西方发达国家基础教育改革中的三种力量：互补还是冲突？，本文主要内容关键词为：三种论文,教育改革论文,发达国家论文,冲突论文,力量论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G40 [文献标识码]A [文章编号]1006-7469(2009)08-0001-05
20世纪80年代以来，西方发达国家的基础教育经历了从数量扩展到质量提升的过程，各种围绕提升教育质量的改革风起云涌，正如美国学者罗伯特·欧文斯(Robert Owens)总结美国教育改革所说的：“虽然很多考虑学校和怎样进行改革的方式各不相同，但我们还是可以将它们粗略地分为三类——市场本位、标准本位、全校本位。”[1]英国学者杰夫·惠迪(Geoff Whitty)等学者也指出，在教育重建的政策中，他们选择考察的五个国家呈现出三个共同主题——其一是将财政和管理权限下放到更为基层的单位，其二是家长择校权利的增强，其三是这些自由化的改革与加强国家或中央政府权力的改革一并施行。[2]从这场提高教育质量的改革中可以看出，市场的力量被看好，学校的力量被重申，而政府的强制力也未减弱。那么，值得思考的是，这些不同的力量发挥作用的空间和特点是什么？共存一体的力量之间是互补的还是冲突的？笔者将试对这些问题进行探讨。
一、三种力量及其改革主张
(一)市场力量引导的改革策略
呼吁市场的力量改造学校的主张是20世纪末期西方国家的主流做法——“市场作为‘公共垄断教育’现象的替代品，显然符合过去十年西方世界教育政策的潮流”。[3]这与西方发达国家的教育在20世纪遭遇的困境有直接关系，这种困境突出表现在教育质量低下。许多关注这一困境的人发现在公立学校和私立学校之间存在着明显的成绩问题或是质量问题，造成公立学校低效的原因在于政府管理教育的官僚主义太深，而医治的良方就是抛弃政府对公立学校的直接干预转向由市场进行间接的调节。那么市场是什么？对于教育提供者——学校来讲，市场就是竞争，最终达到优胜劣汰的效果，从而把压力和动力加在学校身上，最能以特色教育产品或服务吸引顾客(学生)的学校就是市场的赢家。对于教育消费者——学生及其家庭而言，市场意味着自由选择，哪所学校好就选择哪所学校，从而实现像购买普通物品那样的消费者主权。市场引导的教育改革试图构建一个教育市场，教育的生产者和消费者直接面对面，以往由政府保护和垄断的学校从“家养型”变为“野生型”，而学生及其家庭则组成了一定意义上教育市场中的需求方。
市场力量引导的教育改革在学校管理方面所引起的改变就是从行政化管理走向合同式管理，政府使用的手段从擅长的行政手段转向经济手段。这一做法在美国和英国都出现过。例如，英国《1988年教育改革法》强调：“学校为争取顾客而相互展开竞争，学校收入取决于入学人数、绩效指标，例如考试成绩排行榜，使家长成为更加知情的选择者。”[4]美国的教育改革更是推崇这一力量，例如美国的教育券和特许学校的尝试直接体现的就是市场在教育发展中的独特作用。
(二)政治力量控制的改革主张
如果说市场的介入是为了医治西方发达国家教育弊病的话，政治力量的加强也是为了这个目的，只不过针对的是另外的病症——权力分散过度导致的教育发展不平衡和低效。在那些实行教育分权管理的国家，例如，英国和美国出现了一种似乎与市场力量相反的改革——加强政府对学校的管理，过去自由而松散的学校现在必须接受上级政府的强制性命令。很显然这种强制性命令是针对所有学校提出的，在于强调学校的统一化与标准化，试图让所有的学校在同一基础上发展，最终达到相同的质量。那么，如何加强政府的管理？基于对地方政府低效的指责，管理学校的权力自然上移，在不断增强中央政府干预教育合法性基础的同时，中央政府干预教育的权力频频强化。例如，在英国开始出现全国一致的课程和考试，加强政府标准对学校效能和学生成绩进行评估；美国克林顿政府提出的“2000年目标”包括8项全国性教育目标及州一级的强制性标准。最终，在学校管理方面出现的变化就是来自于政府，尤其是中央政府的法律和政策增多，政府所使用的政治手段也显示出威力。
(三)学校文化引领的改革需求
无论是市场力量还是政府力量，对于一所具体的学校而言，这些都是外在力量。在应对这些力量时，不同学校的传统、背景和问题等方面存在较大差异，由此导致学校能够取得的改革成效也就有限。如何让这些外在的压力转变为内在动力，需要学校掌握一定的自主权，否则学校只是消极的应付而已。更为重要的是，身处教育第一线的人才是真正对学生发展起决定作用的人，且教室里发生的一切是最为真实、最具有说服力的。因而，主张以校为本进行改革的群体更赞成自内而外的改革，承认学校自觉地、主动地发现问题和解决问题的能力；强调学校要有自主权，学校管理者和教师等可以进行合作，共同解决所面临的问题。那么，学校自我改革的动力又来自于哪里？答案在于学校组织是一个文化共同体，而非一个简单的物质或权力机构。作为文化共同体的学校是独特的，都有一套自然而然形成的文化系统，学校成员的观念和行为决定于独特的文化系统。文化就是他们的做事方式——是他们界定问题、发现问题和解决问题的独特方式，因而，对于改革的态度和方法是由学校文化决定的。在管理方面，文化力量牵引的改革呼吁增加学校自主权，从而让学校自己发现问题并决定解决之道，学校管理者要善于“领导”而非“管理”。
二、力量互补带来的一致
除了改革目的的一致——为了提高教育质量之外，不同改革力量共存于一体呈现出互补的格局。这既依赖于改革力量的倡导者巧妙地运用一定的政治艺术，还依赖于不同力量在作用空间上的合理分布。
(一)政策问题认定中的政治艺术
“对于政策问题的定义通常具有讲述的性质，也就是说，它们是有着起承转合的过程的。这种讲述中有英雄，也有恶棍和无辜的牺牲者，并诅咒邪恶的力量，褒扬善良的力量。这种故事的线索在政策文件中通常是潜藏着的。”[5]有什么样的教育改革策略与人们对教育问题的诊断和分析有关，对教育问题的关心不仅仅是政府的分内之事，不同的社会人士发表对教育问题的看法也有合法性基础。市场、政治和文化三种力量在20世纪末期粉墨登场的根本原因在于，不同的人对教育质量低下的诊断不同，因而开出的药方各异。在诊断教育病症的过程中，他们不约而同所采用的就是政策问题界定中的讲故事策略、数据、隐喻、举偶、模糊等方法，从而实现推动改革的目的和使教育改革合法化——“政策制定者与一些利益群体都经常会制造一些故事(从艺术的意义上)，作为他们打算要采取行动的背景。这并不是说，他们在实际上会对社会造成一些损害和破坏，以便让他们来做某些事情。而是说，他们会以他们自己的方式来讲述世界，以便使他们的存在、他们的做法以及他们所推行的行动变成是必不可少的”。[6]教育改革的不同处方就在这些指责以往教育问题的故事(其中有原因和对策)中产生，并最终被大众广泛传播和接受，这就解释了三种力量同时并存的政治技巧性或政治艺术性原因。例如，在英国出台国家课程政策之前，一系列的报告书和辩论为不同群体提供了舞台。1969年，右翼主义发表了关于教育的黑皮书，其中，“国家教育被描述成已经瓦解并陷入混乱，并对危机和混乱产生了幻觉。黑皮书的作者及时提供了他们的解决方案，号召回到以前人文、进步主义教育的形式和方法(重现传统或文艺复兴)，以及采取新方法对教育施加纪律限制”。[7]低下的教育质量之所以出现，就是因为长期以来英国的学校课程处于“失控”状态，在课程领域内掌握权力的地方教育当局和教师应该为此承担责任，进而由中央政府实施国家课程政策就是自然之举。那么，实际上教育质量果真低下吗？其他学者的调查报告却不这么认为。在美国，自从1983年《国家处于危机之中：教育改革势在必行》报告发布之后，对于教育质量的指责和担心也成为新一轮教育改革的直接原因，而关于教育质量是否下降以及原因是什么的争论并没有停止。[8]可以看出，市场、政府和学校文化三种改革力量的倡导者都在政策问题认定过程中讲述不同的故事，从而让自己对教育质量低下的诊断及其处方获得广泛的合法性基础。
(二)作用空间的合理分布
市场力量教育管理的权力从政府手中收回，直接交给教育的消费者，也有一部分交给学校以让学校办出特色吸引教育的消费者，很显然这是权力的外移和下移，尤其是外移——把权力交给消费者这一点是以往的教育改革中很少出现的——从行政权扩展到消费者主权。同时，加强中央政府的统一化和标准化管理则是典型的权力上移。而学校本位的改革一方面是强调权力下移，另一方面则是主张学校作为一个共同体应发挥组织文化的力量去引导其师生的发展。这种权力格局的改变在美国表现得尤为明显——“在这场标准化教育改革运动中，地方学区教育决策的权力、对学校控制的权力被削弱了，这些权力大都往上移到州层面，一部分权力下放到学校——实施校本管理”。[9]
从表面上看，这些力量似乎是冲突的，不过，在实质上，在这些力量之间存在着互补带来的一致性。
一方面，政府主动采用“抓大放小”的权力转移策略。“大”就是大权，也就是教育领域中的重要的、核心的事务——教育目标、教育内容、教育公平、教育标准、教育效果等方面越来越成为政府，尤其是中央政府关心的领域，政府的手伸向这些领域被认为是自然的，因为任何地方政府或学校都难以管好这些事情。“小”是小权，通常表现为学校范围内的事情——财权、人事权等被下放到学校管理者手中。因而，在教育改革中就出现了权力的上移与下移共存的局面，这为不同力量划分了一定的作用空间。正如有学者所指出的，放权是个多重性质的概念，学校可能在财政和行政两方面被赋予新的职责，但在其他领域，特别是与课程相关的领域则节节退让。[10]
另一方面则是不同力量的合理结合。不同力量都有自己的“话语空间”，这是三种力量可以同时共存的内在原因。例如，在英国既实施国家课程，又要把权力交给教育消费者——学生家长，如何实现两者的合理结合呢？英国的教育与科学部是这样解释的：家长根据什么为孩子选择合适的学校呢？这就必须有个“价格”指引，全国统一的课程及其统一考试就发挥着这样的“价格”作用，由此两者就可以和平相处。正像那些极其推崇市场力量的改革者也不得不承认择校制度的实施需要一定的背景，这就是政府在教育领域提供平等价值的保护，从而也为择校制度提供了一个平等的框架。[11]
三、学校层面的价值冲突
不论是策略性手段的运用，还是内在一致性的追求，教育领域中出现的三种力量本身都有各自的作用特点，如表1所示。
具体而言，市场的特点是自由，其权力实际上掌握在不同的个体手中，是分散的，所使用工具的就是经济杠杆。政府作为一种合法地使用暴力的组织，其特点就是强制性，由此达到对大多数人乃至全社会的要求。正是要对大多数人做出要求(主要表现为法律和政策的制定和执行)，政府力量由此表现为集中的、统一的，其制定的行为规则是高度概括的、具有普适性的。为了执行这些普适性的规则，政府就必须借助行政或法律工具以维持其权威性。以学校为本的改革则把自主权放在具体的学校，学校作为一个特殊组织，其真正的权力隐藏在独特的学校文化中，文化是一种内隐规则，往往靠学校成员的自觉或下意识发挥作用，是“润物细无声”的熏陶，是慢慢渗透到每个人的内心深处，进而成为根深蒂固的价值观。当文化发挥作用时，管理者依靠软权力，也就是道德，而不是硬邦邦的命令。[12]
正是由于不同特点的力量共存一体，它们之间的冲突也就难以避免。“在许多地方，与向学校下放权力相伴的是中央和州政府监控权的加强，它们之间存在着明显的力量矛盾。”[13]尽管这些冲突可以借助不同力量在作用空间上的“错位”分布而减弱，但是在学校层面上，这些冲突容易显化，因为不论是何种力量最终都要落实在学校管理者、教师和学生身上。无论是接受政府的强制力，还是面临来自于家长组成的市场性选择，每个学校成员都带有自己学校特有的文化特质，在学校“场”中，这三种力量必定要汇合，其冲突也将凸显。这些冲突集中表现在学校管理者身上——因为他们不仅是政府政策的直接执行者，他们还是公共关系的处理者和教育市场的应对者，他们时常感受到三种力量带给他们的角色冲突。例如，有学者对校长进行的调查发现，校长们从直接介入教学领导转向了其他的、更为广泛的领导角色，如确立长远目标、制定策略性计划、处理财政和人事问题、筹集基金改善学校的设施以及在市场上推销学校等。[14]这些冲突也给教师带来了压力，他们在孩子的教育选择中无所适从，最终将会影响到教育改革的成效。归根结底，这些冲突的背后实际上是三种力量所追求的价值观的差异——市场力量能够带来效率和质量但也可能损害教育公平，政府力量可以保证机会公平但也可能产生低效率，学校文化作为内在规则往往会拒绝外来的政策或改革要求。而不同改革力量的倡导者所追崇的新自由主义与新保守主义之间的矛盾是这些冲突的源头所在。如何降低不同改革力量冲突所产生的内耗，则是西方发达国家教育改革面临的新问题。
四、启示
(一)在教育决策中，针对教育问题提出的解决方案都应有一定的话语空间
正如前面的分析中指出的，西方发达国家在20世纪末之所以出现市场、政府和文化三种力量共存一体的现象，正是基于不同力量对教育问题进行诊断而提出的独特药方，都有一定的合理性，可以在一定程度上解决教育所面临的问题。例如，市场方法的采纳把一部分自由和选择交给了教育消费者，也给了学校一定的压力和自主权，这是追崇自由主义的理论者和实践者提出的方法，与此同时也出现了相反的呼声——政府加强控制，这又是保守主义的看法。这给我们的提示就在于，在教育改革的问题上，应该听到不同的声音，让不同的方案都有呈现的机会，也就是说政府作为教育改革的主导，应该尝试借鉴不同的方法。
(二)我国教育改革中三种力量的合理分布及其整合问题
三种力量同时登场不仅出现在西方发达国家，我国20世纪80年代的教育改革也在一定程度上加入了这一世界性趋势中，但是在实际操作中，这三种力量作用空间的“错位”却不尽合理。例如，学校转制的改革本义是加大学校的办学自主性，吸引社会资金的注入，但是在一些地方，政府却把学校给卖了——这就意味着市场的力量过头了，而政府的力量完全没有了。此外，择校演变成“名校办民校”，这的确扩大了学校的权力和教育消费者的选择性，但是在纳税之后还要再为孩子的教育付出高额的择校费则不是任何人都可以实现的，而美国的特许学校政策把家长的择校合法化，同时规定特许学校是公立的——出钱人还是政府，政府提供公共品的责任没有改变，改变的只是提供方式和方法而已。因此，市场、政府和文化三种力量针对的问题不同，能够解决的问题有限，不同的力量在各自擅长的空间内作用才可以发挥到更大。同时，就三种力量存在的冲突而言，如何整合这三种力量也是非常重要的，尤其是在学校层面的整合。
一方面，从政府治理工具的角度看，无论是强制性的教育政策，还是可以自由选择的教育市场，都是政府为了更好地提供教育公共品而采用的工具，因而必须考虑每种工具的特点和适用条件。选择市场工具可以提高效率，但是政府在教育品供给中的责任不能放弃，这样政府和市场的力量才可以互补，公平与效率才可以兼顾。
另一方面，政府应鼓励学校自主形成一种勇于和善于变革的内在文化，当市场力量和政府力量所推动的改革等外在规则进行到学校时，学校文化所默认的内在规则要能够从容地进行调整和适应，这样学校层面的真实教育行为与外在改革力量之间才可以良性互动。