我国普通高等教育投资体制改革过程的动态分析，本文主要内容关键词为：高等教育论文,过程论文,我国论文,投资体制改革论文,动态论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、普通高等教育投资体制改革进程简述
1980年，我国财政体制开始实行“划分收支，分级包干”，中央和地方财政实行“分灶吃饭”，高等教育经费因此由办学者筹措，政府对高校的拨款改为中央和地方分级核拟，原国家教委、其他各部委管理的高校由财政部拨款，省市管理的高校由省市地方财政拨款。
1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》要求改革高校的助学金制度，提出高校收取一定学杂费和培养费的设想。1986年高校开始招收收费的“委培生”和“自费生”。
1987年，国家开始推行非义务教育的成本分担和补偿制度，把原来的助学金改为奖学金、助学金和教育贷款制度，鼓励高校通过与企业进行科研项目合作、开展人员培训、科技咨询等各种社会服务以增加收入，拓宽学校经费来源。1989年，全国大部分高校开始收取学费，并根据学生家庭的承受能力，逐渐提高收费水平。
1993年《中国教育改革和发展纲要》明确提出我国教育投资体制改革的目的是建立“国家财政拨款为主，社会多渠道筹资的教育筹资体制”，允许各种资源投入高等教育。
1995年颁布的《教育法》第53条规定：“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为铺的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。”《教育法》第54条规定：“财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。”具体比例和实施步骤由国务院规定。招生收费并轨也开始执行，并于1997年实现完全收费并轨。1998年《高等教育法》第60条从法律上确定了“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为铺”的高等教育投资体制。
二、高等教育投资体制改革的过程分析
（一）政府在改革开放中的最大表现，就是采取大量的放权让利政策，社会首先表现为个人发现和不断寻求各种机会追求利益，这在高等教育内外部都有表现
我国的改革开放，首先表现在社会生产力的大解放，社会分工不断细化、专业化水平提高，社会各行各业对接受过高等教育的专业程度高的劳动力需求量迅速增加。同时，社会资源的流动也有所扩大，这其中包括人力资本的流动，人们希望通过提高人力资本存量增加个人收入的预期值增加，并有足够的动力寻找各种机会满足这种预期，而接受高等教育是实现这种预期的最可靠方式。这些都使越来越多的个人希望有途径表达接受高等教育的愿望，同时个人生活水平的提高，使许多人对高等教育的需求具备了有效的支付能力。但整个社会“脑体倒挂”的现象普遍存在。这为在高等学校教书的教师心理带来不平衡，教师人心浮动，严重影响了教育事业的稳定。而政府没有力量增加工资，满足教师更高的福利要求。这样，政府在没有能力满足个人的教育需求和教师的福利需要的时候，明智地选择了放权让利的政策，一方面允许高等学校内部从事一定的经营活动，满足教职工的个人利益；另一方面，允许学校以某种方式收取学费（接收自费生），增加教育经费，以满足规模的扩大。因此，正如高等教育投资体制改革过程所表现的那样，我国高等教育投资体制的改革首先是从收费和允许高等学校经营开始的。
随着我国明确了建立社会主义市场经济体制的目标，高等教育实行普遍收费上学更是政府必然的选择。由于市场经济的特点是广泛的自由交易导致社会专业分工逐步协调和深化，专业化程度越高，个人福利水平越高，分工细化，个人就业机会增加，整个社会福利也越高。虽然市场最大的缺点是不确定性，而且专业化程度越高，抵御不确定性越差。但由于经济人的内在动机，驱动人们不断创新，寻找各种途径改变自己，来抗衡市场的不确定性，不断在经历市场“生存检验”中丰富社会的产品和提高社会福利。开放的环境下，个人有了自由表达高等教育需求的强烈愿望和能力，肯定会导致整个社会的高等教育的需求膨胀。据地方教育行政部门反映，现在我国高中教育成为教育发展的瓶颈。一组数据可以说明这个结论：1998年普通高中毕业生占适龄人口的3%，升入普通大学的仅47%，这意味着在1998年高中毕业生的适龄人口中仅有不到1.5%的学生有机会进入普通大学。［教育研究信息[J].1999,(2),(3).］而我国其他形式的大学在社会人的心目中，远远没有达到与普通大学抗衡的力量。在公民普遍愿意交费入学的情况下，普通高等教育的规模面临巨大的扩张压力，政府在财政仍然无力的情况下，自然也就选择了继续提高高等教育收费的普及面，给予需求者自发行为合法性。因此，到1997年各种收费生的局部收费制度转变为全面收费。
（二）市场经济机制产生了许多社会资源主体，为最终形成高等教育投资多渠道体制准备了条件
进入20世纪90年代，当我国明确整个社会基础制度结构将由计划向市场转型时，高等教育投资体制不可避免的要进行相应的转变。在制度转型过程中，整个社会资源的配置方式发生转变，社会资源由原来的完全由政府支配，逐步形成了许多分散的市场资源主体，这些市场主体在价格机制的作用下，自发地将资源配置到可以获得利益的领域，包括投入高等教育领域。而由于中央可支配资源能力逐渐分散到社会各种资源主体手中，整体财政能力相对下降，无力完全承担日益增长的高等教育需求。在高等教育可以使各资源主体获利的情况下，明智的政府就会放弃和取消部分对资源分配的完全管制，将投资权利部分下放给社会各资源主体。在这样的条件下，高等教育投资体制发生转变。1993年的《纲要》就明确提出社会资源可以投资教育，正是体现了这个背景。
教育支出占GNP和财政支出比例
数据来源：1998年《中国教育事业统计年鉴》，2000年《中国统计年鉴》，1989年－1998年《中国地方教育经费发展报告》，高等教育出版社。
*数据来源于《教育研究信息》，全国教育科学规划领导小组，上海教育科学研究院智力开发研究所合编，2000年第5期。
我国普通高等教育规模20年内呈加速上升趋势，增长了3倍；但相应的我国政府提供公共资源的能力却在一直下降。由上表可以看出，用于教育支出的比例20年内仅增长了不到4个百分点，而高等教育的财政支出比例却在下降。为了维持教育事业的发展，保证高等教育的投入，政府不得不将分配资源的权利下放，允许其他资源主体投资高等教育。这样，在社会经济转型过程中，市场主体从无到有的形成，为高等教育多渠道投资准备了可能的资源来源；而政府的放权政策的制度保证，又促成了各市场主体为获利而投资高等教育的自发行为发生。
（三）到目前为止的高等教育投资体制改革主要是一种诱致性制度变迁过程
制度经济学中将制度变迁分为两种类刑：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。而强制性变迁是由政府命令和法律引入与实行。诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起。而且在自发的制度安排，尤其是正式的制度安排变迁中，也需要用政府的行动来促进变迁过程。
通过以上分析，可以非常明晰地看出，正是由于社会制度的转型，使社会资源品质方式发生根本转变，社会资源由政府垄断支配，转变为由社会分散的主体在市场机制的作用下，自发的支配。而自发的动机就是“有利可图”。这里，需要强调的是经济学中“利”的含义不仅是金钱的利益，而且包括人内心各种效用的满足。一旦高等教育可以提供使这些资源主体获利的机会和条件（政府放权），高等教育投资的诱致性制度变迁就发生了。政府在这里仅是被动的放权，促进了制度变迁的顺利进行，而并不是事先的主动安排。
根据这样的解释，我国目前所形成的高等教育投资体制不能简单地用“多渠道”描述清楚，而应该解释为“不同的资源主体，在不同的获利动机下，以不同的方式投资高等教育，从而形成复杂的投资类型”，则各投资主体的行为描述具体如下。
(1)政府对高等教育的投资动机有：将高等教育作为公共福利投资，鼓励家庭成员受教育；在高等教育中进行国民教育和国家意识形态教育；对科学研究，尤其是基础研究进行投资；为了资源的公平有效再分配和经济增长而投资等。政府的投资方式是公共财政支出。
(2)由于个人（或家庭）预期到未来能够有更多的经济收益，所以也愿意交学费上学。另外，如果高等教育的溢出效益只局限在社区内成员受益，则受益成员也可能自愿集资办高等学校。
(3)企业由于生产和管理技术更新的需要，有时会直接投资举办大学，例，摩托罗拉大学为员工提供各种管理和生产的专业培训课程。还有企业为了增加社会声誉，捐赠资金给某高等学校；或者为减少人才质量的考核成本，在大学以企业名义设立奖学金，以吸引优秀学生。
(4)其他社会资源主体，会因为教育是一种大家公认的公益事业，捐赠给直接投资办非营利性大学，这样可以获得内心慈善之心的满足和良好的社会声誉。也有的资源主体就是为了营利而投资高等教育。
(5)高等学校本身也是利益主体，也会在允许的情况下，想办法创收获取可能的利益，以改善教育服务和自身利益。
高等教育多渠道投资的具体表现，可以归纳为两种方式描述。一是不同办学主体采取不同投资方式，形成不同资源所有形式的高等学校，另一种表现是不同学校内部，也有不同的资金来源，以上各种学校内部的资金来源虽然以一种为主，但其他资金来源也有。
三、对未来高等教育投资体制改革的建议
虽然我国高等教育多渠道投资体制已经形成，但改革还远远没有完成。因为，在市场远没有发育完善，市场制度还没有建立起来的时候，人们投资没有长期而稳定的预期收益，往往投资行为表现为短期性，这些短期行为可能会造成巨大的社会资源浪费。另外，这些投资主体现在的投资行为的利益和范围还没有明确的法律规范，可能造成许多不利消费者的投资行为，对这些损人利己的行为即使有制度约束也没有强制的手段去执行。因此，高等教育投资体制未来改革面临的最大问题是制度缺失。社会的运行是由各种制度来维系的，制度是一种公共产品，制度的产生源于被约束者共同的需要，政府是制度的主要提供者。而且，这种制度建设应该在理性思考的基础上尽快而主动地进行。通过以上分析，本文拟对政府的高等教育投资体制的未来制度建设提出以下建议和推测。
目前，高等教育投资制度缺失表现在两方面，一方面，各种投资主体需要政府提供制度，保证其投资的长期利益，规避投资风险。这方面制度的内容主要有以下几点。
(1)个人的投资为实现预期收入，需要政府提供学校办学质量的信息，政府因此需要建立专家评价机构或允许市场提供专家系统，对高等教育质量高低提供专家意见；由于政府愿意更多的人接受高等教育，政府也需要提供各种付费制度，以供具有不同付费能力的人选择。
(2)企业或社会团体捐赠教育的资金不应该征税。
(3)社会资源主体投资教育需要法律明确其投资所有权和回报权内容，并建立相应的高等学校准入制度、办学评价制度、高等教育文凭认证制度，一方面减少投资风险，另一方面阻止办学不规范者办教育的短期效应。
另一方面，政府需要主动建立制度，来规范各资源主体包括政府的投资行为，鼓励高等教育的投资规模扩大，避免无效的投资带来的社会资源的浪费，更重要的是减少教育事业的投资失误带来的可能的社会长期损失。这方面制度需求主要有以下几点。
(1)为规范政府行为，需要政府建立的制度有：完善财政投资行为的有效监督制度，在法律上逐步明确规定政府的管理范围和行为，为投资者建立良好的投资制度与环境。
(2)政府应该规范公立学校的获利行为，保护纳税人的权益，避免公共财力的不合法支出；约束高等学校耽于创收、影响高等教育质量的行为。
(3)政府还需要对投资办学者的办学条件、办学内容等予以明确规定，保证教育事业方向和内容符合我国国情。
即使有了制度建设的明确方向和内容，一项制度的变迁过程还需要花费巨大的成本，包括确立、组织、维持和实施制度安排的各种规则的所有费用；也是一个积累经验、不断改进的漫长过程。制度的确立取决于各社会利益集团对制度变迁的一致程度、制度变迁带来的利益与费用的对比等诸因素。因此，政府主导的制度变迁必然会遇到许多阻力。这些阻力主要表现在：①由于政府中也存在追求经济利益最大化的经济人，其行为特点总是试图扩大或维护已有的管理权利范围，对于政府职能转变中其个人的利益损失会想办法阻碍。②政府一旦建立某种制度，不仅需要时间和投入去确立这项制度，还需要执行这项制度所需要的机构设立及其维持运行的费用。③各投资主体之间关系的明确和投资行为的合法化也是一个长期探索过程，政府建立的制度也不一定就符合各资源主体个体的利益，则资源主体也会给政府制造一定的阻力，需要政府花成本去约束。④过去的政策已经在人们心理和行为上形成惯性，政府本身也存在政策行为惯性，在改变时，需要政府必须做主动的和富有远见的思考，进行大量宣传，引导社会舆论，以减少人们对政策的误解，以及体制变革中的政府自身短期行为造成的社会混乱和浪费。
综上所述，可以说我国高等教育投资体制改革是在改革开放的大环境影响下，以诱致性制度变迁开始，随着各投资主体和政府自身利益的需要，可以预测到以后的高等教育投资体制改革将逐步以政府为主导的强制性制度变迁为主。因此，未来的高等教育投资体制改革过程将是政府取消管制和重建管制的过程，是一个反复和不断的、与各种资源主体搏弈的过程。最终良好预期应该是为了减少无谓的成本设入，使投资效用稳定，从而增加更多的高等教育有效投入，使高等教育与社会协调发展。