我国政府与高校关系的现状与分析，本文主要内容关键词为：现状论文,高校论文,关系论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会主义市场经济体制下良性的高等教育运行机制应由三个基本要素构成：市场积极调节、政府宏观调控、高校自主办学。改善政府与高校的权力分配关系，需要政府完善其宏观管理，还要解决政府间权力分配的问题，理顺中央与地方的关系。
一、基本形成中央与地方共管、地方管理为主的新体制
我国高等教育管理体制在建国后几经改变，1978年以后开始实行统一领导、分级管理。长期以来，在这种条块分割、部门办学的高等教育管理体制下，高校分为中央部委所属院校和地方院校两大类。中央部委所属院校主要为本行业、本部门服务，在办学资源、学科结构等方面与地方院校相互分隔，存在重复建设、效益低下、资源浪费等严重弊端；产业部门直接管理学校，导致高校的过度专门化。另外，中央拥有高等教育管理和决策的最大权限，大学成为政府机构的附属部分，而非独立运行的实体。
(一)新体制的形成
高等教育体制是关于高等教育的机构设置、隶属关系和职责、权益划分的体系和制度的总称。[1] 它主要反映高等学校、社会和政府三者之间的关系。高等教育管理体制改革的主要目标就是要理顺中央政府和地方政府的关系以及政府与高校的关系。为了打破这种计划经济体制下形成的部门办学、高度集中的管理体制，从1992年开始，政府和高校按照“共建、调整、合作、合并”的八字方针进一步深化改革。1995年，国务院办公厅转发国家教委《关于深化高等教育体制改革的若干意见》，提出了高等教育管理体制改革的目标：争取到2000年或稍长一点时间，基本形成举办者、管理者和办学者职责分明，中央和省级人民政府两级管理、分工负责，以省级人民政府统筹为主、条块有机结合的体制框架。《意见》同时提出了改革的五种探索途径：转制，即把部分由中央部门所属的高校转由省级人民政府管理；共建，即推进中央部门与地方政府共同管理高校的改革；合作，即开展学校间多种形式的合作办学实验；合并，即促进部分学科互补或规模小、科类单一、设置重复的学校进行合并；参与，即鼓励企业和科研单位积极参与高校办学和管理。至2000年，全国共有556所高校经合并调整为232所；共有509所高校进行了管理体制的调整；全国实有普通高校1018所，71所由教育部直接管理、50所由十多个中央部门管理、896所由地方政府为主管理。[2] 至此，高等学校部门办学体制发生了历史性变化，条块分割的办学体制被彻底打破，高等教育事业由中央和地方两级共管、地方管理为主的新型管理体制基本确立。
(二)新体制运行的效果
新管理体制的运行，扩大了地方管理高校的权限，调动了省级政府管理高校的积极性，同时也增强了他们管理高校的责任感；地方政府加大了对高校的投入，改善了高校自主办学的环境和条件，促进了地方经济、社会发展与高校的联系。在这种新的管理体制框架下，管理的重心在于地方政府，它起着沟通中央政府和高校的桥梁作用。新体制的运行还促进了政府职能的转变，尤其是使中央政府放开了一些本来不该管的事情，为充分调动办学主体——高校的积极性、维护高校的办学自主权、使政府真正做到“宏观管住、微观放活”创造了有利条件。中央政府逐步重视以规划、资助、评估等手段在宏观上指导、组织、协调全国范围的高等教育活动，除少数中央直接领导的高校外，地方政府代表中央做了许多高等教育管理的具体工作。新体制的运行有利于克服管理上高度集中统一的弊端，减小中央政府的管理幅度，提高管理的科学性，避免了条块分割的现象。政府间还可以形成有效的制约机制，地方政府的“缓冲”作用，一定程度上维护了高校的办学自主权。
但是，在实际运行中，这一新型管理体制还有许多不完善的地方。首先，部门办学在整体上虽已被打破，但在教育部反而得到强化，直属教育部管理的高等学校由改革前的36所增加为现在的72所。其次，在此次体制改革进程中，中央与地方共建共管，中央政府下放了管理权力，更好地理顺了中央与地方的关系，但对许多高校而言，新体制并没有改变政府的集权管理，不少高校认为“共管共建”只不过使他们换了个“婆婆”而已，或者说是增加了一个“婆婆”。[3] 因此，实行省级政府管理为主的新体制，绝不仅仅意味着地方政府管理职权的增加；如果不明确政府的管理权限、不转变其管理方式，那么管理权力的下移带来的将是“地方集权”取代“中央集权”，由此必将产生更严重的弊端。
二、积极构建市场引导和政府宏观调控相结合的新体制
伴随着市场经济转型和与WTO的接轨，面临激烈的市场竞争，政府与高校的矛盾也显得更加尖锐：一方面，按照WTO的运作规则，政府作为公共行政机构不能参与教育市场竞争，更不能使用公共权力偏袒公立高校；另一方面，高校作为独立经营的法人实体，应当享有充分的自主权，它们依据WTO规则进入市场公平竞争，既不能得到政府和行政部门的特殊保护，也没有义务去履行政府的公共职能。现代大学制度的核心便是在政府的宏观调控下，大学面向社会依法自主办学。建立现代大学制度已经成为新时期我国高等教育改革的方向和发展的必然要求。[4] 市场经济条件下高等教育的运行机制，就是政府、大学和社会市场的相互关系及其调节方式。[5] 在一个发育完善的社会主义市场经济环境中，高校、政府和市场的关系应该是市场积极引导、政府宏观调控、高校自主办学。[6]
(一)市场积极引导
在过去的计划经济体制下，高校是不直接与社会和市场发生联系的，他们之间的联系靠的是政府。在市场经济体制下，这种状况发生了根本的变化：首先，高校成为独立的法人实体。作为独立经营的单位，由市场确立其社会价值，市场是高校活动的最基本调节力量，高校根据社会和市场的需求进行招生、培养人才等活动，市场则发挥其协调和服务功能。其次，政府不再是高等教育资源的唯一提供者，市场开始在高等教育资源配置中发挥基础性作用。通过市场的作用，多渠道经费筹措体制初步形成，高校开始接受社会捐资、企业资助、学生学费，社会力量办学兴起。
高等教育领域中市场的介入，既是政府让渡部分管理权限的结果，又弥补了政府管理的不足。市场的积极引导和参与，使高校对外界的需求做出迅速反应。“市场模式的主要优点是它可以不断地刺激学院和大学，使其适应不断变化的经济和社会状况。”[7] 另外，社会需求的多样性，也促使高校为确保自己的竞争优势而努力形成特色，因此在市场的作用下更容易形成各具特色的高校群体。而高等教育的价值通过市场的参与和引导得到社会的承认以后，也促使高校由封闭走向开放，赢得社会的关心和支持。
然而，高等教育市场机制失灵的问题是难以避免的：纯粹的市场机制难以实现社会的公平性，信息的不完备性也使市场难以实现充分的效率。[8] 各高校间无法自发地平衡其发展规模和结构，导致高等教育发展的盲目性。因此，市场经济条件下，只有把市场的参与和政府的宏观调控结合起来，才有可能形成更加完善的高等教育运行机制。
(二)政府宏观调控
政府宏观调控高等教育的运行，是为了弥补市场机制的缺陷，更重要的是政府只有变直接管理为间接管理、变微观管理为宏观管理，高校的独立法人实体地位才有可能真正实现。《中国教育改革和发展纲要》指出，“政府要转变职能，由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理。”[9] 党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其中第四部分具体论述“转变政府职能，建立健全宏观经济调控体系”的问题。两部文件涉及到一个共同的核心问题：对于高等教育，政府应该管理什么、如何管理？
其实，《纲要》中已经明确指出管理体制改革的方向：政府要转变职能，加强和完善宏观教育管理体系，并且通过以下几种途径来履行职责：1、立法。注重通过制定法律、法规的形式规范和管理高等教育的活动；2、经济。通过拨款、资助、投资、奖励等教育经费分配方式，应用经济杠杆调整高校的行为；3、规划。在科学预测、调查的基础上，通过编制指导性计划，统一协调高等教育发展规模、质量、数量、层次、结构等；4、信息服务。建立起完备的信息网络，增加高等教育的透明度和劳动力市场的透明度，使高校有选择地决策自己的行为，而且起到一种舆论监督的作用；5、评估与监督。政府通过检查、鉴定、评估等活动调节高等教育行为，确保高等教育的质量标准。但是，要有效行使监督权力，还需要建立起由政府、教育和社会各界专家组成的咨询、审议、评估机构。美国高等教育学者伯顿·克拉克说过：“大量的实践证明，当社会生活的各个领域都有了自律组织后，政府就可以在更大范围内只起间接管理作用。”
要实现政府的宏观管理，关键还要限定政府的权力范围，把本不属于政府管理的事情分离出来，改变政府“管了许多自己不该管的事，而该管的事却没有管好”的状况，通过立法明确政府的管理权限。只有这样，政府和高校才能各自依法行政、依法治教，高校才会有足够的自主办学的空间。近年来，在政府一系列宏观调控政策的引导下，出现了不少对改善政府与高校关系的意义重大的变化。例如，民办高校的蓬勃发展已经深刻触及了政府与高校之间的传统关系模式：对于公立大学，政府具有举办者和管理者的双重身份，而对民办高校却只具有管理者的身份；民办高校突破了传统的公办学校管理模式，是独立的办学实体，拥有较大的办学自主权。另外，多渠道筹措教育经费的新型高等教育投资体制的建立，改变了高校单纯依靠政府的局面，有助于高校真正实现其独立的法人实体地位。目前全国高校经费中，60％靠政府拨款，40％靠学校多渠道筹集，部分高校自筹经费已高达80％。[10]
三、高校办学自主权的进一步扩大和落实
高校拥有办学自主权，既是市场经济体制的必然要求，也是高等教育自身发展规律的体现。正如美国学者赫钦斯所讲“失去了自治，高等教育就失去了精华。”[11] 自从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》首次提出“扩大高校办学自主权”，并明确规定了高校享有六个方面的权限后，进一步落实和扩大高校办学自主权一直是高等教育管理体制改革的主旋律。[12]
(一)法人实体地位的确立
根据《中共中央教育体制改革的决定》的精神，1986年国务院颁发了《高等教育管理职责暂行规定》，其中除对原国家教委、国务院有关部门和省级政府管理高校的职责进行规定外，又明确规定高校在招生、经费使用、人事等8个方面享有自主权。[13] 在此基础上，1992年原国家教委印发了《关于国家教委直属高校深化改革，扩大办学自主权的若干意见》，具体从16个方面更加全面地强调进一步扩大国家教委直属高校的办学自主权[14]，这对于直属高校以及所有普通高校转换运行机制、增强自主办学活力，都起了积极的作用。但是，由于当时许多客观条件的限制，国务院所规定的8条和原国家教委规定的16条高校办学自主权并未得到充分贯彻和落实，而且这两个文件都形成于我国经济体制改革的初期，明显带有计划经济体制的色彩。随着经济体制改革的深入，这两个文件对于解决高校如何面向社会和市场自主办学的问题已显得不够充分。
建立社会主义市场经济体制的目标确立以后，高校发展进入一个新阶段。《中国教育改革和发展纲要》第一次明确提出赋予高等学校自主办学的法人地位，提出“在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。”并且指出，“要在招生、专业调整、机构设置、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配和国际合作交流等方面分别不同情况，进一步扩大高等学校的办学自主权。”[15] 1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》也明确规定，“高等学校自批准设立之日起取得法人资格，高等学校的校长为高等学校的法人代表，高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”[16] 该法第31—38条中规定，作为法人实体的高校在招生、专业设置、教学、科研等7个方面具有自主权。这部法律的出台，为规范政府和高校间的关系，落实高校面向社会和市场自主办学的规定提供了法律依据和保障。
(二)落实自主权的问题与分析
法人地位的确立是落实高校办学自主权的法律基础，法人的本质是社会组织作为民事活动主体所具有的独立人格和自主性质，最基本的特点就是独立性。现实中，高校的自主办学和法人实体地位落实如何呢？原华中理工大学高等教育研究所对北京、天津、南京等地的20多所重点院校的专题调查研究表明[17]，多数高校认为在校内机构设置、基本建设、后勤管理、人才引进等6个方面比以前有了更多的自主权。但调查中各高校也普遍认为，扩大和落实高校办学自主权远未取得理想的效果，高校在招生、专业设置、财务、教学管理和文凭发放等方面还受着诸多不合理的制约。
1、能否真正自主招生和自主设置专业
计划经济时期高校招生工作一切由政府决定，包括招生数量和专业等；1985年实行“学校负责，招生办监督”的政策，开始兼顾到高校和政府两个方面；目前国家仅控制招生规模，高校在办学规模内自主招生、自主调节系科招生比例。2003年初，教育部确定北京大学等22所高校在当年招生工作中开展自主选拔录取改革试点工作；2005年，自主招生的高校增加到42所。从这一发展过程来看，高校在招生方面的确比过去拥有了更多的自主权，但是距离真正的自主招生却还很远：首先，招生工作仍必须通过省、市招办，高校无法直接面向社会和考生，更无权制定有利于本校的招生规定；其次，现行高考制度中的“统考不统录”也使高校无法在生源好的省份扩大招生，人为地降低了招生质量。42所高校可以自主招生，这一举措的确是对原有招生录取体制进行改革的一次积极尝试，但实际运行中的效果并不明显：首先，自主招生的比例和范围都很有限，名额不超过该校年度本科招生计划的5％，而且可以自主招生的42所高校中绝大部分是教育部所属的重点高校；其次，“自主招生更多的是成绩突出学生增加保险系数的砝码”——自主招生入选的学生同样需要参加统一高考，只是可以享有降低录取分数线20分的“特权”。因此，我国总体上实行的还是国家统一考试、统一录取的招生办法。
过去，学科专业设置和调整的权限集中在国家教育部，现在除少数学科专业(一些特殊专业和少数过热专业)以外，绝大多数学科专业的审批权都下放到省级教育主管部门。毫无疑问，高校比过去拥有了更多的专业设置权，但目前除少数试点学校有自主设置专业的权限外，高校必须严格地在教育部颁布的全国统一的专业目录中选择设置新专业。专业设置的备案制度实际也是审批制度，设置专业的数量每年也只能在3—6个之间。这在一定程度上不利于高校新学科、新专业的及时设置，限制了高校办学新增长点的形成。
2、为何“有法不依”
80年代以来我国先后制定的六部教育法律和许多教育行政法规，大都涉及扩大和落实高等学校的自主权问题。目前我国高校在法律上至少享有以下几个方面的自主权：(1)制定招生方案，调节招生比例；(2)设置学科、专业，制定教学计划、选编教材、实施教学；(3)科学研究、技术开发、社会服务，科技交流合作；(4)设置内部机构，配备人员；(5)聘任教师、评聘职务，调整工资津贴，实施奖励或处分；(6)学生学籍管理，实施奖励或处分，颁发证书；(7)管理、使用各种财产和经费。这些自主权与国外高校享有的自主权相比已经足够充分，问题就在于这些法律条文上的自主权许多都没有落实或根本无法落实。对于高校自主权中出现的“有法不依”现象，有学者从法律角度做出分析认为，《高等教育法》在规定高校自主权时，将大学、学院、专科学校放在一起统一做出规定，针对性不强；对高校自主权的规定过于笼统，可操作性差；仅规定高校的自主权，却不限定政府的权力范围。[18]
我们可以对比一下香港高等教育的法律制度[19]：凡是有自行评审和授予学位资格的大学，各自都有一个经立法机构通过的《大学条例》。如果要对大学的体制等方面进行调整，必须先修改“大学条例”，由立法会批准后才有可能。同时，《大学条例》作为法律规定各大学的自主办学权，政府没有直接干预各大学内部事务的权力，其意志只能通过法律允许的手段实现。除了八所大学有各自的法律《XX大学条例》外，其它类型的高等教育机构也有各自的法律规定，如《专科学院规定》，《香港医学专科学院条例》等。然而，我们的做法是一部《中华人民共和国高等教育法》笼统地对全国所有的1000多所高校的办学自主权做出规定，其实施的效果可想而知。另外，整体而言我国的教育改革滞后于经济改革，教育领域中指令性计划指标依然存在，教育计划仍控制着招生人数、专业设置、硕士点、博士点、一级学科授权、博士后流动站、职业硕士学位授予权、国家级实验室设置等。
四、结语
伯顿·克拉克曾把世界各国的高等教育体制大致分为三种模式：国家体制、市场体制和学术专业体制。他的研究表明，高等教育管理的任何一种体制模式都是一个社会各种影响力共同作用的结果，其形成是国家权力、学术权力和市场影响的一种有机整合过程。[20] 因此，高校自主权是一个相对的概念，大学的自主是有限的自主，它是政府、高校和市场三者相互作用的结果，并且现实地受到多种社会因素的制约。而且，自由和控制这一对矛盾贯穿着世界各国高等教育史，18世纪英格兰大学的自治导致大学变得死气沉沉和享乐主义泛滥，19世纪受国家控制的德国大学教授却写出了杰出的学术著作。[21] 19世纪，英国和美国政府都不得不通过国家立法来打开自治的高等学府的铁门，以使许多与人类利益休戚相关的新学科进入高校课程。[22] 这些历史事实足以说明，完全的自治并非是大学最理想的终极目标，而且大学越来越由社会的边缘地带向中心地带转移，完全的大学自治也是绝对不可能的。但是，综观我国高校办学自主权的现状，还远不是探讨如何对高校自主办学进行制约的时候，我国高校办学自主权的扩大和落实仍然任重而道远。