试析制约反腐倡廉制度执行力的根源，本文主要内容关键词为：反腐倡廉论文,根源论文,执行力论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D262.6 ［文献标识码］A ［文章编号］1003－7462(2013)04－0056－06
反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。经过长期的探索和实践，党和国家出台了一系列惩治和预防腐败的法律法规，制定了包括党风廉政建设和党政干部廉洁从政等制度机制，初步建立起具有中国特色的反腐倡廉制度体系，在反对腐败和廉政建设中发挥了积极作用。但是，在反腐倡廉制度建设体系不断健全完善的情况下依然存在着一些突出问题，主要体现在反腐倡廉制度执行力相对较弱。本文认为，制约当前反腐倡廉制度的执行力主要有以下五方面的原因。
一、反腐倡廉制度的设计缺乏科学规划
制定科学有效的反腐倡廉制度，是提高反腐倡廉制度执行力的基本前提和重要保障。而目前反腐倡廉制度设计缺乏科学的规划，导致制度设计上存在不科学和不合理的缺陷，是制约反腐倡廉执行乏力的根本原因。
1、反腐倡廉制度设计缺乏体系化和规范化。腐败问题涉及各个领域、各行各业、各个系统，这就决定了廉政制度建设应该是一个综合性的系统工程，要针对各个领域、各行各业、各个系统，形成一个严密的、少漏洞、少缺失的制度体系。党的十六大以来，各级党委和纪检监察机关围绕贯彻落实科学发展观，制定和实施了一系列反腐倡廉法规制度，取得了反腐倡廉建设的显著成效。但是，既有的反腐倡廉制度在体系化和规范化发展方面依然有很大的改进空间。以反腐倡廉法律法规体系建设为例，我国就缺少一部能够统领和主导反腐倡廉建设的总法——《中华人民共和国廉政法》。我国现行的反腐倡廉制度在惩戒性法律法规方面，存在重治标轻治本、重惩治轻预防、重应急轻前瞻等问题。正如有研究者指出，有相当多数量的廉政法律法规属于应急型和补救型，从源头上预防和治理腐败的廉政法律、法规不足。如针对2008年北京奥运盛会以及2003年“非典”、2008年四川汶川特大地震等公共突发事件、重大自然灾害，专门制定了一批廉政法规制度。这只能说明应急能力比较强，但不能解决从根本上预防和治理腐败现象的问题。[1]
2、反腐倡廉制度缺乏权威性和震慑力。制度之所以为人们自觉地遵守和服从，关键在于这些制度具有高度的权威性，能够对制度指向的对象形成强大的震慑力。如果制度缺乏权威性，即使制定再多的制度也会形同虚设、流于形式。在反腐倡廉制度建设的实践中，一些反腐倡廉制度因缺乏权威性而导致震慑力不足。其主要表现为：一是制度设置的盲目性和随意性。一些反腐倡廉制度的制定既缺乏足够的理论指导，也不符合实际。一些制度制定者在没有深入实际，认真研究反腐倡廉的形势和趋势、反腐倡廉建设究竟需要怎么样的制度、对反腐倡廉制度的供求现状等问题的情况下，就匆忙地制定和颁布了内容十分笼统、表述模糊的法规条款。二是制度刚性不强，弹性有余。目前的反腐倡廉制度体系主要由规范性文件构成，其中属于法律规定的不多，政策性和原则性的规定居多，属于党规党法和可操作性的规定不多，这就很容易出现“选择性”或“规避性”执行制度的问题。其原因就在于反腐倡廉制法律法规表述过于笼统，弹性空间太大，缺乏规范性。
3、反腐倡廉制度有制定缺乏协调性和连续性。任何制度建设都是一个复杂的系统工程，需要做好科学的统筹和整体的规划，保证各项制度形成互补性强的整体合力。反腐倡廉各项制度是否具备协调性和连续性，直接影响和决定着制度本身效力和功能的发挥。随着反腐倡廉建设的深入发展变化，必然要求反腐倡廉制度体系要不断修订和完善。从总体上来看，目前的反腐倡廉制度建设未能反映和适应新形势下反腐倡廉建设的新要求，反腐倡廉各项制度未能形成相互补充和连贯协调的整体。以反腐倡廉法律法规体系建设为例，有的反腐倡廉法律法规不仅没有对反腐倡廉建设的各方面做出具体规范，而且也没有全面客观地反映当前反腐倡廉建设的总体要求，已发布的反腐倡廉法律法规依然显得分散、凌乱和繁杂，甚至有些法律法规缺乏衔接、相互抵触，无法形成各种法规之间协调配合的统一整体。
4、反腐倡廉制度缺乏程序性和应用性。反腐倡廉制度建设是一项涉及面广的系统工程，在制度设计的各个环节需要在理论与实践、原则性与操作程序性、整体与具体等方面具有内在的紧密联系。但目前在反腐倡廉法律法规制度建设中，我们比较重视实体性的反腐倡廉的法律法规制定，而对于程序性和可操作性的反腐倡廉法律法规的制定重视不够。虽然制定了一些内容丰富的反腐倡廉法律法规，但因为没有一个完善的执行程序，导致法律法规制度要么无法贯彻落实，要么执行过程中走了样。同时在反腐倡廉制度的制定，存在内容上的空洞化、标准上的虚泛化、程序上的模糊化等问题，使反腐倡廉制度看似健全充实，但在实质上难以贯彻执行，导致反腐倡廉制度的权威性和严肃性受到藐视、震慑力和公信力受到挑战。在既有的反腐倡廉法律法规中，虽然明确而具体地作了数量繁多的“严禁”、“不准”、“不能”、“不许”等禁止性条款规定，但对于违反这些规定的具体程序规则和处理办法，要么缺乏刚性规定，要么只是性质上规定而产生随意性太大。这类法律法规制定再多，也必然流于空转，无法发挥执行的效力。
二、对反腐倡廉制度执行力的重视程度不够
反腐倡廉制度由人来制定，也靠人来执行落实。反腐倡廉制度不被执行或执行不力，再好的制度最终也只是一纸空文。制度执行者对待反腐倡廉制度的态度，决定了反腐倡廉制度执行的实际效果。在反腐倡廉制度执行过程中，如果执行者对反腐倡廉制度没有树立正确的态度，必然出现反腐倡廉制度执行乏力和效果差的问题。当前一些领导和领导部门对反腐倡廉制度执行力的重视程度不够，就是一个突出的问题。
1、缺乏法治意识。反腐倡廉制度的本质是党规国法在反腐倡廉建设领域的行为规范，是约束党员领导干部和国家公职人员的行为必须遵章守法的法律法规。我们党已经明确提出依法治国和依法执政的理念。要坚持把法治化作为治国理政的基本价值取向，体现在反腐倡廉建设领域，我们的党员领导干部和国家公职人员就要牢固树立法治意识。但是，少数党员领导干部和国家公职人员纪律观念淡薄、法治意识不强，不仅没有成为反腐倡廉制度的忠实执行者，反而成为违法分子的支持者，成为贪污腐败分子。近年来发生在少数领导干部特别是高级领导干部违反党纪国法的行为，已在群众中造成了恶劣的影响，严重损害了反腐倡廉制度在群众中的公信力。
2、缺乏权威意识。制度的生命力在于其权威性。反腐倡廉制度的权威性，不仅要体现在制度本身，而且要体现在制度执行的过程和结果。反腐倡廉制度执行力的权威性就在于，明确规定了反腐倡廉制度建设中的相关机构及其人员应该做什么、不应该做什么等基本内容和具体要求。反腐倡廉制度的权威性，不仅要求对反腐倡廉制度必须得到应有的尊重和服从，而且必须具有不可挑战的刚性。反腐倡廉制度指向的主要对象是党员领导干部和国家公职人员，即受公众委托行使公共权力群体。通过制定和实施反腐倡廉制度，确保公共权力能够真正全心全意为人民服务，实践我们党“立党为公、执政为民”的理念和宗旨，阻止公共权力出现的扩张性和异化，防止党员领导干部和国家公职人员沾染上不正之风、甚至成为腐化堕落的贪污腐败分子。但是有一些党员领导干部和国家公职人员在不同程度对反腐倡廉制度缺乏权威意识，对待反腐倡廉制度缺乏最起码的尊重，在贯彻落实反腐倡廉制度过程中采取消极执行、象征执行、选择执行、替代执行，极大地削弱了反腐倡廉制度的权威性[2]。
3、缺乏自觉意识。执行反腐倡廉制度，贵在能够自觉贯彻落实。当反腐倡廉制度作为一种制度文化，当渗透到人们的思想意识中就会转化为人们的自觉行动，使反腐倡廉制度形成“磨不推自转”的良好执行状态。绝大多数的党员领导干部和国家公职人员都具备遵守反腐倡廉制度的自觉意识，在学习工作生活的方方面面严格遵守反腐倡廉制度的规定。但是少数党员领导干部、特别是少数高级领导干部在思想观念和实际行动中缺乏自觉执行意识。个别领导干部还认为，按照反腐倡廉制度规定要求自己，就是上级组织和领导对自己的不信任，甚至把反腐倡廉制度视为工作和生活中的“紧箍咒”，限制了自己工作能力和才华的发挥。在这些错误的思想指导下，个别领导干部从忽视和无视反腐倡廉制度发展到违反反腐倡廉制度，从染上不正之风发展到最后走上贪污腐败的不归之路。其源头，就在于缺乏执行反腐倡廉制度的自觉意识。
4、缺乏平等意识。反腐倡廉制度一旦制定颁布，就会对制度指向的对象普遍适用。无论是普通党员干部和国家公职人员，还是主要领导干部和高级领导干部，在反腐倡廉制度面前必须坚持人人平等。所有党员领导干部和国家公职人员，都必须严格遵守和贯彻落实反腐倡廉制度，任何组织或者个人都不得有超越制度规定之外的特权，绝不允许有“下不为例”和“例外特权”。但是在反腐倡廉制度执行过程中，少数领导干部当面一套、背后一套，台上一套、台下一套，要求别人不要碰的“高压线”，自己却屡屡碰撞，要求别人做到的，自己却做不到。这些领导干部由于存在特权思想和对制度的执行缺乏平等意识，将自己游离于制度的监督之外，根本谈不上反腐倡廉制度对其的监督和制约。这类领导干部不把“党要管党、从严治党”放在心上，执行制度采取双重标准、甚至置党纪国法不顾，将人民赋予的权力异化为以权谋私的工具，从而严重影响到制度执行的公平性、公正性。更为恶劣的个别领导干部不仅自己不平等地遵守反腐倡廉制度，在执纪办案中也缺乏公平性和正义性，为关系网所困、为说情风所扰，有章不依、执纪不严，徇私枉法、知法犯法。其根源就在于，缺乏党规国法的平等意识，把自己看成不受制约的特权人物。
三、对反腐倡廉制度的执行力缺乏有效制约和监督
腐败的实质是公共权力的滥用。权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。要防止公共权力掌控者腐败，必须要加强对公共权力的制约和监督。通过建立公共权力的分立和制衡制度，确保公共权力得到公正行使，最大程度地为公共利益而服务。但是由于目前的制约监督制度机制的制定还不健全和科学，难以确保各项反腐倡廉制度真正贯彻落实到位。
1、制约监督机制设置不科学导致监督制衡乏力。在一些反腐倡廉制约监督机制的设计上，往往忽视了一个重要前提，即反腐倡廉制度的执行关键在于人，包括反腐倡廉制度约束的对象和制度执行者。在没有建立健全在决策权、执行权、监督权之间既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制的条件下，在社会主义民主法治建设还不完善的条件下，目前所制定的反腐倡廉制度还是建立在依靠党员干部和国家公职人员的自身高素质和自觉执行的基础上。但是，在所有的制度执行过程中，恰恰是人又必然存在不是完全可靠或不自觉的因素。因为毕竟千百万的党员干部和国家公职人员不可能百分之百的纯而又纯，在缺乏有效制约监督的机制下，人性中的弱点——“恶性”必然会使制度执行难以为继。这种基于“好人”假设理念来制定的反腐倡廉制度，在制约监督机制设置不完善和不科学的条件下，必然强化了监督制衡严重乏力的现象。
2、制约监督机制的某些功能缺位导致监督制衡乏力。在反腐倡廉制度执行过程中，由于制约监督机制建设上的欠缺，反腐倡廉制约监督机制建设的瓶颈在于某些制度环节上没有形成有效的“闭环”，不能形成相互制约的监督体系，从而导致各项反腐倡廉制度无法形成整体合力，甚至形成了规避制度和利益结盟的不正常现象。如在一些腐败案件中就强烈地体现出在一些地方和部门由于反腐倡廉制度监督体系没有形成有效的制衡机制，相反形成了难以击破的利益同盟。一旦哪一方在反腐倡廉制度执行过程中出现了问题，首先不是按照原则去行使制约监督权，而是相互通气、彼此庇护，最后“大事化小、小事化了”。甚至一些执行反腐倡廉制度的相关职能部门，在地方利益和个人利益的驱动下，不仅为违犯反腐倡廉制度者提供各种保护，甚至为违犯反腐倡廉制度者的升迁宣传造势。其根源，就在于制约监督机制的某些功能缺位，导致监督制衡乏力。
3、制约监督整体合力不强导致监督制衡乏力。反腐倡廉监督机制经过长期的建设，目前已形成了由中国共产党党内监督、人大监督、政府内部监督、政协民主监督、司法监督、公民监督和舆论监督组成的具有中国特色的监督体系。其中，以党委和纪检监察部门为主体的党内监督处于整个监督体系的中心。但是从近年来党内监督所暴露出来的问题，突出反映了监督体制不顺、功能发挥受限制、成效受到质疑的问题。如在反腐倡廉制约监督中，出现了所谓硬监督缺乏刚性，软监督缺乏科学性，导致在现实中存在“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太弱”，“看得见的无法监督、看不见的监督不了”等突出问题。正如有研究者分析其原因时指出，“从人大监督、民主党派监督、政府专门机关监督、人民群众监督以及社会舆论监督等其他监督主体来看，依然存在着监督关系不协调，整体合力不够强的问题，致使监督难以真正到位。”[3]
四、对反腐倡廉制度的执行力缺乏完善责任追究机制
执法不严和违法不究，既是对制度权威性和严肃性的挑战，也是对制度权威性和严肃性的最大伤害。在反腐倡廉制度建设执行过程中，虽然我们制定和出台了一系列的反腐倡廉制度和法规，但是目前一些反腐倡廉制度存在执行力缺乏的问题，在很大程度上是对那些不执行或违犯反腐倡廉制度者及其行为缺乏科学和完善的责任追究机制。
1、反腐倡廉责任追究机制不健全不完善。在反腐倡廉制度的执行实践中，对违反制度者的责任追究，就存在着“失之于软、失之于宽”，导致违反制度者付出的成本太低的问题。如一些反腐倡廉制度内容要么只有是注重提醒和警告，要么是号召性的原则要求，实质性的责任追究规定不明确，即使发现了有违法违纪问题，往往是无法界定责任，导致本应追究当事人责任而无法执行。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》出台后，在实践的执行过程中就暴露出这一问题。如一些因违反党纪国法而被查处的党员干部，就将其一步步滑入贪污腐败深渊的责任推到了反腐倡廉制度本身，并认为是反腐倡廉制度的执行机构及其人员没有及时制止和警示，导致他们的贪污腐败问题由小到大、由轻到重，最后到了无药可救的地步。
2、反腐倡廉责任追究缺乏严格执行标准。一些反腐倡廉的制度设计存在严重缺陷，忽视了责任追究方面的程序性和操作性规定；一些反腐倡廉制度内容设计和执行标准具有模糊性和不确定性，制度执行中的刚性不足、弹性有余，导致制度执行机构及其人员的“自由裁量权”太大，甚至出现了“断章取义”地执行制度的现象。如一些反腐倡廉制度内容只规定了各种“定罪”原则和要件，而没有具体的“量刑”标准和程序，这就为实施责任追究造成了一定的困难。在部门利益分割化和权限责任不清的情况下，由于责任追究主体不明，造成了即使出现了违犯反腐倡廉制度规定的行为，也找不到相应的责任追究主体，更谈不上追究与反腐倡廉制度有关的制度制定者、监督者和评估者的连带责任。
3、反腐倡廉责任追究的配套制度不完善。一些与反腐倡廉制度相关的制度不完善，影响了责任追究机制的实施。如决策制度的基本原则是“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”，但这一原则由于缺乏细化的责任界定和责任追究的配套制度，导致在一些地方、一些部门和一些领域出现的贪污腐败问题，恰恰是钻了“集体决策”空子。在巨大利益的推动下，一些参与决策者明知做出的决策是违反党纪国法，但为了自身利益依然制定这一政策。因为集体违反制度难以追究，集体负责会异化成集体不负责，在“法不责众”的心理下，就导致一些违犯反腐倡廉制度政策制定者在这些领域堂而皇之地利用制度的不完善加以实施。
4、反腐倡廉制度执行者缺乏良好的素养。一些反腐倡廉制度执行者由于政治和道德素养不高，不仅执法不严，甚至有的与违犯反腐倡廉制度者沆瀣一气，导致责任追究机制无法落实。如一些地方和部门在地方保护的利益驱动、主要领导的授意、网络民意的影响下，一些反腐倡廉制度执行者丧失了基本原则、是非不分、徇私枉法、执法违法，对那些违犯反腐倡廉制度者及其行为置若罔闻、有禁不止，随意变通、恶意规避，堕落成了严重破坏反腐倡廉制度的同谋者；一些反腐倡廉制度执行者不仅没有发挥廉政制度执法者的职能和作用，甚至对广大人民群众和党员反映一些干部腐败的问题不顾，相反为这些违犯反腐倡廉制度的领导干部的“带病提拔”担当说客。
五、反腐倡廉制度的执行力受到制度外因素巨大干扰
任何制度都不是在真空状态下运行，必须在现实的社会政治生活中运行，不可避免地受到各种制度之外的因素影响。有研究者指出，“谋求制度外的待遇和利益，必然导致对制度执行的干扰。从制度经济学的观点来看，制度决策者很可能在制度决策过程中追求个人利益的最大化；从信息经济学角度来看，制度执行者为获取制度信息优势方”[4]。在反腐倡廉制度执行过程中，再健全再完备的反腐倡廉制度都会受到制度外因素干扰，严重影响反腐倡廉制度执行效力。目前反腐倡廉制度在执行过程中就遇到制度外因素的巨大的干扰。
1、官僚特权思想及其行为影响了反腐倡廉制度执行。在长期的封建专制社会发展过程中，各种类型的官僚特权思想在一部分党员干部和国家公职人员中根深蒂固，形成了固化的思维模式和行为方式。党执政以来，尽管经过了多次的政治运动和思想教育活动，但是在少数党员干部和国家公职人员身上体现出的官僚特权思想依然严重。少数领导干部，特别是个别位高权重的高级领导干部，不仅不以身作则、模范践行反腐倡廉制度规定，反而对党和国家反腐倡廉制度做出的规定视而不见，利用手中的权力，热衷于为自己及其身边人谋求制度外的特权待遇和个人利益。这种官僚特权思想及其行为在党内造成了恶劣的影响。
2、受个人或小团体利益驱动影响反腐倡廉制度执行。不正之风和贪污腐败的本质就是利用公共权力谋取不正当利益。当执行反腐倡廉制度会使个人利益或小团体利益受到减损时，一些个人或小团体就会千方百计地消极执行或不执行反腐倡廉制度，采取各种方式干扰反腐倡廉制度执行。近些年来在工程招标领域、房地产开发、金融系统出现的贪污腐败群体案件，就是典型的受到利益驱动而由利益相关方组成了规避或不执行反腐倡廉制度的腐败团体。如国家明确规定的金融实名制是预防和惩治腐败的有效手段，但是在一些金融部门基于自身利益的考虑，以各种方式规避这一制度，客观上为贪污腐败行为创造了有利条件，从而影响反腐倡廉制度执行。
3、潜规则支配下反腐倡廉制度执行受了巨大的干扰。毋庸置疑，各种类型的反腐倡廉制度是摆在公众面前的显规则，是保证公共权力能够在阳光下公开公正公平行使的制度规则。然而，在当前中国经济转轨、社会转型的关键时期，由新旧体制更替带来的复杂因素，致使各种类型潜规则盛行。(“潜规则”概念最早由著名学者吴思在1998年提出，他认为在中国社会正式制度之外总存在着与正式制度相悖的规则，而这种规则在实际上支配着中国社会运行，这种规则就是潜规则，即一种“隐蔽的秩序”)[5]471“潜规则”，是相对于“元规则”、“明规则”而言的。它是指看不见的、明文没有规定的、约定成俗的、但在相当一部分人中又是被广泛认同、实际起作用的，而对一些缺乏制约权利的人又是难以抗衡的一种隐蔽规则。于是一些党员干部和国家公职人员以“制度是死的，人是活的”，“没有一成不变的铁律，也没有不可变通的制度”的潜规则意识支配下，使公开的显规则执行受到巨大的干扰。这些潜规则以各种方式冲击和破坏反腐倡廉制度的执行，冲击反腐倡廉制度的权威性和严肃性。潜规则对反腐倡廉制度执行干扰的直接后果就是，执行反腐倡廉制度者受损，违犯反腐倡廉制度者受益，甚至执行反腐倡廉制度者会受到掌握权力的违犯反腐倡廉制度者的打击报复。
4、复杂人情关系使反腐倡廉制度执行受到严重干扰。在我国社会在长期的社会历史发展过程中，形成了具有典型传统文化的“熟人社会”，它是指人与人之间有着一种私人关系，人与人通过这种关系联系起来，构成一张张关系网。著名社会学家费孝通先生指出，“陌生人社会”的规则是法律，而“熟人社会”的规则是背景或关系。尽管新中国成立已有60多年，改革开放和市场经济发展也有30多年，但我国社会以“熟人社会”为主导的模式并没有发生根本性改变。由亲情、友情、乡情、同学情、战友情等交织而成的人情关系网，覆盖着人们工作和生活的每个角落。使反腐倡廉制度的执行也不可避免地受到我国社会复杂的人际关系的困扰，在一些重大案件的查处过程中“讲人情”、“拉关系”、“走后门”问题频出，严重影响了反腐倡廉制度的顺利执行。
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