奥巴马政府的气候变化政策与哥本哈根世界气候大会，本文主要内容关键词为：巴马论文,哥本哈根论文,气候论文,气候变化论文,大会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2009年12月7日至19日，在哥本哈根举行了有190多个国家代表及119位国家元首或政府首脑参会的《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方会议(Conference of the Parties to the U.N.Framework Convention on Climate Change)，极大促进了全球对气候变化问题的普遍关注。一向惯于在世界事务中充当领导角色的美国，在哥本哈根会议上的表现格外值得研究。美国现政府对哥本哈根会议重视有加，奥巴马政府此前做了大约一年的准备工作，奥巴马与六位内阁成员也积极与会。为什么奥巴马政府对哥本哈根会议如此积极主动，奥巴马政府的气候变化政策和哥本哈根会议的关联何在？本文认为，出于美国自身利益的考虑，奥巴马政府一直重视气候变化问题。由于气候变化问题需要国际合作，奥巴马政府展开了有关气候变化的积极外交活动。但由于种种限制性因素的存在，哥本哈根会议没有按照美国政府的预期展开。奥巴马政府应对气候变化的外交政策走向仍需密切观察。
一、奥巴马政府关注气候变化议题的主要原因
奥巴马上台以来，改变了布什政府在气候变化问题上长期消极被动、无所作为的做法，为发展清洁能源和应对气候变化，其所做的具体工作已超过美国以往历任总统。这尤其体现在美国国会在奥巴马政府的推动下，正通过立法的方式控制温室气体排放。美国众议院于2009年6月底通过了《美国清洁能源与安全法案》，明确了美国的减排目标：相对于2005年，到2020年减排17％(相当于在1990年基础上减排4％)，到2030年减排42％(约等于在1990年基础上减排33％)，到2050年，减排83％(约等于在1990年基础上减排80％)。①参议院尽管尚未通过相关法案，但人们预期其将会制定稍高的减排目标，并在2010年上半年完成有关气候变化的立法。奥巴马政府高度重视哥本哈根会议的主要原因在于，其深刻认识到气候变化问题对美国利益构成的威胁。美国在相关气候变化方面的利益考虑，可以从经济复苏、国家安全、世界领导地位等三个方面加以概括。
首先，适度减排及推动能源更新等应对气候变化的措施，可实质性地促进当下深受金融危机困扰的美国经济稳步复苏。应对气候变化的过程实际上也是创造一个全新经济增长模式的过程。一方面，美国大规模直接投资于清洁能源及提高能效等技术。在奥巴马政府于2009年初提出并由国会批准的《2009年美国复兴与再投资法》(The American Recovery and Reinvestment Act of 2009)中，总额7872亿美元中有910亿美元用于清洁能源开发、提高能效、环境保护，以及为促进绿色环保动议而实施的税收刺激方面。②一方面，奥巴马政府积极颁布和推广鼓励私人投资清洁能源和改进能效的一系列法规，并培育相关市场。例如，美国环保署制定了更为严格的汽车排放标准。奥巴马政府也提出以市场为基础明确碳排放上限的机制，这一机制已经在美国许多州加以推行，奥巴马政府希望这一机制有助于实现到2050年美国将减排80％的目标。③人们普遍认为，目前美国经济复苏的关键及美国未来实力的基础，已决定性地依赖于新能源的开发与使用。这与国际减排努力紧密相连。各国可持续发展的重要前提，在于彼此协同一致共同推动低碳经济的落实，实现经济增长与普遍就业的目标。
其次，气候变化与美国国家安全之间日益显现出紧密的联系。作为安全威胁，气候变化具有不可逆转的扩散性和致命性特点。全球变暖将加剧国家间关系的紧张局面，北冰洋海道争夺及海洋划界纷争更为清晰地展现了这一点。北冰洋冰盖融化带来了美国、俄罗斯、加拿大、挪威、丹麦对管辖北冰洋区域可航行的北海航道(Northern Sea Route)之争，也引发了它们对北冰洋底所蕴藏的大量石油、天然气及重要矿石资源的争夺。北海航道的出现可使船只在欧亚之间的航程缩短9000英里，而北冰洋丰富的可开采能源，更涉及北冰洋沿岸国家的经济发展及国家安全，其战略价值将会深刻影响到美国及相关国家安全政策的制定，并导致彼此之间的纷争。实际上，美国对气候变化的认识，经历了从单纯认为是环境问题到认识到其根本上是安全问题的过程。在政策领域，气候变化的地位也经历了从边缘向中心移动的过程。④更为重要的是，由于气候变化要比人类有史以来所经历的所有事件更具威胁性，所以美国决策者、学者与分析家普遍认为，气候变化是21世纪国家安全中具有战略意义的核心议题。气候变化已成为美国核心外交与安全关注。美国决策者已经牢固确立了以安全视角看待气候变化的观念。⑤
再次，气候变化问题直接关系到美国能否稳固在世界政治中的领导地位。据美国海军分析中心2007年发表的极具影响力的《国家安全与气候变化威胁》报告称，⑥全球变暖导致人口或者生态难民大范围迁徙，有可能加剧全球紧张局面，并潜在地冲击着地缘政治的重组变化。⑦2009年《外交政策》杂志的问卷调查显示，美国国际关系学者普遍认为，美国早就应该在全球气候条约谈判中发挥领导作用。环境是当今美国面临的最大威胁，并将是今后10年美国面临的最重要的外交政策挑战。⑧正由于气候变化是未来一个时期国际政治的核心问题，美国在世界事务中的领导地位，很大程度上将取决于其在气候变化问题上的立场。小布什政府对此问题的迟钝反应，已令美国全球影响力备受打击，并使奥巴马政府在气候变化谈判中相当被动。向来重视世界事务领导权的美国已经认识到此问题的严重性和紧迫性，因此，奥巴马政府正加紧纠正并弥补前任政府在气候变化问题上的放任政策给美国领导地位带来的巨大损失，努力将气候变化当作美国外交政策的一个焦点，以此来确定美国宏观外交进程，进而掌握解决作为全球核心议题的气候变化问题的主导权，重新确立其在世界事务中的领导地位。
二、准备哥本哈根会议：奥巴马政府应对气候变化所做的国际努力
奥巴马政府清醒地认识到：无论是为了发展经济、维护国家安全，还是巩固世界领导地位，应对气候变化的努力不可能局限于单个国家或国家群体的狭小范围内，必须走各国协作之路。奥巴马上任伊始，就任命托德·斯特恩(Todd Stern)担任美国气候变化事务特使，表明了美国对气候变化作为最紧迫的全球性挑战的高度关注。哥本哈根会议是奥巴马政府保持美国领导地位，也是开展国际合作重塑美国形象的良好契机。奥巴马政府为此所作的努力，主要体现在其倡导建立与运作的“主要经济体能源与气候论坛”机制。
2009年3月27日，奥巴马倡议发起了“主要经济体能源与气候论坛”。美国邀请16个经济体在4月底到华盛顿参加这一论坛。正如白宫新闻发言人罗伯特·吉布斯(Robert Gibbs)在3月27日的一份声明中所说，“主要经济体论坛将在关键发达国家与发展中国家之间促进一场公正的对话，帮助产生政治领导。对于将于12月份在哥本哈根召开的联合国气候变化谈判来说，这是其获得成果所必需的。这次论坛也旨在推进探讨具体动议和联合项目，以增加对清洁能源的供给，同时削减温室气体排放。”⑨出席此次华盛顿会议的发达国家和发展中国家的碳排放量合计占全世界碳排放总量的75％。(10)世界主要经济体就12月份举行的哥本哈根会议的众多议题展开磋商，这些议题包括减轻污染、适应变化、技术和金融等。在2009年7月以前，该论坛举办了数次预备会议，并促成了7月在意大利召开的主要经济体论坛领导人会议，使此论坛成为联合国气候变化框架公约进程的重要辅助性推动管道。(11)希拉里4月27日在“主要经济体能源与气候论坛”开幕式发言中，较为系统清晰地阐明了奥巴马政府在气候变化方面的核心立场：其一，“气候变化危机存在于外交、国家安全与发展的相互联结之中。它是一个环境问题，一个健康问题，一个经济问题，一个能源问题及安全问题。它是一种全球性的威胁，但在影响上却又具有地方性与国家性。”(12)所有国家都应致力于应对这一挑战；其二，解决气候危机的紧迫性与重要性，堪比G20国家共同解决全球经济危机。美国期望通过主要经济体论坛来为联合国哥本哈根会议进行充分准备；其三，美国希望在其协调下，各国在气候外交方面展现出创造性，以实现革命性的技术转变以及创造性的市场转变，结束导致气候变化的主要原因，即消除全世界对以碳为基础燃料的依赖局面，同时就可再生技术展开尽可能广泛的讨论，争取让各国达成某种共识，协调发展能够减少污染并提高可持续性的“改变格局的技术”。(13)
建立和运作主要经济体论坛，是美国将关键发达国家与发展中国家聚合在一起进行对话的努力，客观上推动了世界各国对相关问题的深入讨论，增强了各国以集体努力方式争取低碳未来的趋势。(14)尽管事实表明，此论坛在推动哥本哈根会议取得成效方面差强人意，但为推动国际上应对气候变化新机制的建立，奥巴马政府也确实做出了一定的尝试。论坛存在本身也有助于世界各国就气候变化议题展开持久沟通，并可能最终达成共识，采取相应的行动。
除了主要经济体论坛，美国还推动发达国家与发展中国家在20国集团(G20)及亚太经合组织中达成取消对化石燃料补贴的共识性协议。按照希拉里的观点，仅此一项工作就有助于到2050年全球温室气体排放降低10％或更多。(15)在诸多双边外交中，奥巴马政府也展示出其对气候变化议题的高度重视。在2月19日奥巴马担任总统首次出访加拿大的行程中，在2月15—22日国务卿希拉里对东亚四国的访问议程中，11月3日奥巴马与欧盟领导人在白宫的会晤中，以及在11月13日至19日的亚洲之行中，奥巴马政府都坚持了将气候变化作为外交首要议题的基本立场。
奥巴马政府为哥本哈根会议做了长时间的准备，整个过程显示出其对哥本哈根会议的重大期待，国务院气候变化问题特使斯特恩于11月4日在众议院对外事务委员会作证时说，预定12月7日开始在哥本哈根举行的国际气候变化会议，为美国和世界提供了一个机会，表明各国全力应对气候变化挑战的坚定承诺，(16)如制定新协议，明确清洁能源的标准，确立美国在应对气候变化行动的领导地位等。
三、哥本哈根会议：奥巴马政府气候变化政策遭受挫折
尽管奥巴马政府对哥本哈根会议抱有很高期待，且为此精心准备并积极参与到会议之中，但是会议并没有按照美国的预期发展。可以说，由于以下原因，奥巴马气候变化外交在哥本哈根遭遇了严重挫折。
首先，奥巴马政府上台以来，在事关气候变化这一外交议题上始终力图确立取代《京都议定书》的新气候机制。正如有美国国会议员所说的，奥巴马政府会在哥本哈根会议上争取达成一项具有历史意义的协议，以取代美国认为即将失效的《京都议定书》。(17)《京都议定书》规定，2008-2012年，工业国家必须在1990年水平上削减二氧化碳排放6％—8％。由于该议定书没有对发展中国家提出明确的减排目标的要求，美国没有批准这项议定书，不接受议定书提出的减排目标。(18)在哥本哈根会议之前，美国就始终坚持，哥本哈根会议制定的气候问题协议，将是替代1997年《京都议定书》的后继协议。正如希拉里在哥本哈根会议上所言，“经过一年的外交努力，我们来到哥本哈根，准备采取必要措施，要求达成全面的、切实可行的新协议，为长期、可持续的经济增长奠定基础。”(19)美国推动建立减排新协议的主要意图，即是令发展中国家承担更大的减排义务。然而美国自己承诺的减排目标过低，这令发展中国家感到不满。发展中国家普遍反对取消《京都议定书》，也有相当多的国家不希望订立具有法律约束力的气候协议。反对取消《京都议定书》是希望发达国家合理承担更多的减排责任。而不希望新文本有法律约束力，是因为担心国家发展会因此而受到负面影响，或不利于自身在国际舞台上的行动自由。经过激烈的争论，美国最终认识到，取消《京都议定书》几乎不可能，哥本哈根会议要达成全面的具有约束力的协议也不切实际。结果便是，哥本哈根会议明确延续京都议定书机制，(20)而不得不推后确定新的具有法律约束力文本的最后期限。
其次，在哥本哈根气候变化会议上，奥巴马政府力求促成全球能源系统的转变。正如美国谈判代表乔纳森·潘兴(Jonathan Pershing)在哥本哈根会议前最后一轮谈判中所说的，“我们寻求的是能源系统的转变。”而这种转变堪比互联网革命，需增加风能、太阳能、核能利用，推广电力或生物燃料汽车和公共交通，利用智能电网减少浪费，停止砍伐森林、开放高效碳存储农业等。然而与此能源系统转变的要求相比，各国普遍缺失减排的约束性措施。《哥本哈根协议》对各国的具体温室气体减排目标都没有提及，只是标明了升温控制目标，即确保全球平均温度的升幅不超过前工业化时代2摄氏度，但对二氧化碳峰值出现在哪一年，则没有明确。协议也明确了发达国家提供资金的计划，要求发达国家在未来三年内每年向发展中国家提供300亿美元的援助金，在2020年前每年增加至1000亿美元。然而对于这些资金从何而来，其具体规定又比较模糊。(21)因此，发达国家做出的这些资金承诺很可能会不知所终，而要实现协议中所确定的2摄氏度的温控指标也将十分困难。因此，实现全球能源系统的转变短期内将难以出现。
最后，奥巴马政府一直强调和期待“美国在新时代新议题中的领导地位”，这一愿望在哥本哈根会议上也最终落空。出现此结局的主要原因可概括如下：第一，直到哥本哈根会议召开，美国国会关于气候立法的进程还没有完成，这导致美国推行相应国际立法的公信力不足，削弱了其在哥本哈根气候大会的行动能力。对奥巴马应对气候变化的措施，美国国会有相当一部分议员看法相对保守，怀疑其为应对气候变化而通过的国际性条款，会给美国利益带来深刻损害。更有议员认为，在关于气候变化议题对美国整个经济结构调整的影响方面，奥巴马政府的研究依然不够。因为很多正在讨论中的建议涉及范围之广，会使美国不得不重新调整经济结构，才能达到其中的多项目标。正如有议员认为，“还没有人提出可信的估算，这样做对我国经济从资金数额上，将要花多大的代价，将会造成多少工作岗位的丧失，将会减少多少经济产出。”(22)奥巴马确实主张以立法方式控制温室气体排放，但是，如果国会在相关温室气体立法排放方面捉襟见肘，迟滞不前，那么，奥巴马的任何富有雄心的主张，都将难以变为现实。奥巴马曾希望国会能在哥本哈根会议召开前，将其减排目标批准为法律，但是，参议院迟迟未能讨论表决相关气候与能源的法案。美国国内立法尚未完成，其国际立法的努力将难以奏效。奥巴马在哥本哈根峰会上的回旋余地实际上十分有限。
其次，奥巴马宣布的减排目标，与其意图担当的世界领导地位不相称。奥巴马宣布，美国“会履行已经做出的承诺，即到2020年前温室气体的排放量将(在2005年的基础上)削减17％，并且如果最终通过立法，到2050年时温室气体排放量将削减超过80％”。与欧盟及新兴经济体的减排力度相比，这种削减力度差距较大。(23)尽管美国宣布会“在2020年前，参加全球筹集1000亿美元行动”，但其又强调，此承诺只有在就减排、透明度和资金问题“达成更广泛协议”的前提下进行。美国在哥本哈根会议上的多项承诺是否最终兑现颇为可疑。
加之，由于国防部是美国政府温室气体排放的最大实体，美国政府如承诺较大的减排目标或者接受具有法律约束力的条款，毫无疑问会影响美国军队的海外部署与行动能力，进而不利于巩固美国的世界领导地位，并危及美国重大的国家安全利益。(24)因此，避免在全球性气候谈判会议中出现约束美军行动的条款，也是美国积极参与谈判的重要动机。美国既想在气候变化议题上发挥领导作用，又想尽量降低自身减排量，减少新协议对自身行动自由的束缚，这种外交上的两面性令其所倡导的气候变化主张在国际舞台上缺乏可信性，毫无疑问也会招致世界各国的抵制。
此外，众多深受气候变化影响之害的小国及发展中国家的诉求，占据了哥本哈根会议相当多的议程，且中、印、巴西、南非等新兴经济体始终坚持捍卫本国及发展中国家的利益，从而令奥巴马期待由其领导主要国家合作共同解决问题的前景没有实现。
四、奥巴马政府气候变化政策之展望
在哥本哈根会议前和会议中，奥巴马政府就清醒地认识到，气候变化是一种必须通过全球性方案解决的全球性挑战。美国也确实一直在同其他国家共同争取在联合国谈判进程中达成一项具有法律约束力的协议。然而，奥巴马所阐述的在哥本哈根会议上寻求达成的目标基本都未实现。美国所极为看重的发挥领导作用也成了空谈。与会前美国提出的高期待相比，对美国而言，哥本哈根会议是存在严重缺憾的一次气候会议，以至于奥巴马在会后得出了“人们有理由对哥本哈根会议的结果感到失望”的结论。(25)
哥本哈根会议的困局表明，尽管奥巴马政府重视气候变化问题，并为此作了很大努力，但是实现其目标的国际及国内环境尚不成熟。他力图在参议院推动通过到2020年削减以1990年为基础的温室气体排放量4％的目标都非常困难，他要劝说其他国家付出更大幅度减排的努力，也势必难以奏效。由于存在尖锐的利益纷争，世界各国领导人意识到，在哥本哈根大会的短暂会期内，达成一项具有法律约束力的协议不太可能。实际上，哥本哈根会议所取得的成果也确实相当有限。在经过几番激烈的讨价还价、明争暗斗之后，大会达成了一份协议，然而在未来气候变化议题的谈判中，此份协议的指导性作用仍需观察。奥巴马说哥本哈根会议取得突破，(26)其实是无奈之语。毫无疑问，美国不得不在接下来的数年间，继续就相关问题与世界其他国家展开磋商，并尽快达成共识，以期形成具有约束力的协议，为延缓乃至纾解全球气候变化危机作出应有的贡献，而这才是美国发挥世界大国积极影响和作用的应有之道。
注释：
①王谋、潘家华：《从构建国际气候制度要点看〈美国清洁能源和安全法案〉》，载王伟光、郑国光主编：《应对气候变化报告(2009)：通向哥本哈根》，北京：社会科学文献出版社,2009年，第324页；亦可参见http://www/america.gov/st/energy-chinese/2009/November/20091106141716dmslahrellek0.5941889.html.
②Larry West,"Green Initiatives,Tax Incentives are at Core of 2009 Economic Stimulus Package",http://environment.about.com/od/environmentallawpolicy/a/econ_stimulus.htm.
③"Transcript:Clinton's Remarks at Major Economies Forum on Energy,Climate",Washington File,April 28,2009,pp.14—15.
④李海东：《从边缘到中心：美国气候变化政策的演变》，《美国研究》，2009年第2期，第20—35页。
⑤关于气候变化与国家安全关系的较为全面的概括，参见张海滨：《美国关于气候变化对国家安全影响的研究述评》，载《气候变化研究进展》，第5卷，第3(2009年5月)，第145—150页。
⑥此份报告建议，应当将全球气候变化的安全后果纳入美国国家防务战略之中，而且情报共同体也应将气候变化的后果纳入到国家情报评估之中。这份文笔朴实的报告，在推动美国国会就气候变化议题展开一系列听证，以及促使政策共同体深入探讨气候变化议题中发挥了关键性作用。
⑦Center for Naval Analysis,National Security and the Threat of Climate Change,Alexandria,VA:CNA Corporation,2007,p.16,http://securityandclimate.cna.org/report/SecurityandClimate_Final.pdf.
⑧"Climate Change",Foreign Policy,March/April 2009,p.85.
⑨Merle David Kellerhals,Jr.,"United States to Host Climate Change Forum in April",Washington File,March 31,2009,p.6.
⑩Charlene Porter,"Washington Hosts Climate Change Talks with 17 Nations",Washington File,April 17,2009,p.4.
(11)"Transcript:Briefing on Major Economies Forum on Energy and Climate",Washington File,April 30,2009,p.8.
(12)"Transcript:Clinton's Remarks at Major Economies Forum on Energy,Climate",p.14.
(13)"Transcript:Clinton's Remarks at Major Economies Forum on Energy,Climate",pp.14—15.
(14)"Text:Chairman's Summary of Major Economies Forum on Energy,Climate",Washington File,April 30,2009,p.13.
(15)Hillary Rodham Clinton,"The US is on Board",International Herald Tribune,December 14,2009.
(16)《美国气候变化问题特使要求国会通过清洁能源法案(2009.11.4)》，http://www.america.gov/st/energy-chinese/2009/November/20091106141716dmslahrellek0.5941889.html.
(17)《美国气候变化问题特使要求国会通过清洁能源法案(2009.11.4)》。
(18)同上。
(19)"Transcript:Clinton's Remarks at U.N.Framework Convention on Climate Change",Washington File,December 18,2009,pp.8—9.
(20)"Copenhagen Accord",http://unfccc.int/resource/docs/2009/cop15/eng/107.pdf.
(21)Ibid.
(22)《美国气候变化问题特使要求国会通过清洁能源法案》。
(23)陈迎：《迈向哥本哈根之路不平坦》，载王伟光、郑国光主编：《应对气候变化报告(2009)：迈向哥本哈根》，第338页。
(24)董勤：《安全利益对美国气候变化政策的影响分析》，《国外理论动态》，2009年第10期，第27—31页。
(25)"Obama on Disappointment over Copenhagen Climate Talks",http://www.pbs.org/newshour/rundown/2009/12/excerpt-obama-on-disappointment-in-copenhagen.html.
(26)"Obama Calls Climate Change Accord an Important Milestone",Washington File,December 21,2009,p.6.
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