是否除掉了根，撒药是否撒到了农作物的每一处等等。如果要监督，那么每个劳动者身后都要跟一个监督者。因此需要对劳动者责任心和努力程度进行激励，但在集体制的农业生产中无法把一个人的劳动努力与别人的努力区别开来，并在劳动报酬中予以体现，因此这种激励难以产生。同时，在这个过程中，自然因素如天气，也发挥着相当重要的作用，更使得劳动效果的计量和劳动过程的监督尤为困难，其与工业生产是截然不同的。奥尔森在他的《集体行动的逻辑》一书中也指出：当大的集体被组建并产生变动而这并没有给成员带来排他的收益时，集体将趋于不稳定和解体[5]。集体制农业生产由于无法解决搭便车问题，无法保证实现对个人努力的预期，无法实现选择性激励或者实现这种选择性激励的成本太高，其结果是：个人没有为增进集体利益而努力的内在动力，在没有外力强制的情况下，集体将趋于解体。
因此，我们可以得出家庭式农地经营更有效率的论断。
所以，新民主主义革命胜利带来的土地改革，土地小农私有对封建土地制度的否定，调动了农民的生产积极性，可以看成是兼顾公平与效率的制度安排。但后来在一定意义上为防止两极分化而进行的“合作化运动”，特别是后来的“人民公社化运动”所形成的集体制，虽然实现了“绝对”公平但必然失去了效率 （即使是不得不在体制内进行“三级所有，队为基础”的结构性调整），而且这种公平也是以共同贫困为特征的低层次的公平。家庭承包制初期所实行的以土地均分为特征的家庭经营制，在当时则实行了一种高效率和高层次公平的结合，带来了生产力水平的普遍提高和社会经济的发展，具有了帕累托改善的性质。
20多年的实践表明，家庭联产承包责任制度其发展虽然会造成农户间富裕程度拉大，但没有出现普遍的富者愈富、贫者愈贫的两极分化现象；绝大部分农户都因土地承包制而解决了温饱问题，并在此基础上生产和生活均有不同程度的提高。因此，目前的家庭联产承包责任制度对农民来说是一种既有效率又有公平的制度安排。
三、当前效率要求（即土地规模经营）面临着严格的约束条件
当前，一些经济学家认为：中国式以土地均分为特征的家庭承包经营制，虽然保证了公平，但逐渐失去了效率，只有土地规模经营才能促进当前的农业发展，一些地区也开始积极试点。这是进一步的效率要求，我们应当如何看待这一问题呢？
首先，当前效率要求（即土地规模经营）面临着严格的约束条件：人地关系紧张的国情和大量剩余农村劳动力无法转移出去的现实。这就决定了我们只能在保证公平的基础上追求效率，即在以土地均分保证农民基本生活的前提下追求土地生产效率。事实上，在我国“人民公社化运动”时期，相辅而行的是农业机械化运动，要求农业机械化力争“四年小解决，七年中解决，十年大解决”。作为一种节约劳动、追求土地规模经营为特征的农业机械化毫无疑问应该直接促进生产效率的提高，然而，事实上并非如此。农业机械化运动的结果，我国的单位公顷农地拖拉机拥有量（1980年我国是26.4台）是其他发展中国家（如：印度2.6、巴基斯坦2.3、印度尼西亚0.9）的几倍，甚至几十倍，但农民的平均劳动生产率却没有什么明显的提高[6]。
其次，研究资料显示：农业生产不存在规模经济，从粮食消费大国的角度论，粮食总产量才是一种理性的选择。在农田总量固定的前提下，粮食总产量取决于单位亩产量。世界银行对肯尼亚小农场和大农场的对比研究发现，规模在0.5公顷以下的农场的每公顷单产是规模8公顷以上农场的19倍。在印度，规模在2公顷以下的农场的每公顷土地收入比规模在 10顷以上的农场高出1倍多。在巴西规模不到1公顷的农场每公顷土地纯收入比规模在1-10公顷的农场高出几乎两倍，比规模在200-2000公顷的农场则高30倍[7]。中国学者的研究证明了同样的结果。如陈欣欣等人根据1986-1999年浙江省农村固定观察点10个村跟踪观察户的资料得出结论，就农户的粮食作物水平看，随着家庭经营规模的扩大，浙江10个村农户的粮食生产水平并没有相应提高[8]。山东农业大学1995年对386个农户的调查表明，规模经营与小农户的单产之间也没有什么差别[9]。而且资料显示，在没有新的生物技术突破的情况下，单位面积产量的进一步大幅度提高是困难的。
实际上，中国的粮食单产除了稍低于个别发达国家（如美国、法国、日本等）外，高于世界上大部分国家。这既取决于中国农业的精耕细作传统，取决于中国农业技术的进步，也取决于农户在没有其他出路时的必然的理性选择，即在其他因素不变的情况下，尽量提高单位面积产量的结果。
第三，考虑现今情况下的农地产权制度引发的公平与效率问题，还应有整体的观念，即局部的微观的效率与整体的宏观的效率的关系问题。土地集中和规模经营对微观层次来说也许是有效率的，但如果是在条件不具备的情况下强制推行，则完全有可能损害整体的和宏观的效率，付出更大的制度成本，从而使整体的效率变得更差。例如，在农民还没有其他就业和收入的情况下使其失去土地，极易引起社会不稳定或社会动荡，而社会不稳定或动荡的成本极高导致整体效率并不能提高，反而会大大降低。我们知道，墨西哥、巴西、印度等国实行的是土地私有制度，农场主追求微观效率导致土地集中和规模经营，无地的农民只能流向城市寻求生活，因而在这些国家大中城市一般都有大型的“贫民窟”，治安混乱、黄毒泛滥，导致城市管理成本剧增，投资环境恶劣。20世纪80年代以来的巴西“无地农民运动”一直是其社会不稳定的主要根源之一。而在中国，虽然农民的人数更多，有数亿流向城市打工的“农民工”，但却没有出现这一现象，社会稳定，投资环境优越，根本的原因就是他们家中有几亩赖以生存保障的土地。可以说，几亩土地是他们的“生存底线”，是他们的“根”。
因此，谁要认识不到土地对农民来说有自我保障功能这一点，过分强调土地流转、土地集中规模经营的效率方面，仅仅说明他们只知其一，不知其二。特别是在当前一些地区农村居民存在大量债务的情况下，推行土地集中和规模经营的结果，只能使土地向债主（主要是一些村、乡镇干部及其亲戚）集中，大部分贫困农民由于失去赖以生存土地会变得一无所有。我们更应当清醒地认识到，某些基层干部惯于以行政命令的手段去强制推行他们自己所认为好的制度安排，其实这种“好”，常常是以对农民有好处为表象，对小集体和个人有好处为实质的。
四、土地规模经营应当是一种国家战略趋势
现今的家庭联产承包责任制度是我国农地产权制度的必然选择。必须指出的是，现农业生产虽然不存在规模经济，但从个人劳动生产率看，对规模经营有明显的优势。在我国粮食安全得到解决后，规模经营也是农业生产的必然趋势。另一方面，传统的家庭制经营农地有效的论断，并不意味着小农经济仅与家庭制相联系相匹配，更不意味着规模经营与家庭制之间存在矛盾。家庭制具有广泛的适应性，它既适应于传统农业，也适用于现代农业。实际上，农业现代化无非意味着农业生产的机械化、电气化、良种化等等，所有这些均可在家庭制的范围内实现。世界很多国家的农业包括美国、加拿大等国的大规模现代农业也都是建立在家庭经营制基础上的，也就是我们经常称之为的“大农经济”。因此，土地的规模经营从国家战略上应当是一种趋势。问题是小农经济到“大农经济”这一制度变迁，要取决于农业现代化的条件（一是地区经济发展的水平，二是农业劳动力出现稀缺）是否成熟。值得参考的例子是：同样有“人地矛盾”条件约束的韩国、日本，他们农业现代化的时间，正是国民经济“腾飞”，引发农业劳动力大量转移出农业之时。
同样，在我国，这一制度变迁也要随着约束条件的放松，也就是说国民经济发展使国家有能力调控生产要素的技术和价格变化，农业劳动力有条件大量地转移出农业的时候，土地的规模经营才成为可能。用新制度经济学的话说，就是随着比较价格的变化带来的新的获利机会，制度变迁是迟早要发生的。对目前中国而言，首要条件是坚持“科学发展观”，努力做好“五个统筹”，使国民经济快速发展。当中国的经济实力可以使社会福利和社会保障覆盖于全体人民，农村社会事业发展，城乡差别缩小，土地对农民来说不再具有自我保障功能时，中国农地产权制度再次变迁的条件可谓成熟，据此再谈农地产权制度变革，土地收益分配再向农民倾斜，让农民转让自己的土地和房屋能卖个好价钱，他们中的大部分就会斩断自己的“根”，一去不复返，由“农民工”而成为城市职业人，家园也自然成为他们美好的回忆[10]。此时，我们说，追求效率的家庭制土地规模经营将成为必然。正如邓小平在1990年3月基于农村改革与发展战略分析时提出：“中国社会主义农业的改革与发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然这是很长的过程”。（《邓小平文选》第三卷355页）
五、当前中国农业效率追求的路径选择应是在农业生产经营环节的“统一服务”上做文章
当前，针对中国农业和农村发展的任何改革都不可能有像家庭联产承包责任制式的“一镢头刨了个大金娃娃”的短期高效改革，决策选择都可能是“两害相权取其轻”。因此，我们应当通过加强农业内部传统制度资源的整合，来提高小农经济的内外部经济规模，这样才会有较低的制度成本。在兼业化和产业化经营已经是农村经济普遍现象、农产品商品率较大提高、农村经济组织快速发展的今天，中国农业规模经营的路径选择应是在农业生产经营环节的“统一服务”上。“统一服务”的真正含义，就是要打破在农业投入产出的两头垄断，让农业生产者、经营者建立大致平等的利益关系，共同获得平均利润。为此：
首先，理顺或重建现有合作经济组织中农户、加工企业和销售组织的财产和分配关系，使其形成稳固的利益统一体，以共同利益约束双方行为。
其次，政府应当规范和预防一些中小企业的“短期行为”侵害农民利益；引导具有一定规模、能够抗拒一定风险的大公司参与农业开发，高起点建立“公司+农户”式的供产销一体化合作组织。
再次，在农业利润小于社会平均利润的今天，政府必须对合作经济给予税收优惠等政策，使其获得稳定的政策环境和政府支持，弥补农业的低效益，以保护农民的利益。
最后，配合“两高一优”农业发展，加长农业深度开发链条，以增加农民收入和加快农业剩余劳动力的转移。
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