改善我国公民社会制度环境的若干思考，本文主要内容关键词为：公民论文,社会制度论文,我国论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，随着社会主义市场经济和民主政治的发展，各种各样的民间组织大量涌现，一个相对独立的公民社会正在中国迅速崛起，并且对社会的政治经济生活发生日益深刻的影响。中国公民社会的兴起，是中国社会整体进步的重要表现，它不仅有助于推进中国特色的民主政治和政治文明进程，而且也有助于市场经济的健康发展，有助于提高中国共产党的执政能力，有助于构建社会主义和谐社会。一个相对独立的公民社会在中国的产生和发展，直接得益于其制度环境的改善。从20世纪80年代以来，中国修改了宪法，进行了以党政分开、政企分开、政府职能转变、建设法治国家等为重要内容的政治体制改革，相继出台了一系列鼓励和规范民间组织的法律、规章和政策，转变了对公民社会的态度，所有这些都是直接促成公民社会迅速成长的制度因素。经过20多年的历程，中国公民社会的发展又到了一个新的阶段，现存的制度环境在许多方面已经难以适应它进一步生长的需要，其中有些制度性因素已经成为制约公民社会发展的瓶颈，必须进行相应的改革。
在对中国公民社会众多的分歧意见背后，无论是政府官员还是专家学者，至少存在着这样一种共识：中国公民社会正随着市场经济和民主政治的发展而迅速崛起，并且对中国的政治生活、经济生活和社会生活产生日益重大的影响。但是，中国公民社会同时也存在着许多问题，面临着许多困难，其中最主要的问题和困难来自其制度环境。这一点已经得到相关调查的证实。北京大学中国社会团体研究中心曾对浙江和北京两地民间组织进行过一次历时两年多的大规模问卷调查，根据李景鹏教授的《北京、浙江两地调查的总的一般性的分析报告》中的相关数据表明，最不利于民间组织发展的问题依次是：（1）缺乏资金、场地（北京38.7％，浙江40.8％）；（2）管理体制太严格、太混乱，限制过多（北京33.4％，浙江22.7％）；（3）对社会团体的定位不清，法律地位不明确，相关立法不健全（北京22.8％，浙江20.5％）；（4）政府不够重视（北京22.0％，浙江19.9％，黑龙江23.8％）。清华大学NGO研究所2000年对全国社团组织的抽样调查也表明，目前中国民间组织面临的主要问题是：缺乏资金、活动场所和办公设备，政府支持力度不够，缺乏人才，缺乏信息交流与培训机会，相关法律、法规不健全，组织内部管理不规范，政府行政干扰太大等。①
何增科教授在《中国公民社会制度环境要素分析》的研究报告中将中国公民社会的制度环境问题概括为民间组织面临的“八大困境”：（1）注册困境；（2）定位困境；（3）人才困境；（4）资金困境；（5）知识困境；（6）信任困境；（7）参与困境；（8）监管困境。下面我从七个方面来概括中国公民社会在制度环境方面存在的问题，着重于提出一些改善现存制度环境、促进公民社会健康发展的政策性建议。
一、认识·判断·态度
党和政府的决策和管理部门对公民社会的认识、判断和态度，直接关系到制定什么样的政策法规。不少党政官员对民间组织至今仍缺乏正确认识：有些人脱离改革开放后社会发展的实际，还没有看到一个相对独立的公民社会正在中国迅速崛起，有些人认为公民社会是西方的“舶来品”，有些人则把民间组织一概看成是抵制或对抗政府的异己力量，有些人把民间组织简单地当作是政府部门的附属单位。这些看法不仅是错误的和片面的，而且对中国公民社会的健康发展相当有害。其实，公民社会是市场经济和民主政治的必然产物，中国推行社会主义市场经济和民主政治，就必然导致一个具有中国特色的公民社会。改革开放后，一个相对独立的公民社会已经在中国迅速崛起，并且对完善市场经济体制、转变政府职能、扩大公民参与、推进基层民主、推动政务公开、改善社会管理、促进公益事业发挥着日益重要的作用。进而言之，政府部门与公民社会对社会政治事务的合作管理，是实现民主治理的关键所在。一个健康的公民社会是国家长治久安的重要基础，是社会团结和谐的基础，也是民主政治的基础。从某种意义上说，现代国家的成熟程度，与公民社会的发达程度是一致的。同时也应当客观地看到，正如市场经济在中国刚实行不久，还很不规范、很不成熟一样，以民间组织为主体的公民社会也正处在生长发育阶段，远未定型和成熟。公民社会对治理的变化所起的作用既有积极的方面，也有消极的方面。因而，既不能漠视公民社会的作用，也绝不能过分夸大它的作用，切不能以为，有了公民社会以后，政府就变得无关紧要了。无论公民社会如何强大，政府始终是社会发展的火车头，在中国尤其如此。
与一些学者过分夸大公民社会的积极作用正好相反，一些官员对公民社会的最大误判，就是过分夸大了公民社会对中国的社会主义现代化建设和民主政治建设，特别是对加强中国共产党的执政能力的消极作用。他们认为，民间组织的发展壮大，势必会削弱党对社会的领导能力和管理能力，而目前中国公民社会在发展过程中暴露出来的种种问题，加上民间组织在东欧地区最近“颜色革命”中扮演的反政府角色，似乎正好证明了他们的这种判断。毫无疑问，中国的公民社会确实存在着许多问题，例如，从民间组织自身看，良莠难分、管理失范、方向不明、合法的与非法的并存、与政府合作的与抵抗的并存、体制内的与体制外的并存、营利的与非营利的并存、有形的与无形的并存。然而，必须承认的一个事实是，尽管民间组织存在着这样那样的问题，但就其主体而言，它们对于中国的现代化事业和民主政治建设是一支健康的和积极的力量，大多数民间组织都有着与党和政府合作的强烈愿望。同时还必须看到，民间组织对于政府而言恰如一把双刃剑：政府的政策和行为得当，就容易使民间组织与政府合作，有利于社会的和谐与稳定；如果政策与行为不当，民间组织与政府的合作就很困难，甚至会走到政府的对立面，成为反政府的力量，危害社会的团结与稳定。
由于对民间组织的认识和判断发生了偏差，因此在部分党政干部中间，对公民社会存在着四种不友好或不恰当的态度：其一，轻视和漠视民间组织，认为民间组织在中国的社会政治生活中无足轻重，成不了气候；其二，对民间组织不信任，认为民间组织不是正式机构，不可靠；其三，害怕民间组织，认为公民社会一旦变得强大，就会脱离政府的监管，政府对社会的控制力就会下降；其四，敌视民间组织，认为民间组织总是跟政府不合作，甚至跟政府唱对台戏，要坚决予以遏制。要认真解决中国公民社会存在的问题和面临的困难，为民间组织提供一个更加有利的制度环境，首先需要政府官员端正对民间组织的态度。要正确对待各种民间组织，从总体上说，既不要敌视它，也不要忽视它；既不要惧怕它，也不要溺爱它；既不要放任它，也不要封堵它。有远见的党政干部应当主动与各种合法的、健康的民间组织建立信任关系和伙伴关系，积极培育各种与政府合作、有利于促进社会公共利益、基层民主和公民自治的民间组织，充分发挥它们在社会管理、公民参与和建设和谐社会中的作用。
二、定性·定位·分类
对民间组织的性质和地位作出明确的界定，既是对有关法规的基本要求，也是制定相关政策的前提，而现行法规在这方面的缺陷极为明显。党和政府的文件以及相关法规，一般都把社会团体当作是党和政府联系群众的桥梁和纽带，同时肯定它的群众性、志愿性和非营利性。对民间组织的这一定性，基本上是合理的，但是没有指出社会团体的非政府性。这可能是出于对“非政府性”的误解，把“非政府性”曲解为与政府没有关系，或完全独立于政府，不受政府领导。事实上，这里的非政府性，主要是指它不属于党和政府的组织系统，相对独立于党政权力机关，而不是指它完全与政府没有关系。民间组织同样也可以由政府创立，受政府引导，得到政府资助。关于民间组织的定位，《社会团体登记管理条例》的界定是：“本条例所称的社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”。《民办非企业单位登记管理暂行条例》指出：“本条例所称民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。”《基金会管理条例》称：“本条例所称基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定设立的非营利性法人。”一些学者认为，上述《条例》及其他相关界定，仍有着一些绕不开的问题。
其一，对民间组织的定位模糊不清。有些学者解释说，根据上述规定，社会团体与民办非企业单位的区别是，前者是会员制的互益型组织，后者是非会员制的公益型组织。这样的分析显然是模糊的，因为社会团体既有互益性的，也有公益性的，如中华慈善总会、中国红十字会等。还有归属于社会团体名下的许多行业协会，并非是公民自愿组成的，而是政府根据职能转变的需要而设立的。上述规定也难以划清民办非企业单位与基金会的界限，不少民办非企业单位也是利用“自然人、法人或者其他组织捐赠的财产”从事公益活动的“非营利法人”。此外，像基层的公民自治组织，如村民委员会和居民委员会，根据法律规定也是非政府组织，但在上述三类界定中并未得到反映。
其二，对民间组织的规定常常自相矛盾。按照上述界定，工会、青年团和妇联都是社会团体，但《公务员法》却明确规定，工、青、妇机关干部纳入国家公务员管理系统。按照上述规定，社会团体应当是公民的自愿组织，不应具备政府机关的科层性，其领导成员也不应具有行政级别。但党和政府的政策同时规定，不少社会团体及其领导完全享受相应的行政级别待遇，如中国科学技术联合会、中国作家协会、中国法学会、中国行政管理学会等。
其三，直接对民间组织的分类带来了困难。根据现行的管理法规，民间组织分为社会团体、民办非企业单位和基金会三大类。这种分类既不能穷尽现存的各类民间组织，三类民间组织之间又交叉重叠，难以分清。例如，大量的民间组织事实上并未在民政部门登记注册，而是在工商部门登记注册。按照法律规定，凡在工商部门登记注册的组织，就不是民间组织，而是企业组织。还有广泛存在而且社会作用极其重要的公民自治组织，像村民委员会和居民委员会，也难以按照上述标准进行归类。
对民间组织的定位和分类，是制定科学合理的管理制度的前提。对民间组织的法律定位和分类，应当根据中国公民社会的实际情况，在各种民间组织中寻求最大的公约数，强调定位和分类的实用性。据此，可以将民间组织比较宽泛地界定为：公民为了某种共同的利益而自愿组成的、不以营利为目的的非政党和非政府组织。这一定义突出了民间组织的非政府性、非企业性和非强制性特征，以区别于国家组织和市场组织。对民间组织的分类，从管理的角度看，至少应考虑三个标准，一是其法律地位，二是其利益导向，三是其活动内容。前两个标准关系到民间组织的税收、登记、监管等制度性待遇，后一个标准关系到管理的方便。根据这样的思路，我们认为，可以从以下三个方面对各类民间组织进行归类：（1）按照其法律地位，将民间组织分为法人团体与非法人团体，法人团体具有独立的法人资格，其权利责任要大于非法人团体，对法人团体的审批、登记、监管等应当更加严格，而政府在财政和税收等方面对它的支持力度也应当更大；（2）按照其活动宗旨， 将民间组织分为公益性团体与非公益性团体，公益性团体的主要宗旨是增进社会的公共利益，对这类团体政府的资助和扶持应当更多；（3）按照管理的需要， 将民间组织分为群众团体（或人民团体）、自治团体、行业团体、学术团体、社区团体、社会团体、公益基金团体。
三、法律·规章·政策
正如一些专家指出的那样，关于公民社会的立法存在三个明显不足。一是缺乏一部管理民间组织的“母法”，只有分散的几个专门法规；二是立法指导思想有偏差，重政府管理轻权利保障，重事前审批轻事后监管，重行政手段轻经济制约；三是立法层次偏低，至今关于民间组织的主要法规是国务院的三个《条例》，它们属于行政法规，未上升到国家普通法律。② 这种状况与建立社会主义法治国家和建设社会主义政治文明的政治发展目标是完全不相适应的。此外，中国已经承诺参加《公民权利和政治权利国际公约》，而该《公约》对缔约国公民的结社自由有明确的法律要求：“人人有权享受与他人结社的自由，包括组织和参加工会以保护他的利益和权利。”对公民这种结社自由的权利，只有法律才能加以必要的限制；而且，对结社自由的限制必须基于维护国家安全、社会安全和他人权利的正当目的和紧急需要。③ 鉴于上述国内和国际的情况，立法部门应当根据宪法关于保障公民结社自由的宗旨和我国民间组织发展的实际情况，加紧研究制订一部管理民间组织的统一法律，对民间组织的法律地位、主体资格、登记成立、活动原则、经费来源、税收待遇、监督管理、内部自律等作出明确的规定，为制定相关的管理法规和政策提供基本的法律依据。
如我们在前面指出的那样，相关部门对民间组织的各种管理法规、条例、规定，要么重复雷同，要么留下空白，而且各种法规之间缺乏统一性，给政府主管部门的管理带来了操作上的困难。这种情形极易导致三种消极后果：一是对民间组织的成立设置过高的门槛，或是对已经合法存在的民间组织的活动限制过严，妨碍公民社会的健康成长；二是对部分民间组织管理失范，导致一些民间组织的无序发展；三是重复管理降低行政效率，增大行政成本。对此，一位地方民政部门的官员深有体会，他说：“第一，管理法规缺乏统一性。政出多门，行业行政法规往往与民办非企业单位等民间组织管理条例相碰撞。第二，管理对象缺乏确定性。例如科协系统，凡是自然科学类的学会、行业协会，都使用科协系统票据，不接受登记管理机关的财务审计与监督，不愿参加年检。第三，监管要求缺乏一致性。在条例颁布前成立的民办非企业单位，可以简化年检内容，与新成立单位的年检要求不一致，这就增加了管理难度。第四，主管部门缺乏协调性。一方面有些业务主管部门过去自己审批，独家管理。条例颁布后仍不愿意交出审批监督权；另一方面有些业务主管部门又希望把‘难管的摊子’推给民政部门。第五，执法手段缺乏刚性，影响执法力度。”④ 因此，应当对已有的各种管理法规进行一次全面的清理，修订和完善相关管理条款，撤消重复的规定和条例，减少管理环节，防止政出多门，提高管理效率。
在民间组织的管理方面，除了国家法律和政府法规以外，还有大量党和政府的政策性文件，这些文件与法律、法规一道构成了民间组织管理的规范体系。从中国现实政治的实际情况来看，这些党和政府的政策性文件不仅有其客观的必要性，而且从根本上说对促进中国公民社会的健康发展有着十分积极的作用。然而，我们也必须看到，一些政策性文件也存在着两个不可忽视的问题：一是相关的政策文件对民间组织限制过多，而鼓励和扶持性的政策较少。二是有些政策与现行法规不一致，甚至相互矛盾。例如，中共中央的文件倡导农民经济合作组织，但却缺乏相应的法律条文。正如有人抱怨的那样，“农村合作经济组织发展遇到的最大难题是没有法律保障。《民法通则》中规定的法人类型中没有合作经济组织法人，经济合作组织注册登记也得不到有效规范，现在的农村经济合作组织在工商、民政、农业三个部门登记的都有。另外还有60％的没有登记”。⑤ 中国共产党和中国政府已经把建立社会主义法治国家当作国家发展的基本目标，上述情况显然不符合依法治国的基本要求。应当同时对相关政策文件和管理法规进行必要的修改和调整，一方面，应当及时将党和政府那些符合社会发展要求的政策性文件通过法定程序上升为国家法律和政府法规；另一方面，党和政府都要在宪法和法律的范围内活动，其政策文件如果与现行国家法律相左，则应让位于国家的法律。
四、审批·登记·备案
无论是专家学者，还是政府官员，一个共同的看法是，现行的管理法规对民间组织的登记注册设置了过高的准入门槛，各种限制性条件太多，而且不管民间组织的规模、性质和职能如何，除了国务院特别批准者外，一律要经过民政部门的审批才能登记注册。根据《社会团体登记管理条例》，向民政部门申请成立的社团，除了规范的名称、必要的组织、固定的场所、专职人员、会员数量、资产经费、民事能力等基本资格外，还有排他性的“非竞争性原则”和“限制分支原则”，特别是必须首先有一个挂靠的主管单位，而且这个主管单位必须是经中共中央、国务院或地方县级以上党委、人民政府授权的“定职能、定机构、定编制”的正式机构。如此众多的限制，必然产生以下结果：第一，许多本来可以作为公民社会积极力量的民间组织只能胎死腹中，不利于公民社会的健康成长；第二，大量民间组织不得不放弃在民政部门登记注册的努力，而转向工商机关作为企业组织进行登记注册，扭曲了民间组织的正常形态；第三，使不少民间组织干脆未经任何政府部门批准而自行成立，不受任何监管地在社会上活动，使中国公民社会的发展在一定程度上处于失控的状态。
针对这种状况，许多专家学者提出了改革现行审批登记制度的对策建议，比较一致的看法是，借鉴国外对民间组织的管理经验，在中国确立“备案登记、法人登记和公益法人登记”的三级准入制度。综合各种意见和建议，这一制度的要点是：首先，对所有民间组织开放备案注册平台，鼓励各种民间组织到政府民政部门进行备案注册，除非有明显的违法犯罪事实，对所有已经备案注册的民间组织给予合法存在的基本权利。其次，对于影响较大、活动范围较广、涉及公民政治参与或社会政治生活的重要民间组织，按照“规范的名称、必要的组织、固定的场所、专职人员、会员数量、资产经费、民事能力”等项基本条件，实行强制性的审批登记制度，对符合条件审批合格的民间组织发放许可证，并赋予其社团法人资格。最后，对于那些从事社会公益事业的民间组织，在获得政府许可证的基础上，实行更加严格的公益法人认证，通过公益法人认证的民间组织应当享受国家在财政和税收等方面的优惠待遇，同时也履行更加严格的行政监管和社会监督。⑥
我们认为，从总体上说，建立“备案登记、法人登记、公益法人登记”的三级登记注册制度，是一个十分积极的建议，可以在中国逐渐推行。考虑到目前的实际情况，推行这一制度应当注意以下几点：第一，先在公民社会比较活跃的若干省市进行试点性改革，在取得经验后逐渐推广。第二，对三类不同性质的民间组织，实行从宽到严的资格审查和登记注册制度，给以不同的政策待遇，分别赋予其不同的责任和权利。第三，以实施备案登记为契机，对现存的各类民间组织，包括未经登记或不是在民政部门登记的社团，进行一次全面普查，以获得关于国内民间组织的基本信息；第四，备案登记的民间组织主要应限于规模小、活动范围小、不涉及重大政治问题的兴趣团体、同人团体、社区组织；第五，允许有特定的例外，例如工会、青年团和妇联等中共中央和国务院特批的人民团体，应当继续享受免予登记注册的权利。
五、主管·监督·自律
我们在前面已经指出，目前这种对民间组织实行政府民政部门和业务主管部门双重管理的体制，势必既导致政府机关政出多门、多头管理的局面，又导致对民间组织无人管理、无所适从的局面。不少学者认为应当改革目前的“双重管理”体制，取消民间组织的业务主管部门，将民间组织统一归口于民政部门管理。有的学者进一步建议，应当提高民间组织管理机关的行政级别，强化其监管职能，像设立国家证券监督管理委员会或国家银行监督管理委员会那样，设立直属于国务院的“国家民间组织监管委员会”。我们认为，从长远来看，这无疑应当是民间组织管理体制改革的正确方向。不过在目前，应当首先确立“分类管理”的基本原则，对那些专业性极强的或者享有国家正式编制的民间组织仍然应当坚持“双重管理”的制度，实行民政部门和业务主管部门的共同管理，但应当合理划分各自的职责，避免重复管理和留下空白。而对于一般的民间组织可以通过试点，逐步实行民政部门的单一管理体制。
对现行民间组织监管体制的一个普遍批评是，重事前审批而轻事后监督，审批从严而监督缺位。毫无疑问，这种批评有其相当的合理性，无论从已有的法律规定，还是从管理部门的实际行为看，都存在着这样的现象。造成这种现象的原因，一是在法律规章上，缺乏对民间组织的日常活动进行有效监督的操作性条款；二是双重管理体制内在不足，民政部门重在审批登记，将日常监管责任交给业务主管部门，而不少业务主管单位仅是民间组织的“挂靠”机构而已，没有认真履行管理职能；三是公众和舆论还不习惯于监督民间组织，因而缺少对民间组织的社会监督。针对这些原因，应当从以下三个方面加强对民间组织的监督，第一，完善监督法规，对民间组织的财产管理、内部自律、社会监督、撤消清算、审计监督、违规处罚等，制定相应的操作性条款。第二，扭转政府主管部门的管理重心，将对民间组织的监管重心从事前审批登记，变为事后的监督规范。同时，强化政府民政部门的管理责任，让它既负责审批登记，又负责日常的监管。第三，从制度上强化民间组织的社会监督责任，引导舆论进一步关注公民社会的作用和活动，逐步建立起一个行政监管、财务审计和社会监督相互协调的监督管理体系。
客观地说，中国公民社会存在的种种不足，既与其生长发展的外部制度环境有关，也与其内部制度环境相关，缺乏有效的自律机制便是重要的原因之一。一方面，国家的有关法规缺乏对民间组织内部管理的详细规定；另一方面，许多民间组织自身几乎没有内部的自律机制。其后果便是，一些民间组织的从业人员素质低下，缺乏有效的内部规章，内部管理混乱不堪；一些民间组织声称不以营利为目的，但实际上却像企业一样想方设法获取利润，并且逃避国家的税收；一些民间组织则挖空心思向政府机关争取行政管理职能，试图成为“二政府”，以寻求租金。因此，改善中国公民社会制度环境的重要步骤之一，便是完善公民社会的自律机制，健全民间组织的内部规章，提高民间组织从业人员的素质，通过制度设计打消民间组织的营利倾向，迫使民间组织承担更多的社会责任。
六、经费·税收·财产
经费严重短缺、许多民间组织的资金主要来自境外基金会的资助，这也是困扰民间组织的普遍问题。根据王名教授于2005年9月在21 世纪论坛上所作的报告中谈到的，有关抽样调查表明，目前中国每个民间组织每年的经费平均只有2万元人民币；即使那些有幸拿到境外基金资助的社团，也同样面临着财政和政治两方面的困境。从财政上说，境外基金资助并非长久之策，不可能成为长久的财政依托；从政治上说，接受海外资助会有一种政治上的无形压力。上述经费问题之所以涉及公民社会的制度环境，是因为以下三方面的政策法规直接或间接地导致了民间组织的上述经费困境。一是政府对民间组织的资助太少；二是政府对境外基金会的防范水平不高；三是相关税收政策不健全，导致社会捐赠不足。
社会的善治有赖于政府与公民社会的良好合作，在社会政治生活中民间组织不仅可以起到政府起不到的作用，而且还可以分担政府的不少社会管理和公共服务职能。要建设一个与政府合作型的公民社会，政府首先要对公民社会积极进行扶持，除了政治上的信任外，最重要的扶持便是财政资助。在西方国家，即使在社会捐赠极其普遍的情况下，政府对民间组织的资助仍占相当高的比例。政府应当通过以下两种方式直接加大对民间组织的资助：其一，通过直接的财政拨款，对从事公益事业的民间组织进行资助，特别是资助那些从事环境保护、公共卫生、义务教育、扶贫济困等活动的民间组织；其二，通过政府招标的形式，将政府的某些公共服务发包给资质较好的民间组织，使民间组织在帮助政府提供公共服务的过程中获得必要的经费支持。
改革开放以来，越来越多的境外民间组织进入中国，据估计，目前仅在北京地区活动的境外基金会和社团组织就在200家以上。⑦ 境外基金已经成为目前中国民间组织的重要经费来源，这显然是一种极不正常的情况。相比之下，政府对这些境外基金会和民间组织的管理则严重滞后。既缺乏专门的管理法规，也缺乏有效的管理措施，使这些海外民间组织得不到备案、注册等最基本的监管。应当肯定，多数在华的海外民间组织没有政治目的，是公益的慈善组织。但也不能否认，总有一些海外的民间组织不受中国政府欢迎。政府管理部门既不能简单地认为所有境外组织都在从事公益活动而不加管理，又不能以为它们都有政治企图而一味限制。相反，政府必须对这些组织进行认真的审察，依据法规鼓励和保护从事正当活动的境外民间组织，同时严格防范和禁止从事非法活动的组织。
在民间组织的税收政策和法规方面，目前存在的主要问题是：（1）缺乏统一适用的税收政策，没有形成一个完整的适用于民间组织及其公益活动的税收体系；（2）对公益事业和民间组织的社会捐赠，税收优惠幅度较低；（3）对从事类似公益活动的不同民间组织，在税收政策上有不同的待遇。例如，分别在民政部门与在工商部门登记的民间组织，即使其性质和活动类似，国家的税收政策也极不相同。税收政策和法规，是国家对公民社会实行宏观调控的重要杠杆。政府应当对公益事业和民间组织提供更多的税收优惠；着手完善适用于民间组织的税收政策体系；根据《中华人民共和国公益事业捐赠法》，制订适用于所有民间组织公益活动的实施细则；规范所有民间组织的登记注册，使所有性质和职能相似的民间组织能够享受相同的税收待遇；依法处罚那些实际上以从事营利活动为主要目的的民间组织。
民间组织的资产管理对于中国社会来说，是一个新的问题。由于民间组织本身的性质和法律地位比较模糊，其资产情况也十分复杂，存在的问题也较多。如产权主体不清、管理不善、监管不力等。一位负责民间组织审计工作的政府官员在谈及社会团体的管理时，列举了民间组织在资产管理方面的五个问题：民间组织的财产与其挂靠的政府部门的财产不分；把社会团体的财产当作在职领导的“小金库”；资产管理不善，债权债务不清；对民间组织的资产核算不规范；利用自有资产从事营利活动等。⑧ 决策部门应当制定更加完善的民间组织资产管理法规，明确界定民间组织资产的产权，加强对民间组织资产的审计和监督，加强对民间组织财会人员的专业培训。同时，民间组织自身也必须强化内部的资产管理和审核制度，依法规范资产管理，不得把民间组织的资产当作会员或领导的自有资产任意处置，不得利用自身资产从事营利活动。
七、领导·编制·保障
按照一般理解，民间组织产生领导人的方式应当比党政部门更加民主，但事实并非如此。民间组织领导人的产生方式多种多样，主要的方式大体上有这样几类：享有行政级别和事业编制的社会团体，通常由上级主管部门任命；全国性的专业团体的负责人通常由挂靠单位的分管领导兼任；比较重要的行业协会等民间组织的负责人通常由业务主管部门的离退休领导担任；许多民办非企业单位的负责人常常由主要资助方指派或推荐；许多独立性较大而影响较小的民间组织，其领导人倒通常根据章程由选举产生。自从中共中央发布文件要求现职党政领导不得兼任社会团体的领导人以后，现职党政干部兼任民间组织领导人的情况已经很少，但离退休官员任民间组织领导人的情况比较普遍，这既有主管单位干预的原因，也是民间组织自身的需要，因为由离退休官员任领导人可以获得更多的政府及社会资源。其实，民间组织领导人由离退休官员担任，本身是无可厚非的，关键是必须按照团体的章程通过民主选举的途径产生，主管部门或资助方不应通过非民主的手段进行干预。民间组织发挥作用的状况与其领导人的素质及社会影响力直接相关，政府有关部门应当推动建立一套培训民间组织领导人的制度，不断提高民间组织领导人及专职管理人员的素质。
现行的民间组织管理人员有四类编制，一类是公务员编制，主要是工青妇等少数人民团体的干部；一类是事业单位编制，主要是担负部分行业管理职能的专业协会和行业协会，如中国行政管理协会、中国科学技术协会等；一类是社团编制，这是根据民政部的政策由各业务主管部门核定的编制；还有一类就是合同聘用编制。在中国目前的情况下，这四类不同的编制从某种意义上说，意味着不同的社会地位。其中前两类与国家机关工作人员的地位和待遇几乎没有差别，因而最令人向往。我们在调研中发现，许多民间组织的管理人员明确表示，希望能够享受前两类的编制待遇。但是从中国政府管理体制和事业单位改革的趋势看，民间组织享有公务员和事业单位编制，并不是发展方向。应当适应市场经济的发展和社会管理体制改革的要求，逐步完善民间组织的编制管理和聘用合同制度，使民间组织的从业人员也有自己可以依托的人事管理制度。
不同的编制不仅意味着不同的社会地位，也意味着不同的经济待遇和社会保障。编制问题直接关系到民间组织专职人员的户籍、工资、住房、职称、福利、子女教育、医疗保险、失业保险、养老金等一系列切身问题。不从制度上解决这些问题，民间组织就吸收不到优秀人才，进而会影响到民间组织管理人员的稳定和中国公民社会的整体素质。既然退回到传统那种“铁饭碗”的编制已经不再可能，那么，政府和社会各界，包括民间组织自身，都有责任共同努力，建立起一套合理的民间组织从业人员的工资、福利、养老、保险、失业、职称制度，并使之与社会其他部门的有关政策相配套，解决他们的后顾之虑，为中国公民社会的健康成长提供基本的人才保障。
总而言之，为了促使正在兴起的中国公民社会更加健康有序地发展，我们必须进一步完善公民社会的制度环境。改革的重点，应当是在深刻认识公民社会发展规律的基础上，进一步转变对公民社会的态度，对公民社会给以正确的定位和合理的分类，加紧修订和完善关于民间组织的法律、规章和政策，从审批、登记、注册、监管、经费、税收等方面，对民间组织既积极支持、热情帮助，又正确引导、合理规范，营造一个有利于公民社会健康成长的制度环境，防止民间组织成为政府的对立面，使公民社会更好地与政府合作，齐心协力建设一个民主、公平、善治、宽容的和谐社会。
注释：
① 王绍光、王名《促进我国民间非营利组织发展的政策建议》，载于王名主编《中国非政府公共部门》清华大学出版社2004年版第73页。
② 陈斯喜《我国社团立法状况》，载于《环球法律评论》2002年夏季号第175—176页。
③ 《公民权利和政治权利国际公约》，载于王家福等编《中国人权百科全书》中国大百科出版社1998年版第790页。
④ 卞干群、陈弛、韦寒松《民间组织管理：难点与对策》，载于《中国民政》1999年第9期。
⑤ 蒲文忠《蓬勃兴起的农村民间组织》，载于《中国改革》（农村版）2003年第5期。
⑥ 王名、贾西津《中国NGO法律政策论纲》，载于《清华大学学报》（哲学社会科学版）的2004年《发展研究增刊》。
⑦ 参见www.chinadevelopmentbrief.
⑧ 陆金芳《浅析社会团体管理存在问题与对策》，载于《广西审计》2001年第6期。