试论当前农民问题的实质及对策，本文主要内容关键词为：试论论文,对策论文,实质论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农民问题的现状
当前，中国农民问题主要表现在以下几个方面：(1)农民收入低下，城乡差别较大。城乡居民收入差距1978年为2.4倍，1983-1985年为1.7倍，近几年又恢复到2.4倍，甚至2.5倍。(2)农民社会保障差。农民的生老病死伤残基本无保障。(3)农民素质低下。目前，我国有文盲2.3亿，其中绝大多数在农村，农村3亿多劳动力文盲占21%，小学文化程度占40%，初中占20%，高中只占9%。(4)农业劳动力转移困难。目前，农村仍有1.3亿劳动力需要转移，加上未来几年新增1亿劳动力，今后几年共需要转移2亿劳动力。(5)农民人口数量大，农业劳动生产率极低。(6)农民失业严重。1990年平均每个农业劳动力用在耕地上的劳动不足100天，其余时间有的找到了事做，但大多数人仍处于闲置状态。(7)农民负担重。1992年，全国平均农民负担已超过农民纯收入5%标准达到7.88%，实际可能达到11.2%。(8)农村社会风气日趋恶化。目前农村中赌博、迷信、盗窃、抢劫，刑事犯罪数量呈明显上升趋势。(9)农村人口增长速度偏高，并难以控制，政府不得不采取强制措施。所有这些问题又相互作用、相互影响，形成了一个恶性循环的链条，收入低、保障差→素质低，加上户籍控制→农业劳动力转移困难，农业人口巨大，农业生产率极低→失业严重，负担加重→农村社会风气日趋恶化、人口难以控制→加剧收入低，使保障更差。如此循环，农民问题变得越来越严重。
二、农民问题的实质
那么，中国农民问题的实质在哪里？我国许多经济学者和决策者都认为，农民问题是来自于农业比较利益偏低，其实质在于农产品比较价格偏低，从而把解决我国农民问题的希望放在提高农产品价格上，认为政府应对农产品实施支持价格政策。
对此笔者不敢苟同。不可否认，价格问题是导致中国农民问题的直接原因，但是企图通过提高农产品价格来解决农民问题是不切实际的。首先，不符合农业市场经济的客观要求，市场经济下的社会直接分配是通过价格来实现的，而价格是由市场供求自发决定的，人为提高农产品价格，不能真正体现供求变化关系，会导致价格扭曲，将破坏市场机制的作用，这是计划经济的做法。其次，必然加剧供过于求的矛盾。农产品价格低本身就反映出供过于求，这时人为提高价格将鼓励农民进一步增产更多的农产品，造成更大的农产品过剩，形成极大的经济资源浪费或利用不经济。第三，将加剧财政负担费用。支持价格将导致农产品供给数量大增，其差额由财政承担，必然使财政负担费用上升。到时如果政府因承受不住财政负担而取消支持价格，由于农产品（粮食）需求弹性小，需求数量变化不大，必然导致农产品价格暴跌，使农民收入大幅度下降。第四，政府支持价格可以使农民暂时增加收入，但会提高农业剩余劳动力转移成本，不利于农业剩余劳动力转移和农业规模经营的形成，造成非农产业发展的不经济。最后，人为提高农产品价格不能从根本上解决农业比较利益偏低的问题，因为它不能提高农业劳动生产率，只会导致物价的上涨，提高非农产业成本，农产品价格会始终不如人意，政府财政包袱会越背越重，最终将陷入两难境地。
可见，在市场经济条件下，绝大部分农产品价格必须放开，由市场决定，因而价格问题不是中国农民问题的实质所在。笔者认为，中国农民问题的实质在于社会再分配的不公平，即城乡社会不平等，以及农业劳动生产率的偏低等方面，其表现为：
（一）基础教育保障不公平 国家每年几百亿元教育经费几乎全部用在城市，而广大农村则依靠农民自己力量办教育，1985年国家财政还取消了对农村每个中学生31.5元、小学生22.5元的教育拨款，改由农民在集体提留中提取，农村学校只能依靠农民自己出钱集资建设和改造。因而，农村教育无论在师资还是在基础设施等方面都远远不如城市，1987年农村中学比1980年减少16%，小学减少31%，初中毕业生升学率城镇为69%，而农村只有10%，475个县没有普及九年义务教育。一些适龄儿童入不了学，一些学生因教师素质差而退学，一些学生因家里穷而上不了学或中途辍学。农村新一辈文盲半文盲不断涌现，据统计，1990年全国15岁以上文盲达21%，其中绝大部分在农村。农民素质低是导致农村社会问题的直接原因，它使许多农民难以接受科技知识、兼业和转移，农业劳动生产率难以提高。
（二）国家财政补贴不公平 国家每年拿出几百亿元的财政用于城镇居民的价格补贴，几百亿元财政用于城市企业的亏损补贴，而农民没有分文价格补贴，农村企业完全自负盈亏没有财政补贴，还要承担以工补农的使命。这些显然在一定程度上扩大了城乡差别。
（三）社会保障不公平 国家每年为城镇居民提供几百至上千亿元的各类社会保障（养老、医疗、救济、补助等），而农民生老病死伤残几乎没有任何保障，还要为农村五保户、烈军属提供补助救济。据统计，1990年全国社会保障支出1103亿元，其中城市保障支出977亿元，占88.6%，农村仅有126亿元，占11.46%，城市人均413元，而农村人均14元，相差29.5倍，农民缺少保障，为了养老防老，不得不多生子女，致使农村人口难以控制，国家不得不采取强制措施控制人口。
（四）公共基础设施建设不公平 国家每年拿出几百亿元财政用于城市基础设施建设，而农村几乎享受不到分文，一些农村为了兴办公益事业，不得不从农村企业、农民头上摊派、集资、收费，连学校建设也是农民自己出钱。
（五）城乡就业不公平 城市企业招工，农民一般没有份，一些农民进城只能做临时工，他们随时都会被辞退，不仅劳动工资低，而且没有任何保障，没有就业和再就业机制，一旦经济环境变化，农民工是最先被辞退的对象，并且只有重新回到农村。
（六）国家实行严格的户籍制度，强化了城乡不公平的社会再分配格局 长期以来，农民没有迁徙到城市的自由，除了考上大学和少量拔尖农民通过当干部和被招工，申请“农转非”要经过艰辛的道路而且为数甚少。近几年，兴起的农民买城镇户口要付出2000-10000多元，这是赤裸裸地对农民的剥削。这种城乡完全割离的户籍制度使农民进入城市受到严格限制，农村劳动力转移困难重重。
可见，中国农民问题的根源在于社会再分配的不公平。据估计，由于社会再分配不公平，每年平均每个农民因此而比城镇居民少获得500-1000多元的国民收入。再加上农民负担的繁重和农业劳动生产率的低下，中国许多农民已陷入了极度困难之中。
三、解决当前农民问题的政策选择
农民问题的实质在于城乡社会不平等，所以，解决当前中国农民问题的出路就是要实现城乡社会的公平平等，这正是社会主义市场经济的本质要求，我们必须按照社会主义市场经济的客观要求逐步建立城乡完全平等的社会再分配制度，推行有利于提高农村劳动生产率的工业化和城镇化政策。
（一）建立城乡平等的社会保障体系 保证每一个人在基本人权（生存权）方面的平等地位，使每一个人在生、老、病、死、伤、残等方面都享有完全平等地位是市场经济的客观要求。在这方面，政府应当以立法的形式，对全国人民（无论城市居民还是农村农民）均实行法定保险，包括养老保险、医疗保险、伤残保险、失业保险等。这些法定保险不同于一般商业保险，商业保险以营利为目的，具有收费高、保险项目细化的特点，如一种疾病一种保险，人类疾病千百种，一种一年收费1元，则每人每年疾病保险要交千百元，一般人难以承受，农民更受不了，这正是农村保险难普及和农民感到保险太多的根源。而法定保险具有非营利、收费低且人人平等的特点，即无论官员、百姓、居民、农民都同等参加，按统一平等的规定享受，在收费方面以社会保险税形式征收，职工在工资中扣除，农民在农业税中扣除，同时企业事业单位按工资总额的一定比例缴纳。
（二）建立城乡平等的教育保障体系 保证每一个人在智力起点上的平等，解决每一个人受教育机会平等的问题，让每一个公民享有平等受教育的权利，是保证市场经济公平竞争的基础。农民贫困与文化素质低是密切相关的，而贫困又往往导致家庭子女不能接受良好教育，最终导致在智力起点和就业机会上的不平等。教育保障体系的建立，有利于提高全体农民素质，增强农民就业能力，推动共同富裕的实现。
建立城乡平等的教育保障体系，首先必须全面实施九年义务教育。当前，各级财政应对城市和农村平等地拨给经费，并对每一个中小学生彻底免收学费，同时政府应实施强制计划，确保所有适龄儿童入学。为此政府应在财政中设立教育专项基金，确保教育经费的稳定来源，同时希望工程和其他形式教育捐款均可作为教育经费的补充来源。这样全国中小学教育经费按中小学生每年人均200元计算共需400亿元左右，考虑到目前已经拨款的部分，国家只要增加高校自费读书比重，从高校经费中转移一部分到中小学，财政适当增拨教育经费和筹集一部分即可，国家完全有能力全面普及九年义务教育。
（三）建立城乡平等的就业制度 首先在劳动就业政策方面，国家要改变只管城市就业不管农村就业的格局，今后，城乡各类企业，不论国有、集体、个体还是“三资企业”一律实行合同工制度，招工上都要纳入国家管理范畴，同时不论城市居民和农村农民均一视同仁，平等竞争，报酬上实行同工同酬，不搞城乡歧视。其次，在劳动力市场发育方面，国家要亲自组织、规范管理，组织建立全国性劳动力需求信息服务网络、扶持发展各类就业培训中心，职业介绍机构，从而避免劳动力盲目流动，形成劳动力的合理流动格局。再次，在劳动就业秩序方面，国家要制定《劳动法》、《就业促进法》、《就业培训法》、《劳动合同法》、《社会保险法》、《最高工时法》、《最低工资法》、《劳动保护法》等法律法规，逐步形成完善的劳动就业法规体系和劳动力市场运行管理规则秩序，以规范市场主体和市场交易行为，使劳动就业和管理走上规范化、法制化的轨道。
（四）实行城乡一律的流动户籍制度 必须逐步取消城乡户口的禁锢，实行流动户籍制度，让农民与市民一样，获得流动、居住和择业的自由。具体可以规定，每一个人迁移一个新地方（无论城市还是农村），居住4年以下只能办理暂居证，居住4年以上方可办理常居证，但获得常居证并不是固定证或终身证，仍可以流动，到了新地方仍然要经过4年的暂居证，然后才能取得常居证，再流动迁移亦然。这样，农民与市民一样取得自由居住、迁移和择业的自由后，一方面，可以使转移流动的劳动人口解除后顾之忧，实现劳动力稳定转移：一方面，可以使转移进城农民放弃原先不肯放弃而又搁荒的土地，促进土地集中和农业规模经营，大幅度提高农业劳动生产率和商品率，提高农民收入水平；另一方面，农民劳动力转移后，土地产出不仅没有减少，相反，转移的农民又创造工业财富，将大大推动整个国民经济的进一步发展。
当前，所有大中小城市城门开放，让劳动力自由进出存在许多多年积累的问题，有一定难度。因此，实行流动户籍制度应采取渐进方式，先从县级开始，县以下城镇“城门开放”，农民可以自由落户，然后，根据经济发展和条件成熟程度逐步开放大中城市。这种策略在实践操作上是切实可行的。
（五）从根本上消除农民不合理负担 保护农民合法权益，保护农民生产积极性，切实减轻农民负担，是解决中国农民问题的一项重要的紧迫政治任务，必须引起我们的高度重视。从根本上消除农民的不合理负担，首先，中央政府必须下决心；其次，地方政府应当积极响应中央政府的号召；再次要精减机构，从机构上消除产生农民负担的一个方面来源；最后，要通过立法、制定保护农民利益的相关法律，依法减轻农民负担。
1993年5月，中央国家机关取消了43项农村达标升级活动和12类涉农负担文件项目，同年6月，国务院召开了全国减轻农民负担电话会议，宣布取消中央国家机关有关部门涉及农民负担的首批37个集资、基金、收费项目，同时明令省级及省级以下出台的涉农负担的文件和项目一律取消。这些深得人心的举措，反映了党中央、国务院对减轻农民负担问题的充分重视和不可动摇的决心。当前，摆在各地各级政府面前的关键是要抓落实，对已经公布取消的项目，必须不折不扣地贯彻执行，不允许留死角、走过场，更不得以任何借口拖延不办或变相收费。
（六）积极推进农村工业化、城镇化进程 农民问题是中国发展中的一个战略问题，仅仅从农民、农业去考虑农民问题是不够的。最终解决农民问题要靠农村非农产业的发展，要靠城镇的发展。当前，只有大力发展农村非农产业，实现农村工业化，建设好5万多个镇及乡政府所在地，发展更多的新城镇，创造各种形式，帮助几亿农民转移到二、三产业，进入城镇，成为城镇的新居民，改变目前城乡分割的二元社会结构，逐步实现城乡一体化，使大多数人口都生活在城镇里，最终消灭城乡差别，彻底解决农民问题，这是我们要完成的历史使命。
为此，国家应采取一系列的政策措施，积极推进农村工业化、城镇化进程。(1)鼓励农村非农产业相对集中、连片发展，与小城镇建设结合。(2)鼓励在现有城镇中，由政府统一规划，开辟新区（工业小区、农民街）作为非农产业发展小区，吸引富裕农民自带口粮，自带资金进入新区投资办厂，务工经商，工作生活。(3)建立以公民生活基础（有自己的住房、稳定的职业和收入）为落户标准的户口迁移制度。县及县以下所有城镇“城门开放”，农民可以自由落户，农民可以购买城镇商品房。(4)在城镇落户的农民应退出承包地、自留地，解除承包合同。(5)同时建立涵盖城镇所有成员的失业保险、养老保险、医疗保险等制度。(6)通过收取土地占用费，搞城镇基础设施建设，发展与城镇配套的学校、医院等社会公益事业。(7)国家从财政、信贷资金等方面对小城镇发展予以支持等。这几条，国家几乎不用花一分钱，也不损害哪方面的既得利益，对加速农村工业化、城镇化进程，从根本上解决农民问题具有重要现实意义。