我国农村住房制度改革基本现状与政策建议，本文主要内容关键词为：现状论文,农村论文,住房制度改革论文,建议论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今年上半年，住房和城乡建设部政策研究中心抽调骨干力量组建了农村住房制度基本现状课题组，对全国东中西部各选择了若干农村地区作为调研地，东部选择了浙江；中部选择了河南；西部选择了宁夏和重庆，走访了近20个村庄，和当地有关部门作了深度座谈交流，现将有关情况报告如下：
一、我国各地农村住房制度整体判断
判断一：农村住房制度缺位由乡规民约等非正式制度补充
城市住房制度从住房的规划、设计、施工、验收、产权、交易、物业管理等不同的阶段建立一整套完善的制度。譬如以产权登记，产籍管理为住房交易管理模式，统一开发，配套建设为住房建造模式，以公积金贷款和商业按揭贷款为购房者融资模式，以市场购买和公共住房保障为住宅供给模式，以市政接入、物业管理为其后续管理模式。由于农房体量小、投资小、居住分散的特征，难以将这些模式复制到传统的农村。从全国范围来看，我国农村住房管理普遍存在着政府缺位的现象。农房往往“自建自管自用自灭”，即农房由农民自己筹集资金建设，自己维护，自己使用，乃至废弃重建。由于农村住房建设和管理的法律法规、政府文件等正式制度较少，因此乡规民约等非正式制度在调节住房利益矛盾上起到一定的作用。譬如房屋间距以及公共退让关系，由屋主之间协商而定；建房屋过程中的矛盾由村支书或村长协调平息；宅基地的分配由村委会决定。在村庄基础设施管理以及维护上，一些市县乡镇已组织制定村规民约，建立水、电、路等公共设施的维护制度、垃圾清理制度和公共场所的环境卫生制度。这种乡土社会的利益调节机制无疑起到了缓解建房矛盾的作用。
判断二：住房资产功能缺失、基础设施缺项和农房管理缺位
在农房制度改革中这三个方面的解决尤为迫切。
1.住房资产功能缺失。目前农房只有使用功能而无资产资本功能，不但农民在住房上的权益无法保障，建房也无法取得长期建设资金支持。住房具有建设期资金量大，但长期使用成本低的特点，特别适合长期建设资金支持。由于建房所需资金较大，而农民难以贷款，一般都是“手头结余”资金为主，加上乡里亲戚借债，这样加大了农房建设难度，增加了后续改建的成本，也影响了集聚建房、节约土地和基础设施配套的进程。
2.基础设施缺项。近年来在中央支持和地方政府的努力下，农村的路、水、电、电信等方面解决相对较好，但污水、垃圾设施缺腿是普遍的现象，使新房新区的功能质量大打了折扣。例如由于没有集中污水处理系统，厕所进不了新房，即使在很冷的冬天也要外出如厕。在政府投入缺位的情况下，只有靠个别有实力的企业家甚至承担起基础设施供给的重任，如河南后陈村村支书出资500万元修建若干公共场所，平整道路。
3.农房管理缺位。首先管理机构不足。自从2000年机构改革，村镇建设管理机构被取消，农房管理一直没有主体。在我们调研中，虽然有些村镇还保留着村镇建管所等机构，但是人员配备极少，同时兼任规划、质量、安全等，任务繁重，难以胜任。其次机制不健全。农村工匠制度被取消，农村施工队几乎没有受到培训，农村建筑队伍的素质难以保障。再者农村农宅设计图集不实用。由于国家层面较少农房的标准规范，设计出来的地方图集往往参照城市住宅设计，成本高昂，不受农民欢迎。我们在重庆、宁夏等地农村调研时，当地建委均反映了这一问题。
判断三：各地在农房建设制度重塑方面重心不同
我国的农村住房的建设制度重塑是实现“宅基地”、“住房”、“基础设施”三位一体的一整套新机制。住房建设制度本来是镶嵌于社会经济系统中，由当地的基本经济条件和地理环境所决定，不可能脱离当地经济社会条件和风俗习惯，因此东中西部的农房建设制度各具特色，处于不同的发展阶段。
1.从农房建设模式来看。东部地区由于经济发达、企业众多，村民丰厚收入主要来源于工资收入和地租收入，住房翻建已经进入第四轮，普遍的住房质量并不差，其集聚建房的目的并不是仅仅为了住好房，更重要的是从集约和流转出的土地获得更多的收入。所以，东部主要做“地”的文章，发挥土地整理和增减挂钩在统筹城乡发展中的平台作用。通过“集中居住—集约土地—产生效益—回补农房—提高质量和改善环境”的模式，大大提高了农民的居住质量和环境，其住房的舒适度可以以城市商品住宅相媲美，甚至超过城市商品住宅。西部地区人均收入比较低，危旧房占比较大，譬如宁夏严重损坏和危房所占比例均在5％以上，农村砖房率不高，处于住房改善的初级阶段，通过住房解“危”推动居住集聚实现土地节约和基础设施完善。所以，西部主要做“房”的文章，以危旧房改造带动土地集约和人居环境的改善。中部地区土地集聚效益低于东部，而住房质量好于西部，所以，中部主要做“基础设施完善”的文章，通过村镇环境整治和基础设施配套带动土地节约和提升居住质量。
2.从农房建设形式来看。浙江一带农村多是整齐划一的二、三层楼房，没有庭院经济，也没有农具放置房，这从侧面说明浙江农民已经脱离了农业劳动，完成农民身份的转换。而重庆一带农房改造却是川东民居风格，厕所猪圈厨房农具房一应俱全，还有庭院经济以供日常所需，反映典型农村自然经济特征。
3.从农房建设管理来看。东部农村甚至能复制城市商品住宅管理制度，从质量、安全、竣工、物业管理等方面都借鉴城市商品房管理模式甚多。而中西部农房管理却能独辟蹊径，利用较少资金和群众力量加强农房管理和引导农房建设规划。河南省宁陵县城郊乡李七庄村通过旧村改造，填池平地，集中利用旧村并扩大了耕地面积；重庆大足县利用少量资金引导适度集中农房建设。这些模式更有推广和借鉴的意义。
判断四：我国农房制度改革不可盲目套用一种模式
譬如浙江姚庄“两分两换”模式建立众多的村办产业和村民较强经济实力的基础上，河南农村精英治村模式建立在精英无偿捐赠和强有力手腕的基础上。因此借鉴各地农房建设管理模式必须考虑其背后的社会经济文化条件。
二、农村住房制度改革的经验和症结
农村住房管理不能纯粹靠机构和资金来解决，有限的财政资金和人员配备难以承担体量巨大的农房管理的需要。建设系统应该从林林总总的问题中抓住核心问题，总结各地的经验，充分调动“村民治村”的积极性。
（一）村庄规划和拆村并点问题
1.分类制定村庄规划。村庄规划必须有一核心规划精神作为指导，才能务实有效。简单的行政村“撤并”，往往会产生“合并村矛盾激发”等新的问题。浙江平湖的经验值得重视，他们把“撤并”改为“辐射”，将中心村定义为“在农村一定地域范围内，区位优势相对良好、各方联系相对合理、经济实力较强、公共服务及基础设施配套较为齐全的新型农村社区中心，创造两种集聚方式。一是1＋X型（卫星型），即在中心村的中心区域建中心点，加强基础设施和公共服务配套事业建设，而其他一般行政村原则上保留1－2个居住聚集点，中心村和各行政村聚居点之间以较好的道路相连接，组建新农村新社区管委会，集中建设公共基础设施。二是X＋1型（整合型）。对部分小型村比较紧邻的，实施行政村撤并，新组建中心村，将农民逐步集中到中心村中心点，原则上其他村不再保留居住点。其步骤是首先对不同类型的村庄分别采用不同的限制、滚动和优先发展的模式。对于将要实施搬迁的村庄应明确限制其建设用地的扩展，逐步降低村庄建设用地。对于具有文化遗产性质的村落，维持其原有规模。对于发展前景不好的村庄，采取引导控制相结合的政策，逐渐搬迁到镇区，腾出土地进行整理复垦。对于确定保留的村，在原居民点附近见缝插针重新整理，使被撤并村的村民逐步离开原居住地分期分批迁入。其次对于那些确定保留和扩建的村也实行分类、分区指导。对于城镇型农村居民点，按照城市居住区来建设，使农业人口逐步向城镇转移，鼓励农村居民在城镇集中成幢、成片建设现代化住宅小区。对于农村型居民点，以农业为主，鼓励耕地向种田大户集中，实现农业的规模化经营，对新建住宅统一选址，统一规划，集约建设。显然，制定村庄规划应该因地制宜、分类指导。
2.巧选方式实施规划。规划实施的主体是村民，并不仅仅是政府意图的体现，因此要引导村民实施规划的积极性，否则规划只是“墙上挂挂”的废纸。调研得出的经验是：其一，双向选择。村庄规划要征求相关利益人的意见，减少实施的难度。譬如浙江月明村新村建设规划事先公示，征求村民意见，较好得到实施。其二，基础设施配套。村民集聚的目的是为了获得集聚的好处，同时承担成本。配套基础设施增加了集聚的吸引力。我们调研中发现基础设施配套的规划区远比基础设施匮乏的规划区更吸引村民迁徙。其三，以奖代补。政府财政资金极其有限，应该引导社会资金和民间资金的投入，同时引导实现农房规划、质量、安全等目标。譬如重庆开县对农户建房的层数层高、规划红线退让、外观色调、立面造型、人畜是否基本分离等进行验收，对符合要求的，给予每户5吨水泥的奖励。
3.集聚规模因地制宜。因为集聚的收益是置换出的宅基地价值加上基础设施的规模经济，其成本是农民重新建房成本以及相应提高的生产生活成本（如扩大的生产半径）两者相权决定着集聚的规模和大小。譬如重庆市农村地处丘陵地带，村民收入不丰，大规模集聚既不现实，也代价高昂。因此“适当积聚”成为其理性选择，政府倡导四、五家为一小集聚点，达到一定标准，便给予一定的奖励。再如浙江嘉兴市和平湖市村民富裕和土地平整，这大大降低了集聚规模的成本，因此这一带都呈现出大规模集聚的现象。
（二）农房确权登记发证问题
1.农房确权登记发证的意义。我国住宅管理制度其实是两元制管理制度，城市住宅有土地使用权证和房产所有权证，而广大农房还没有推广确权发证。确权登记发证是农房流转的基础。确权登记发证并非是指一纸文书，而是具有发挥土地房屋资产功能的重大意义事件。由于没有确认所有权，农村宅基地以及农房仅仅成为社会保障的替代品，既不是资产，也不能发挥资本功能，这是导致农村农民经济凋敝的根源之一。农民倾其所有的积蓄建造农房，却处于静止的状态而无法体现其价值。从内需角度来说，村民无法将其抵押和流转，难以拉动农村经济和农村消费品消费；从产权角度来看，由于没有国家法律的保护，依赖于乡规民约和邻里承认，其私下交易也仅仅限制在熟人的范畴。相反，城市住宅产权证实质是国家法律确认的私人住宅产权，可以与陌生人交易，无疑扩大交易的范围，增加了住宅的价值。
2.农房确权登记发证的经验。在我们走访的近20个村庄试点中，大多数农房都没有进行农房的产权登记发证。究其原因，一是没有合适的登记发证机构，一是在产权不能流转的前提下，农房确权自愿登记对村民的吸引力不大。重庆市在农房确权登记方面作得较好，其主城区农房登记发证率约为60％－80％，也积累一定的经验。其一，规定登记条件。重庆市规定两层以下的农房必须提供宅基地审批件和平面示意图；除此之外，两层以上的农房还必须出示权威机构提供的质量安全鉴定，这一规定无疑减少了登记机构的审核成本。其二，分类登记。从广义上，农房不仅包含农房自身，还包括农房前后的建设用地，如林权地和晒坝地。各地农业生产形式不一，导致农房含义不一。重庆市确权按宅基地、林权地、地坝用地三类分别体现在产权证上。其三，超面积确权。超面积部分不能暴力拆迁，否则会激化社会矛盾。重庆市规定5M[2]以内的，补办建房手续；对于超过6－20M[2]的房屋，房屋强行拆除又不完全现实的情况下，按市场价处理给本人；超过20M[2]以上的，按照国家相关政策处理。
3.农房确权登记发证的难点。在调研中，我们发现在农房确权中涌现出很多的问题，需要在理论和实践中加以解决。其一，关于私人住宅产权登记。农家乐修建用于餐饮、住宿、娱乐等配套性用房如何定性确权；城镇居民和非本集体经济组织成员在城镇周围购买农民房屋或与农民联合建房，如何确权。其二，关于产业产权登记。农村公共建筑，往往多方投资形成的，如何产权登记；业主在集体土地投资办厂，其产权证按现行政策只能办成集体经济组织的，这无疑大大削弱了投资的积极性，如何解决。其三，关于登记收费。登记机构是自收自支单位，主动登记要补贴很多，要进行主动农房产权登记，面临经费紧缺的难题。
（三）宅基地和农房流转问题
1.宅基地农房流转的形式。农房确权发证的最终目的是为了宅基地和农房流转，为了实现农民的利益。但是宅基地和农房流转问题却是最难攻克的难题，各地还没有积累多少经验。我们调研发现，宅基地和农房流转存在三种形式。第一，政府层面的流转。政府通过合法的征地手续把农村耕地和宅基地转为国有，城市规模的扩展就是通过这套法定的程序进行。由于传统的低价征地制度和土地增值的潜力造成的政府和集体以及个人在拆迁补偿费难以达成一致，往往成为社会不稳定的根源。第二，集体组织层面的流转。在我们走访中，大多数村庄土地流转都是通过集体组织进行的。如重庆市江北区渔嘴镇双溪村、宁夏石嘴山市惠农区、浙江湖州月明村等土地流转都是依托集体组织进行。共同的模式都是将原有宅基地复耕，集约出来的建设用地出让给企业经营，耕地出租给农业大户用于特色养殖。村民不仅获得土地出租收益，而且还可以进入工厂获得工资收入。集体组织也有一定的资金用于村庄的基础设施建设。第三，个人层面的黑市交易。我国土地管理法规定，农房只能卖给本集体组织的成员，不能卖给外人。但是实际上却存在卖给外人的现象，这种“农房黑市交易”是靠乡俗民约进行的或者通过熟人关系进行。农房黑市交易既不依靠合同文本，也不需要产权证，仅仅在卖者和买者之间达成口头交易就可。
2.宅基地农房流转的经验。浙江绍兴县通过宅基地使用权利股权化，通过村建高层公寓集约使用宅基地，节约出来的宅基地修建经营性建筑统一由村集体经营，其经营收益按股分配给集体组织成员。这种模式适合于城市郊区的农村，使村民分享城市化的收益，浙江义乌通过宅基地招标形式出让给具有建房资格的农户，从而获得部分的经费，再将此应用于住房困难群众，这种模式适合于农村贫富差距较大的地区。四川省成都市农民自愿放弃宅基地和土地承包经营权，由当地政府安置补偿转为城市市民。这种模式适合于“大城市小农村”的城乡关系，地方政府有足够的财力支持农民市民化的进程。
3.宅基地农房流转的取向。我们认为，单纯依靠政府财政资金对农村基础设施投入往往是杯水车薪，难以为继。例如姚庄镇的“两分两换”模式由于政府投入过多的资金，难以推广开来。农村基础设施投入、农房质量改善以及农民收入增加都需要进行大胆的探索，特别是探索承包地和宅基地的流转制度，让农村农民获得农业产业经营的规模收益以及分享非农投资的好处，促进农村培养自身提供基础设施的能力。由于相关法律法规对农村宅基地流转的条件、范围、方式、期限、收益分配及流转后土地权属关系调整等方面限制较多，缺乏应有的灵活性，无疑削弱了农村自身提供基础设施的能力，这需要大胆探索，对有关法律法规作出修改。
三、我国农村住房制度改革的趋向和政策建议
我们认为，建设系统目前针对农房建设的方针应该是“以村庄规划为龙头，以农房确权登记发证为抓手，以宅基地流转为突破点，加强农房建设技术服务指导，加强农村危旧房改造和村庄整治，发挥村民治村的积极性和创造性”。
1.以村庄规划为龙头。村庄规划是其他各项工作的基础，村庄规划在引导农民集聚、节约利用土地将发挥指导性作用。各地要促进村庄规划的编制工作，要保障编制资金的落实，要因地制宜分类制定，要进行公示征求村民的意见，要采用适当方式引导村民实施规划。
2.以农房确权登记为抓手。各地要积极推进农房产权登记工作，适当增加登记费用。完善农房确权登记才能在一定程度上遏制乱建乱占耕地现象的发生，才能有效保障农村农民的根本利益，才能为下一步实现农房农地的资产和资本功能奠定基础。
3.以宅基地流转为突破点。流转才能产生利益，农房确权登记发证的根本目的也在于宅基地流转，实现宅基地和住房的经济属性和资产资本功能。在农用地用途管制下，只要有利于农村经济发展、有利于保护农民权益、有利于保护耕地，就应该大胆进行改革探索。譬如重庆市提出了“集中成片，分区流转”。把建设用地和耕地分开，在保护耕地的前提下，建设用地可以采用一定的方式进行流转。
4.强化农房建设技术服务指导。充实和完善村镇建设管理机构。加强乡镇建筑队伍、个体工匠技术培训工作。强化选址工作，强化建房关键环节现场指导，努力提高农房建设质量。
5.因地制宜制定各地农房发展策略。各地农房制度和农房建设处于不同阶段，西部地区应该加强危旧房改造，中部地区应该加强种粮区村庄整治力度，东部地区以及重庆市作为城乡综合配套改革试验区应该更加积极进行宅基地流转的探索，在明晰产权的基础上，建立市场交易平台，提供土地交易信息，完善收益分配机制，逐步推进市场化改革。
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