城市规划法律制度变革的趋势，本文主要内容关键词为：城市规划论文,法律制度论文,趋势论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D912.6文献标识码：A文章编号：1000—2359（2007）03—0079一05
城市是现代文明的象征，不仅在历史上引导人类历史的进步，而且在今天世界经济和社会发展中发挥越来越重要的作用。但城市化就像一把双刃剑，人类在创造城市文明并享受城市文明的同时，也尝到了恶果，付出了惨痛的代价，城市问题的出现向人们敲响了警钟。城市问题主要包括：人口激增、环境恶化、交通混乱、资源短缺等。城市规划法律制度面对城市问题的加剧，应进行变革，应尽可能地使城市发展与城市自然生态系统保持和谐，衡平城市环境使用者彼此间或其与公益间的矛盾与冲突，使居住在城市中的人群拥有一个具有人性尊严的环境。我国《城市规划法》目前正在处于修改阶段，本文通过对西方发达国家城市规划法律制度的考察，总结其有益的立法成果，以期对我国城市规划法律制度的变革提供可资借鉴的经验。笔者认为城市规划法律制度在全球环境危机加重的大背景下，呈现生态化、整合化、城市规划与环境保护的一体化的趋势。
一、生态化
目前，在西方发达国家的城市规划法律制度以及与城市规划密切相关的其他领域的法律制度中，出现了生态化的趋势，概括地说，就是在城市规划中体现了环境保护、人与自然和谐以及可持续发展的理念，即在城市规划中，既要考虑人类的活动和行为，又要考虑环境的自然演变过程，在这种不断变化的系统中实现人与环境的相互协调，提倡保护生命的维持系统和生态的多样性，将人类活动限定在环境承载力之内。下面以美国的城市规划立法为例，加以分析。
美国城市规划制度的发展经历了从传统的分区制向注重生态保护的分区制的转变，并且还通过州法、联邦法以及地方法规实现对城市生态环境的保护。美国在经历了资本主义市场经济的高速发展之后，城市发展也出现了严重的后遗症，城市问题丛生。20世纪上半叶，生态保护的理念渗透到了城市规划领域，联邦政府出台了一系列环境保护的政策法规，探索城市社会经济发展和生态保护的统一与平衡。
美国的城市规划主要由分区制来调整。美国的很多土地属于私人所有，19世纪以前，政府对私人拥有的土地几乎没有管理权。分区制建立了政府对私人土地的管理权。从19世纪末开始，许多法律和法院判例开始建立地方政府对不属于它的土地利用的管理权。1924年，美国商业部颁布了《标准国家分区授权法》（the Standard State Zoning EnabIing Act），它为国家立法机构管理分区法案提供了模式。在接下来的几年里，许多城市和城镇采纳了分区制。传统的分区制往往简单而直观，从地理上将一个城市划分为几个不同的功能区（常常分为居民区、商业区和工业区）。
分区制在美国土地管理中起着重要作用，它为针对单个或特定地点的土地使用项目而展开的可行性审查提供了指导框架。但是，分区制的推行也逐渐显露出它的一些弊端，对美国城市发展产生了许多影响。首先，由于分区制的实行，出现了许多千篇一律的缺乏地方和社区特色的城市，例如，有利于行人行走的、具有多种使用功能的地段已经由于城市的分区而丧失。其次，城市开发造成了生态环境的破坏，不透水的地面替代了自然的覆盖物，从而对城市生态系统、濒危物种和水质产生了严重影响。第三，传统的分区制还造成了美国社会对汽车的严重依赖，这进一步加剧了城市的空气污染以及更多的城市土地被不透水的地表所覆盖。第四，分区制将城市按照经济和社会价值进行划分，很少注意对潜在的自然资源的保护和重视。分区地图通常通过密度控制实现私人所有权的经济价值，这种控制不是基于对社区自然资源的承载力、结构或功能的分析。因此，可以预见的是，为了提高单位面积的利润，土地所有者／开发者会最大限度地增加密度。而在密度控制的机制下，说服开发者不要对社区造成损害或不要超出潜在的自然资源承载力，将是非常困难的。第五，由于政府机构在审批许可证的时候，没有将污染工业的累积影响考虑进去，因此，许多家污染相对较小的工厂可能会安置于一个特定的居民区。虽然单个工厂的生产对环境没有产生严重的问题，但许多产生污染的工厂安置在一个相对较小的区域，污染的累积效应就出现了，从而对附近的居民产生较大的影响。
由于传统的分区制的推行产生了以上难以克服的矛盾，因此，有人提出了对传统的分区制的质疑与反思，环境法学家则寄希望于修改分区制，而建立更加可持续的、健康的环境[1](P332)。
为了使立法机构在制定地方分区法时将自然资源保护因素考虑进去，社区团体提出以自然资源清单为开始的地方程序[1](P338)。规定分区制必须对该地区的自然资源作全面的考察，从而做出保护环境的全面的决策，这为社区的长期共同利益的实现提供了机会。这种以自然资源的调查为基础的规划类型被称作基于生态的城市土地利用规划（ecologlcal based municipal land use planning），也被称为环境分区（environment zoning）或流域分区（Watershed based zoning）。名称虽然不同，它们的内涵却是一致的，即城市增长和开发应该针对那些对其影响容易管理的区域，也就是说，这些地区是包含相对较少的敏感生态资源的地区[1](P339)。在城市地区，在何处开发可能会有很多种选择，但规划的原则应是改善城市设计，将开敞空间和缓冲地带结合起来，最大程度地减少不透水地面。另外，城市设计应鼓励生物多样性。
美国的协会对城市规划中的生态保护起到了重要的作用。查尔斯河流域协会（The Charles River Watershed Association）就是一个代表，该协会是马萨诸塞州牛顿镇（Newton）的一个非营利性的组织。查尔斯河流域协会联合马萨诸塞州Holliston镇进行了一个环境分区项目。这个项目寻求从根本上推翻传统的规划方式，以分析水资源——包括地方水供应、水循环、污水处理能力和暴雨管理以及制定分区制为起点，引导对以上资源降低影响的开发行为。查尔斯河流域协会分析了Holliston's 的地下水回补地区，为了像保护开敞空间一样保护这些地下水回补地区，对土地实行分级制度，划分了无需保护的区域和不许开发的区域。查尔斯河流域协会接着起草了分区条例，以保护这些高优先级的土地的方式指导该镇的未来发展[1](P339)。
美国还通过州法对城市生态环境加以保护。例如，马萨诸塞州通过将州政府的监督与地方政府的执行结合起来对湿地进行保护。马萨诸塞州《州湿地保护法》（the state Wetland protection Act）创立了许可证制度，根据这一制度，州政府设立地方保护委员会有权执行的统一的标准，市政当局也可以采用它自己的湿地条例，但它至少应同州法同样严厉①。
除了对湿地的保护，美国也通过一些法律规定加强对城市河流和河岸地区的保护。在马萨诸塞州，滨水地区由《马萨诸塞州河流保护法》（Mass.River protection Act）加以保护，该法1996年8月7日由州长William Weld签署颁布实施，这部法律规范所有河流两岸以及其他流动水体的开发行为。在马萨诸塞州，这意味着大约9000英亩（约合3600公顷）的河岸地区被管辖。环境保护局通过湿地保护法，扩大了该法保护的区域和权限。
除了上述保护城市生态系统的立法，美国还有其他的地方立法保护城市自然环境和资源。2000年12月14日由州长Cellucci签署生效，马萨诸塞州《社区保护法》（the Community Preservation Act）在全州颁布施行[1](P342)。《社区保护法》通过不动产附加税，提供了新的资金来源，“它主要用于社区关心的三个主要问题”。首先是对开敞空间的划定和保护，其次是对廉价房的建设和支持，第三是对历史遗迹和景观的划定和保护。通过不动产附加税增收的至少10％的资金必须被用于上面提到的三个目标。剩下的70％的资金根据社区的实际情况进行分配。《社区保护法》批准市政当局筹集地方资金，为开敞空间的获取、历史遗产的保护和廉价房的建设进行规划，并且将这种方式同以自然资源为基础的城市规划相结合，完成城市的生态土地规划。
同州和地方的法律体系相比，美国联邦法律体系是通过对城市生态的特定生态因子的调整对自然系统进行管理的。通过对联邦法律的创造性的应用，环境法的相关条款可以适用于对城市环境的保护。
联邦环境法的体系建立在对特定环境媒介的关注上。相关的法规包括《清洁空气法》和《清洁水法》，这两部法律的立法基础相同。美国环境保护部建立了清洁空气和清洁水的国家标准，并且规定了达到这些标准的措施。一旦环境保护部批准一项州规划，州政府就主要对景观的规划负责。州政府必须向联邦政府报告其进展，联邦政府与州政府共同享有环境法的权力。
美国对水体污染进行规制的法律主要有：《河流和港口法（1899）》（规定禁止向航行水域倾倒污染物），1972年修改的《联邦水污染控制法》（提供了国家管理水污染的现代框架），《清洁水法》（目标是恢复和保持水的化学的、物理的和生态的完整性）。
由于认识到重新整治河流对城市生态系统以及对该生态系统内的人类和非人类种群产生巨大的效益，美国的城市开始恢复和更新它们的河流和河岸地区。而《清洁水法》的每个主要原理都能够或加以修改，作为恢复城市生态系统的主要工具。主要措施包括：一是通过国家许可程序控制水污染。其中，“国家污染清除排放系统”在《清洁水法》控制“点源”污染的立法体系中居于中心地位。二是将“国家污染清除排放系统”和流域战略、生态系统战略相结合。总而言之，《清洁水法》的实施条款，虽然不是专门针对城市生态系统的保护的，但当它同流域战略或生态系统战略结合起来，就是一个强有力的工具[1](P365—366)。
目前美国虽然还没有专门针对城市生态系统保护的立法，但是，通过对现有法律的修改，在一定程度上实现了对城市生态系统的保护，并且通过将城市生态系统的恢复与公共卫生、经济发展、社区开发联系起来，促进城市环境和周围生态系统的生态健康。
二、整合化
整合化是指城市规划法律制度涉及的内容十分广泛，包括城市环境、能源、历史遗产、资源、交通、土地利用等诸多方面，所以城市规划的管理不能局限于一个部门、一个地区，而要整合各种治理方法和管理手段，综合治理，改变城市规划部门孤立运行的局面，协调相关部门的关系，使各个层面的规划政策之间要保持高度协调，并使地方层面在实施过程中仍有相当的创新和调适余地。
美国通过对分区制的修改，实现更为广泛的社会目标，而不仅仅是对城市的功能划分。例如马萨诸塞州分区制被定义为根据城市或城镇的独立的宪法权，为了最大限度地保护当代或未来居民的健康、安全或整体利益，被城市或城镇采纳的用以规范土地、建筑物和市政设施的使用条例或地方法规①。
新的马萨诸塞州分区法（Massachusetts Zoning Act）的立法目标为：减轻街道的拥挤；保护健康；保护安全，免受火灾、水灾、恐怖以及其他危险的侵袭；避免土地过分开发；避免人口的不适当的过分集中；鼓励为不同收入的人建造住房；提供适当的交通、供水、污水排放、学校、公园、开放空间和其他公共需求；保护土地和建筑物的价值，包括自然资源的保护以及预防对环境的破坏和污染；鼓励在所有的城市或城镇进行土地的最佳利用②。从马萨诸塞州分区法可以看出，立法者希望通过分区实现对区域内环境价值的保护。
加拿大的城市规划的目的是实现可持续的人类住区，特别重视将城市规划和环境保护相结合。例如《区域正式的政策规划》（Regional official policiesplan，简称ROPP）就集中体现了加拿大城市规划的整合化的这种特点③。
ROPP是《沃特卢法》（Region Municipality of Waterloo Act）以及由区域委员会制定的关于“沃特卢（Waterloo）2016年未来经济、社会和土地变迁”的公共法律文件。ROPP规定，规划应该“反映公共价值的变化以及更完善的土地、基础设施、环境和社会政策，并且建立对主要政策的效果进行监督的机制”。
ROPP目的在于提供一个大的政策框架维持和改善区域长期的自然、环境、社会、经济和遗产资源。ROPP关注有关短期和长期的土地利用、公共服务、交通和基础设施投资以及经济项目的公共的和私人的决策。ROPP包括保护和加强重要的自然和文化资源的政策，以便最有效地利用有限的资源，使后代人能够继续享用它们。ROPP意在提供基础设施投资的战略背景；省的法律、法规和政策的说明和实施；为城市正式规划和它们的实施机制提供一个大的政策框架。ROPP的目标是实现可持续的人类住区。ROPP将可持续的人类住区定义为“与环境协调的住区，通过主动性的政策和适当的经济、社会和自然增长，为公民提供安全、繁荣的住区”，通过以下六个方面的平衡实现它的目标：1.环境的统一：维持和改善自然环境，保护由土壤、空气、水以及本地野生动植物在内的生命支持系统，致力于自然资源的可持续利用。2.规划的成熟：主动地规划，分阶段地协调地利用土地及其服务，以便有效地利用区域资源。3.经济活力：增强经济实力，实现多元化发展，增加地区的就业机会和居民收入。4.合作：加强联邦和省的政府部门、地区、城市、大河保护局以及其他政府机构、私人企业和社区的合作和协调。5.公众参与：在制定和监督公共政策时，鼓励社区内的公众广泛的多方位的实质性的参与。6.安全和健康的社区：注重改善居民的健康和生活质量，强调规划为了个人和社区的不同层次的人的需要。
澳大利亚《新南威尔士州环境规划和评价法》（Environmental Planning and Assessment Act 1979 No.203 of New South Wales，简称EPAA）是澳大利亚有代表性的规划法，它将环境规划分为三个层次：州环境规划（State environmental plan），区域环境规划（regional environmental plan）和地方环境规划（Local environmental plan）③。城市规划的内容基本上包含在地方环境规划中。通过对《新南威尔士州环境规划和评价法》立法目的的考察，也可以看出规划法律制度的整合化趋势。
在《新南威尔士州环境规划和评价法》第5部分，对规划的目的是这样规定的：（a）鼓励：对自然和人造资源的适当的管理、开发和保护，包括农业用地、自然区域、林地、矿区、水、城市、城镇和村庄，改善环境并实现社区的社会和经济繁荣；改善和协调土地利用及开发，使之以有秩序的和经济的方式利用；保存、提供、协调信息及其使用；基于公共目的的土地供应；社区服务和设施的供应和协调；环境的保护，包括保护和维护本地的动物植物，包括濒危物种、种群和生物群落以及它们的生存环境。（b）促进州政府内的不同层次的政府部门对环境规划的责任的承担。（c）在环境规划和评价中增加公众参与的机会④。
EPAA中的第26部分批准了有关环境规划的特殊的战略或方法：（a）尽最大可能保护、改善和利用环境；（b）控制开发（不论是否具备开发标准）；（c）根据《地方管理法（1993）》（Local Government Act 1993）预留土地用于开敞空间、公共空间或公共储备，根据《国家公园和野生生物法》（National Parks and Wildlife Act 1974），储备土地用于国家公园、公共墓地、公共医院、公共铁路、公立学校或其他公共目的；（d）控制对建筑物或工厂的拆毁；（e）保护树木或植被；（e1）保护本地的动物和植物，包括濒危的物种、种群、生物群落以及它们的生存环境。《新南威尔士州环境规划和评价法》通过控制开发、土地预留、控制拆毁以及保护本地物种等多种方式来实现环境规划的目的。
三、城市规划与环境保护的一体化
城市规划法律制度的另一个发展趋势就是将城市规划和环境保护统一起来，寻求在规划过程中的每一阶段实现土地利用和环境保护的统一。澳大利亚《新南威尔士州环境规划和评价法》提供了一种将综合的土地利用和环境因素纳入土地利用管理过程的方法，根据该法的规定，环境因素在所有规划目标中处于优先地位。该法通过设立统一的远景规划，将环境质量作为土地利用规划中必不可少的组成部分。在新南威尔士州，环境质量是地方和州政府的明确的责任。《新南威尔士州环境规划和评价法》批准新南威尔士州内的地方政府从事规划和分区，该法规定了土地利用规划中两项最主要的内容——规划的制定和批准以及对这些规划的实施，并建立了一套制定规划的详尽的程序。该法规定，土地利用规划的责任主要在于地方市政当局，是指澳大利亚的地方议会。
澳大利亚城市规划主要包括在地方环境规划的内容中，实现城市规划与环境保护的一体化的主要措施是在制定地方环境规划中进行详尽的环境研究。《魁北克地方环境研究：1996》（The Queanbeyan Local Environmental Study:1996）提供了对环境研究的一个范例。通过它的一些规定，我们可以了解澳大利亚城市地方环境规划是如何进行环境研究的。它主要包括以下章节：第一章简介。该章内容包括描述所研究的地区的情况，提出研究的目的、研究的方法以及研究小组成员的组成情况。第二章描述研究的地区。该章描述该地区的自然特征，包括地形、地质、气候、自然环境、开敞空间、水文和排水系统、动物区系和植物区系、野生动物廊道以及视觉质量。作为背景研究的一部分，描述环境的变迁和历史发展趋势，现有的基础设施、区位和交通以及人口发展趋势。第三章行政管理和其对魁北克规划的影响。该章分析了魁北克地方规划的立法背景，包括对有关的国家和州立法、政策和项目的分析，并且分析了区域规划以及相邻城市的地方环境规划对魁北克地方环境规划的影响。第四章魁北克的人口和郊区。该章具体考察了魁北克人口演变的历史以及农村发展，分析现有的居民分区形态。它确定了为居民和农村规划提供管理的法律规划条款和政策的立法背景。该章包括特殊居民选区的讨论。第五章魁北克的商业。该章以详细地描述城市的不同商业区开始，分析工商业的发展情况，确定了为商业规划提供管理的法律规划条款和政策的立法背景，最后讨论了一些批准的商业分区。第六章魁北克的工业。该章主要描述城市现有工业发展状况，包括对土地销售、价格和租金水平的分析。它也考察特殊的工业不动产问题，诸如与居民区、仓储区、景观、交通以及停车场的相互关系。第七章魁北克的交通管理和规划。该章考察了城市现有的交通状况，包括交通管理、道路安全、停车场、公共汽车服务、交互式立体交通和自行车道。它也总结了相关的法律规划框架以及以前的交通研究情况。第八章魁北克的基础设施。该章研究供水、污水排放、雨水排放的现有状况及未来的需求。该章还包括了影响基础设施规划的外部因素以及以前的基础设施研究和规划的内容。第九章遗产规划。该章研究城市的历史特性，总结了联邦和州管理遗产保护的诸多法律。诸如《澳大利亚遗产托管法1975》（Australian Heritage Commission Act 1975），《国家公园和野生动植物法1974》（the National Parks and Wildlife Act 1974），《土著居民土地权法1983》（the Aboriginal Land Rights Act 1983），《澳大利亚（新南威尔士）国家信托法1990》（the National Trust of Australia(New South Wales)Act 1990）。第十章开敞空间和娱乐休闲。该章包括不同种类的开敞空间，范围从娱乐用地到城市荒野（在澳大利亚是指“城市未开垦的森林地带”）。该章描述了现有的开敞空间和娱乐设施，讨论了进一步的需求。该章也描述了应用联邦、州和地方法律和政策管理开敞空间和娱乐设施。第十一章社会规划。该章主要关注地方层次的社区服务。第十二章特殊问题。该章包括了以上各章没有涉及的问题，例如环境污染的位置以及可持续发展的原则等。《魁北克地方环境研究：1996》提供了详细考察地方环境的一个样本。这样一个全面的考察显然是一个复杂的和昂贵的任务。但是对现有状况的全面评价以及对相关问题的鉴定和分析为综合规划提供了必不可少的背景。
收稿日期：2007—04—20
注释：
① Mass.Gen.Laws Ann.ch.131,40(west 2002).
② Mass.Gen.Laws ch.40A,1A(2000).
③ Regional offcial policies plan.
④ Environmental Planning and Assessment Act 1979 No.203 of New South Wales.
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