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中图分类号：C931 文献标识码：A文章编号：1005-3980(2004)04-0004-04
我国自1985年正式启动的科技体制改革是以促进科技与经济结合为目标，以科研机构尤其是国务院部门属大院大所改制为重点展开的，迄今已经取得很大成绩。但随着改革的深化，一些深层次的问题不断显现。例如，由于部门之间分工不同，各司其职，相互衔接、协调的“结合部”的问题尚未很好解决；政府各部门的科技计划缺乏衔接，资源配置缺乏协调，造成重复投资甚至浪费。更主要的是由于我国还处在由计划体制向社会主义市场经济过渡的阶段，市场经济制度有待完善，而计划体制的惯性还在起作用。政府与市场在创新中的互动关系尚未确立起来，政府缺位、错位与越位的现象时有发生。因此，国家宏观科技管理制度改革已经成为当务之急。特别是当我们关注如何提高执政党的执政能力，如何实现政府向公共管理和社会服务的转型时，研究改善政府对科技事业的宏观管理就更显其必要。
一、政府在科技发展中的权利与责任
首先是政府管理科技事业的权限，这是同权力的来源直接相关的。在现代社会，几乎所有国家都宣称政府的权力来自人民，而在实际实行中又有不同。有些国家是由立法机关通过制定法律授予政府权力，法律规定政府有什么权力，政府就有什么权力，政府的行政行为超越了法律规定的范围就是违法，这就是“依法行政，越权无效”的原则。而对于人民来说，除了由法律授予政府的权力之外，其他的权力都是人民保留给自己的，政府无权加以干涉。因此这些国家的政府从理论上讲是有限权力政府。我国的情况不同，虽然政府的权力也是由人民通过全国人民代表大会制定宪法和法律授予的，但长期以来形成的观念是“国家本位”，反映在法律上，对政府职权的规定是原则和笼统的，且只要不是法律明确规定不能做的事，政府做了就是“依法行政”了，就不违法，事实上政府权力无限。例如，我国有关法律规定，政府有权“领导和管理科学技术事业”，根据这一规定，政府管理科技活动的权力无所不包。所以若从理论上研究政府职能转变，就会涉及“国家本位”与“人民本位”、“无限权力”与“有限权力”、“无限责任”与“有限责任”等一系列更为根本的问题。这些问题的改革有赖于政治体制改革的进一步深化。
其次是在对科技事业的管理中政府究竟有哪些权力，这是同政府的责任和角色直接相关的，是同科技活动的特性相关的，而后者又是由科技成果的特性决定的。科技成果的特性在于它同时兼具公共物品和私人物品的属性，越是科学的、理论的成果越具有公共物品的性质，即它的所有使用者都可以从中受益，且一个使用者使用该成果不会妨碍或减少其他使用者的使用；越是技术的、经验的成果越具有私人物品的属性，它可以为发明人或使用者带来物质上的回报，因而需要专利制度对其专有权利进行保护。一般而言，私人物品可以由市场机制自发地提供，但市场是需要管理的；公共物品由于存在“搭便车”现象，不能由市场自发提供（市场失效），或者市场提供不足（市场低效），故需要采取某种集体行动的方式（公共经济）来提供，政府正是公共物品的主要提供者。可见，在科技事业发展中，政府具有双重角色：宏观管理者和公共物品的提供者，与之相对应，政府具有两种权力，宏观管理权和公共物品的所有权。我国长期实行计划经济体制，研究所、高校等各类机构都是国家所有，研究什么、生产什么都由计划决定，即政府集所有者与经营者于一身，同时拥有所有权和经营权。这种体制的弊端已多有研究，因而改革是必然的。
第三是政府与市场权力和责任的界定，这是一个博弈的过程。公共物品与私人物品并不是简单地非此即彼，而是一个连续的谱系，在这个谱系的中间区域市场和公共经济可以有多种形式的组合，从而为多种形式的制度安排提供了选择的空间。仔细研究可以发现，尽管我们的科技体制改革是从“摸着石头过河”开始的，但它还是有着内在的逻辑：80年代根据科研产品的性质改革拨款制度，实质上是国家试图从具有私人物品性质的科研成果中抽身，同时继续承担给提供公共物品的研究机构以支持的责任；给研究所更大的自主权，正是要将所有权与经营权分离。90年代的分类改革直至各类机构的转制，意味着政府不仅要将经营权交给经营者，而且要逐步退出私人物品所有者的身份，把这部分权力交给市场，政府加强宏观管理者的作用。这样的逻辑是正确的，问题是任何一种制度都包括正式与非正式的约束，都要受到政治体制、经济体制等多种制度，受到历史、文化等多方面的影响，因而存在路径依赖。这决定了改革不可能一蹴而就，而是一个动态调整的进化过程。在界定政府和市场的权力时要考虑的因素包括：第一，民间是否有足够的力量和动机投入科技活动。我国企业尚处于制度转型和能力培育的时期，连从事具有私人物品性质的科技活动都有困难，何论参与公益性科技活动。第二，是否有适宜民间机构生长的制度空间。我们尚没有关于非营利机构的法律，关于中介机构的制度安排也不清晰，民间机构的发展还需假以时日。第三，是否建立了相适应的游戏规则，即是否有适当的机制处理冲突和实行监督，我国目前的相关机制还不够健全。第四，要考虑改革的成本，即成本的大小及如何分摊。如果不考虑这些因素，不考虑路径依赖，简单地照搬国外的经验，甚至把改革这一过程当作目的，则政府的错位、越位和缺位都是难免的，改革也难以取得理想的绩效。
二、政府作为科技事业宏观管理者的职能
在科技管理中，政府应强化宏观管理者的职能，主要有以下四个方面。
第一，通过立法维护科学技术活动的正常秩序。我们已经颁布了科技进步法、成果转让法、专利法等多部有关科技活动的法律，但相关的法律体系并不健全。例如，国外对科研机构的立法在整个科技立法中占有重要地位，而我们尚未对从事科技活动的最基本的组织——研究所的活动规范作出规定。我们应该像重视企业法、公司法那样，重视制定研究所法，清楚地界定各类科研机构的法律形式及相应的制度规范，对研究机构的建立、变更、终止和它的权利义务作出明确规定，保证研究所的权利不受侵犯，创造一个能使研究机构健康发展的外部环境。再如，我们应对科技活动内部一些重要的、基本的制度作出规范。科技人员是科技活动的基本力量，人才是国际竞争的焦点，必须把人才问题上升到国家科技战略和国家经济发展战略层次，进行多角度、多层面的研究，采取更加积极的政策和措施，可参考国外做法制定科技人员法，保障科技人员的合法权益，同时也规范他们的行为。科技计划是政府发展科技事业的重要手段，但计划管理有所不同。西方国家的科技计划多是采用法案的形式，经由国会批准，由一个相应的机构具体组织实施；而我国的科技计划大多以政府政令的形式出现，由政府主管部门执行。这些不同导致不同的后果：西方国家实施计划的规范性、稳定性较强，我国科技计划的决策较快，但易变，且往往由于政策性规定太多及缺乏责任条款，执行过程中的任意性较大，执行不好或出了问题也难以追究责任。所以，我国应对一定限额以上的科技计划采取立法措施，具体明确地规定计划的目标、内容、实施办法、负责实施的机构和法律责任等。
第二，利用各种经济手段引导科技发展方向及社会资源配置。这种引导可以是直接的，也可以是间接的。直接的手段主要是政府投入，间接的手段包括中长期发展规划、信贷、税收、价格等等，目的是建立体制转轨时期的社会科技资源投入体系，政府要保证在重点领域的科技投入，在其他大多数领域则应建立社会化和市场化的科技投入机制。在多方吸纳资源的同时还要加强对资源的管理，提高资源的使用效率。从当前看，应加快国家预算体制的改革。根据不同类型科技活动的具体目标和资金运行规律，建立适应不同需求的国家资金预算管理方法和财政资金投入方式。
第三，采取多种措施鼓励创新。我国各级政府在这方面已经初步建立了一整套政策，其中有些行之有效，有些形同虚设，有些则已经过时，迫切需要根据变化了的国内外环境和国家发展的需求对这些政策进一步调整，使之不断完善。调整的关键是要转变政府职能，形成政府与市场互补的机制；政策作用的对象应从区域政策转向产业政策，根据不同产业的不同发展阶段，考虑政策成本和效益，适时调整，真正起到激励作用，同时突出“人才为本”；所采用的政策工具要从计划与税收优惠为主扩展为多种工具的组合，加强政府采购、技术标准等政策工具的应用。还要特别注意协调各部门、各地方的相关政策，使之相互兼容、相互配套，而不是相互矛盾、相互抵消。
第四，提高全民族的科学文化素质，创造有利于科技发展的社会环境。中共中央、国务院曾经专门发布过《关于加强科学技术普及工作的若干意见》（1994年12月5日），提出“科学技术的普及程度，是国民科学文化素质的重要标志，事关经济振兴、科技进步和社会发展的全局”以及“普及科学文化教育，将人们导入科学的生产、生活方式，是把经济建设转移到依靠科技进步和提高劳动者素质轨道，实现我国经济发展战略目标的关键环节”等重要观点，但我国目前在这方面的工作仍然做得很不够。公众对科学技术的兴趣、了解和热心程度不够：首先是在科学素养上，对现代科学知识的了解和掌握能力不足，使生活、工作受到很大局限，与现代科学日新月异、高技术知识迅速传播形成反差。特别是在计算机、生物工程等高科技的接受情况上中外差距较大。其次，在科学精神和科学观念上，近些年来迷信、伪科学现象的重新抬头，说明人们所受的科学精神和科学观念熏陶不够，对一些基本现象缺乏科学的理解。因此这方面的工作亟待加强。
三、建立有层次有分工的科技队伍和多样化的研发机构
政府作为公共物品提供者，可以主要有两种提供方式：直接提供与间接提供，当然在这两种方式之间存在多种组合。直接提供，即由政府建立科研机构，生产满足国家需求的公共物品；间接提供，即国家从各类科研机构手中购买科研成果再提供给社会，购买多是采用委托课题的方式，通过课题费的投向和验收科研成果调控科研活动。直接提供的优点在于，政府能够直接贯彻意志，集中科研力量迅速坚决地完成国家需要，同时能培育一支相对稳定的科研队伍，以保证科研活动的连续性和公益性，不足是机构和队伍都容易缺乏活力。间接提供的优点在于效率高，不足是容易造成短期行为，且存在当需要时却找不到任务承担者的可能。至于对哪种科技成果采取何种提供方式，这是由科研工作和科技成果的性质决定的。
从上述分析可以看到，无论是哪种提供方式，其前提是要有一支有层次、有分工的科技队伍，有多样化的研究开发机构存在。这些机构包括政府科研机构、非营利机构、高校与企业的研究开发机构、各种中介机构等等，不同的机构有着不同的职能。政府研究机构中又分国立科研机构和地方科研机构两种，前者是中央政府直接支持的机构，必须体现国家利益，为实现国家目标服务，主要是在国防、能源、健康、农业、环保等社会公益领域从事基础性、战略性和前瞻性的研究，同时也承担一些国家经济发展的战略行业共性、关键技术的研究；后者是地方政府支持的机构，主要解决地方社会经济发展中的重要科技问题和公益性的问题，是为实现地方政府目标服务的。高等学校主要从事基础研究和一些前沿技术领域的应用研究，它的工作多是和人才培养紧密结合的，它经常得到政府的大力支持。企业主要是开发专有性质的产品技术和工艺技术，其开发的组织形式多种多样，包括企业间的技术联盟、大企业的技术中心、中小企业的技术开发联合体等等。非营利机构是上述几类机构的重要补充，主要活跃在公共研发与私人研发的过渡地带，即市场低效的领域。这类机构以社会投入和捐赠作为发展基金，实行社会共有和信托经营制，由经营者依据信托约规和机构章程自主经营，自负盈亏，国家对它的支持主要是税收优惠，但要享受优惠就必须符合一定的条件：主要从事技术转让与开发活动，其净收入不得用于使私人受惠，符合税法规定的各项有关条款。
对于不同的机构，政府承担的责任不同。兴办政府科研机构，这是政府的职责所在，但这一职责也是有限的，它应符合一定的原则。一是职责原则，即设立这些机构是完成政府职责所必须的；二是经济原则，即设立这些机构是政府的财力所能允许的；三是剩余原则，即这些机构是社会所需要但又无力或者不可能由社会其他机构创办的。对于其他各类机构，政府的职责主要是创造环境，并给予多种形式的支持。
在长期的计划经济体制下，我国的研究机构几乎全部是由各级政府创办的，而改革正是要从这种单一的模式向多样化的模式转变，关键是采用何种方式使这一转变的成本最小而收益最大。我们认为，科研机构改制一是要从国家目标、国家利益的角度有总体考虑和总体布局；二是要充分估计到改革可能发生的各种社会成本，尤其是必须由政府承担的改革成本；三是应该着重于制度创新，在宏观上为各类机构的生存与发展创造适宜的法律与制度环境，在微观上对各类科研机构的改制有不同的制度设计，不宜一刀切。至于每个科研机构以什么方式进行改革，或者建立什么样的研究所制度，应该由各个机构根据其具体情况自行决定。
四、加强对公共事业的科技投入
随着国家经济竞争力的提高以及中国加入WTO，企业成为技术创新和科技投入的主体，国家在科技体制中的职能应当相应不断调整。其中最重要的是，政府要不断退出竞争领域对企业科技活动的直接支持，要加强政府在农业、公共卫生、能源、交通、环境保护、国防安全领域的科技投入，加强对公益类研究机构的支持。这些领域是市场失灵的领域。在近几年强调科技为经济建设服务的同时，科技对公共事业的投入支持不足，公共事业研究部门运转困难，人均经费少，导致农业类研究机构发展困难，环境保护遇到日益增大的挑战。国家难以应对突发的危机，在公共卫生方面SARS给我们国家带来的危机就是一个例证。因而，政府加强对公共事业的科技投入，将是我国今后所面临的一项紧迫任务。