自主创新的国民主体性，本文主要内容关键词为：主体性论文,自主创新论文,国民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
2006年1月，党中央国务院在新世纪召开了第一次科技大会。会上，胡锦涛总书记提出，走中国特色的自主创新道路，建设创新型国家。自主创新不仅出现在领导人的讲话中，而且以文件、政策的形式，写入《中共中央国务院关于实施科技规划纲要，增强自主创新能力的决定》和《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》中。在《纲要》中，自主创新是我国科技工作12字指导方针的第一位：自主创新，重点跨越，支撑发展，引领未来。自主创新从一般微观企业层面、从与单纯技术引进的对立层面，第一次上升到宏观、国家战略层面。但围绕着自主创新的主要性质问题，即主体性问题，还没有解决。中国自主创新政策，特别是自主创新产品采购政策出台后，一直遭到以美国为首的跨国公司的反对。开始此项旨在针对内资的国家自主创新政策，由于以美国商会和欧洲商会的反对，不得不申明在自主创新产品认定等方面内外资一视同仁①，外国在华企业视同本土民族企业，主张要以“全球化思维方式看待企业问题”，“外资企业是我国企业并保证其享有国民待遇”。“一家外商投资企业经中国政府批准成立以后，接受中国政府的监管，向中国政府交税，为中国创造就业机会，它就应该是百分之百的中国企业。如果始终将外资在华企业看作是外国企业，中国就不可能建立一种对外开放的良好体制环境”。欧盟商会政府采购工作组主席吉尔伯特·范·克卡霍夫(Gilbert Van Kerckhove)认为，根据原产地标准，对本国产品的界定不应考虑生产企业的属性，不应区分内资外资企业，原则上应当包括依法在本国设立的外商投资企业所生产的符合相关认定标准的产品，即按属地原则界定本国产品，此观点获得一些人的认可②。在政策上，“鼓励中外企业加强研发合作，支持符合条件的外商投资企业与内资企业、研究机构合作申请国家科技开发项目、创新能力建设项目等，申请设立国家级技术中心认定”[1]。关于自主创新产品认定规定是将外资企业视同内资民族企业的逻辑结果。一度有人建议取消自主创新中的“自主”二字，以避嫌[2]。最近，科技部在网上征求对有关政府科技计划，包括863(含国防)计划管理办法的修改意见，其中，修改了原先的资格条件，将在华的法人均纳入符合资格范围[3]。
外资在华企业的“中国法人”与民族企业一样是自主创新的主体吗？他们可以享受自主创新产品研发的政府资助，自主创新产品的首购、订购政策吗？自主创新的主体是谁？是我们。而我们又是谁？在今天开放的环境下，它是一项普惠的政策吗？还是导向封闭？从WTO国民待遇原则，本文不否认外资企业的国民属性，但从自主创新及科技发展和主要发达国家的实践来看，本文认为，在有关政策上要区别对待。以下从自主创新定义、政府R&D性质、外资R&D机构的国家属性、稀缺资源分配、R&D国际化、R&D国际合作等几个方面作简要分析。
二、“自主创新”的定义及隐含主体
国家没有明确定义自主创新的概念，仅对其内容表述为：自主创新包含原始创新、集成创新和引进技术的消化吸收和再创新。张炜、杨选良(2006)对此概念的历史和涵义演变作过简短讨论[4]。但是，这些定义和内涵解释隐含或忽视了一个重要表述，即它的主体性。原始创新、集成创新和引进技术的消化吸收和再创新只是“自主创新”的内容概括和实现方式，不管是否“自主”都需要这些内容。或者说，这些内容只是创新的注解，非“自主”的解释。跨国企业在中国国土上，也按照此内容，或原创、或集成、或引进消化吸收和再创新。我们在讨论这些定义时，也许在潜意识中将“自主”指我们，但“我们”没有定义。或者在讨论时，因不方便，或怕刺激外资，怕他们指责我们奉行封闭主义而有意无意地忽略了“自主”的主体。
在“自主创新”的英译中，有多种表述，即“Independent innovation”，“indigenous innovation”，“self-innovation”或“self-determination and innovation”和“proprietary innovation”，后者是科技部的正式译法。张炜和杨选良(2006)建议放弃“independent”或“independence”，在对外媒体中使用“technological innovation”或“innovation”，或学术研究中用“self-oriented innovation”，或相近的译法。但此建议不妥，因它没有反映我国的科技政策基点。科技部的正式译法：proprietary innovation，较好地表述了我们已解释的内容，以取得知识产权为目标的产权或权利创新。但此译法也有泛主体之嫌。我们是WTO成员国，要实行“国民待遇”原则，这样，“自主”创新的主体是谁就成为问题，难怪在一次研究自主创新指标研讨会上，一位专家反复提问“我们是谁”。此概念的“主体”天生或预设或忽略于所表述的概念中。因是预设，隐含而没有清晰陈述，导致理解各取所需。
科技部前部长徐冠华院士在其《关于自主创新的几个重大问题》(2006)[5]中阐述了为什么要强调自主创新。他的理由我们理解为：③第一，因传统比较优势的丧失和产业领域对外技术依赖而阻碍国家竞争力持续提高。第二，技术创新能力是内生的，技术引进是外生的，外生的技术引进只有通过内生的技术创新能力的提高、消化、吸收，才能转化为自主知识产权，才能转化为核心技术的竞争优势。第三，在国际竞争中，因国防安全、经济安全、技术垄断，通过正常贸易，技术要素的市场化转移，后发国家很难得到核心技术。因此为提高技术创新能力，获得核心技术，提高国家竞争力和产业竞争优势需要自主创新。也就是说以资源禀赋为主的传统比较优势要向以技术为主的核心技术竞争优势转换，此转换需要自主创新。但怎样获得自主创新呢？这就是通过提高技术创新能力来实现。而技术创新能力是内生的，需要建立自主开发的平台，培养锻炼自己的技术开发队伍。在国外④对中国核心技术封锁的情况下，就要培养中国国民技术人才，增强中国政府和公民掌握的经济和科技组织的研究能力，它是内生的，是一国可以长期依靠的组织和人才，否则很难是“自己”的。在徐冠华院士的文章中，通篇没有说利用外国公司、外国公民来进行自主创新，当然可以利用，但不是主体。这里隐含着排斥的对象。从他的阐述中可归纳出自主创新隐含的主体，即中国国民⑤的自主创新。徐冠华院士此文章可以说是对自主创新的注释。回过头来，我们再看《中共中央国务院关于实施科技规划纲要，增强自主创新能力的决定》(2006年1月26日)(以下简称《决定》)。《决定》虽没有直接给出自主创新的主体性概念，但其内容直接、明白无误地说明了自主创新的主体。
《决定》把增强自主创新作为国家战略，在表述此战略的意义时，强调实施此战略以“激发全民族创新精神”，“增强国家核心竞争力，改变关键技术依赖于人，受制于人的局面”，“弘扬以爱国主义为核心的民族精神、增强民族自信心和凝聚力”。“民族”、“国家”和“爱国主义”是自主创新战略主体的内涵。
《决定》在阐述自主创新的任务时，强调要提高国家核心竞争力，发展“具有自主知识产权”的核心技术和关键技术。“自主知识产权”构成了国家核心竞争力的要求，是自主创新的重要标志和任务。而自主知识产权只能是中国公司、公民或政府组织能控制、掌握使用的产权，否则谈不上“自主知识产权”。怎样培植自主创新，《决定》提出要创新体制机制，强化企业在技术创新中的主体地位，深化科研体制改革等。在这些措施中，自主创新的主体地位再明确不过。它是通过调整我国国内经济、技术资源配置，以获得自有知识产权最大化为目的的“自主创新”。
但是在《决定》和徐冠华的阐述性文章中，均没有直接给自主创新的主体下明确定义，这埋下了目前在实际政策制定和学术活动中的若干疑问，即外资在中国的独立法人、外企中中国公民研究人员是否能参与我国自主创新活动，是否享受自主创新激励政策，他们的成果是否算“自主创新”，“我国”是GDP概念、国土概念还是国民概念的问题。前面从徐文和《决定》分析中，在大的概念上不难得出结论，从知识产权的控制权角度，自主创新主体是国民范畴，当然它不排斥与国外的合作，因为它要利用全球资源。
依此，从国家层面对“自主创新”可下一狭义定义，即“自主创新”是指一国在国家主导下，本国国民和公私机构，通过自力更生与利用全球资源(资本、人力、设施设备等)相结合，开展以提高国家竞争力，实现国家意志，促进经济繁荣和提高社会福利为目的的创新活动。它包括了“自主创新”的目的、途径、主体和手段，这没有涉及组织创新和市场创新。在微观层面，“自主创新”可定义为：民族企业或民族资本主导的、可持续的技术创新。外购的产权，虽可控，如不能内化于企业持续创新和产业化之中，难以说做到“自主创新”。“自主创新”既是结果也是过程，仅对某次科技成果权利的控制是不够的。
三、与自主创新有关的问题分析
回答自主创新的主体性问题，有必要讨论政府R&D性质及主要发达国家政府R&D活动承担主体、外资R&D机构的国家属性、国家稀缺资源分配、R&D国际化与国际合作问题。一些人认为，外资在华企业也创造税收，来自于税收的政府R&D资助也应包括外资在华企业，跨国公司是国际公司，没有国家属性，R&D国际化了，在全球化时代，要开展广泛的国际合作，没有必要强调主体性问题。事实是这样吗？分析表明，不管是从外国实际做法上，还是从政府R&D性质、跨国公司的属性上，亦或是稀缺资源分配、R&D国际化以及国际合作上来看，自主创新的主体是中国国民。
(一)政府R&D性质是积累人力资本和组织知识资本
讨论与确定自主创新主体性的重要政策含义是决定政府R&D支出性质，以及相关的资助对象和范围，而像产品等政策到是其次。如自主创新主体是国土范围或GDP意义上，那么在中国的外国机构和个人，即“中国法人”均可以获得政府R&D资助，否则相反。即政府R&D性质决定着自主创新的主体性。
企业R&D支出，其目标是携取垄断或独占利润，获取知识产权和竞争优势。因知识产权(这里主要指专利及相关权利，如计算机软件、植物新品种等)是私权，是排他性权利，因此私人企业R&D支出性质是封闭的，高度目的性和自我利益取向的。这里所说的封闭性是指R&D活动产出的排他性而言。一般来说，企业可以向社会上采取竞争性授予研究与开发经费，但产出成果是要受控制，⑥即它不会将产出成果，特别是与其产品竞争有关的成果无偿地转向对手，或无缘无故向社会公开。就是公开，在产业竞争领域，开发类研究，也是基于某种知识产权战略。一般来说，大型或跨国企业倾向于在内部进行R&D活动，这是其R&D目的性的结果。
但是，由于R&D有正的外部性，其溢出效应使社会回报大于私人回报，企业研究与开发投入不能完全自收益中进行补偿；企业R&D是沉没的成本，由于不完全竞争和市场垄断，使行业R&D水平总是相对不足(非最优水平投入)；R&D活动充满风险，不稳定，信息不对称，对R&D的支出成本高昂。这就是阿罗(Arrow，1962)-纳尔逊(Nelson，1959)[6]有关R&D投资的经济学原理。按此原理，在竞争的市场中，企业没有R&D投入的积极性，导致投入过少，不利于社会进步。但是竞争的市场也可能R&D过度投资，竞争者因R&D活动而产生的赢者通吃而产生负的外部性，一个公司可能没有考虑其自己R&D活动对其他公司成功的可能性，这种负的效应从社会的观点来看易产生过度投资。在实践中，社会R&D投资不是太多，而是太少，国外50%左右的支出是研究人员的工资和补贴⑦，这使得所创造的知识资产部分是静默的，并镶嵌在人力资本中，如果这部分人员离开，相应的知识资产也会随之失去。
阿罗-纳尔逊的新古典市场失灵理论：知识产生结果的不确定性，知识产生本质上的不可分性，以及作为公共物品难以补偿，为上世纪50年代至今的R&D政策的政府干预提供了理论基础[7]：
R&D和知识的公共物品特征不能激励私人从事R&D活动；竞争性体制产生较少的基础研究；私人投资者厌恶风险，不会在结果不明确的重要技术进步中投资；公司的利益取向导致短期创新政策，不重视复杂研究项目的长期利益；自基础研究中的利益很难专用；大多数中小型公司供养不起大的R&D部门，因此不能够为他们的创新活动提供技术基础；公共资助机构的基础研究有外溢效果，它会刺激私营公司的研究活动；为了保证新技术扩散，并因而促进所有相关行业技术进步，一般公众也应能获取基础研究成果；由于研究成果的私人占用，知识生产的秘密性阻碍技术扩散和经济现代化。
与市场失灵的阿罗-纳尔逊原理相对应的政策建议就是：政府应对R&D活动提供资助或补贴，以产生对社会有益的知识。
市场失灵原理的优点是明了、清晰，它为政府干预提出了简单的判断标准，但它也有局限性，如它含蓄的假定，在所有相关技术活动中，市场机制对其他机制有竞争优势，它没有体现创新活动的多组织、多功能、多方向、多体系的特点，对发达经济体系的动力学基础陈述不当。因此作为技术政策的制订的原理和指南，它有不足。在上世纪80年代和90年代对此理论的局限性进行了分析，提出了制度失灵原理。公共干预的制度失灵原理把创新政策作重点，即通过建立创新基础结构促进技术和创新机会的出现。创新政策领域包括教育、科学、技术、劳动市场和行业。比起市场失灵原理，它更复杂。市场和制度失灵原理不相互排斥，每种都有局限性和缺陷。在许多领域市场失灵仍是技术政策的基础，它仍是目前政府R&D公共政策的基石。
这些原理虽然回答了为什么政府应干预R&D活动，但没有直接回答一国R&D活动的主体性问题。我们认为，主体性问题仍包括在这些原理之中，即R&D活动是通过资助研究人员来进行的，R&D活动是一连续的过程，其部分知识、经验积淀在人的脑海中，失去这些人就失去许多R&D积累，失去R&D的连续性，也就失去作为R&D活动目的之一，培养R&D研究人员的作用。作为国家来说，从事R&D活动的研究人员是有归属的(作为公司也如此)，这就是为什么绝大部分国家，和国家的绝大部分R&D资助是面向本国国民的重要原因。这里我们把它称之为R&D活动的人力资本积累原理。另外，现代社会R&D活动依赖于一定组织，它亦存在一定组织形式中，它的部分知识以知识产权(包括技术秘密和诀窍)形式贮存在R&D活动组织中，许多国家(包括中国)将政府资助R&D活动所形成的知识产权授予了承担单位⑧，这些承担单位(或组织)是有地域和版图概念，由于世界经济的国家竞争性，知识产权是经济竞争力来源之一，因此这些组织是有国家属性概念，而国家R&D活动的主要承担者应是此国家所属的组织，因此也可解释一些组织招募外籍人员在此组织内承担本国R&D活动原因，但此前提是其知识产权是归属于所在组织。如同个人一样，组织是公共R&D活动的载体，是R&D知识的保存、传递、持续进行的场所，因此从R&D活动的知识产权归属和知识的传递、持续性来说，R&D主体属性是国家以及国民控制的组织。这里我们将此归纳为R&D活动的组织资本-知识累积原理。由于知识产权的排它性，在竞争性市场中，R&D活动的人力资本和组织资本-知识的累积原理，决定了R&D活动的主体属性-国民性。
为弥补市场失灵原理的局限性，在实际R&D活动中，出现了许多国际合作组织，出现了单边或多边合作协议，出现了国际R&D人员流动的竞争与促进政策，这亦是公共干预的制度失灵原理所研究的内容。但创新和R&D活动的这种趋势并没有改变R&D活动的主体性质，只是为强化这种主体性才存在这些单、双边或多边合作协议，出现这些鼓励、支持吸引R&D人员的政策。注意，这些政策或合约也是有限度的，除为弥补相对缺乏的知识、技术以及资金设施的不足外，大多数合作和外聘人员均有一定的知识产权制度安排。一国的R&D活动，从长期看均是为本国积累人才，创造属于本国“支配”的知识产权。不排除少数有特定目的，以解决某一技术问题，或发展某一学科为目的而进行的R&D国际活动，但主体应是明确的。
(二)主要发达国家政府R&D活动承担主体是其国民及其相应组织
许多发达国家，特别是美国，政府研究与开发大部分资助对象(包括间接的R&D采购)以本国国民为主。知识的获取是开放性的，而资金的使用是封闭的。所谓自主性体现在对资金的使用和使用此资金所产生的知识产权的控制上。为保证这种自主性，通常采取如下措施：
1.项目申报单位所有权资格限制
几乎所有重要的美国政府研究开发资助计划，特别是针对企业或产业发展的计划，如美国技术创新计划(TIP)，小企业创新研究计划(SBIR)、先进技术计划(ATP)，申报者须是美国公民所拥有的机构。如果申报机构由风险投资机构占有较大股份，此风险投资机构的实际控制人也须是美国公民⑨。
美国“小企业创新研究”(SBIR)和“小企业技术转移”(STTR)计划的主要资助对象是美国公民或永久居民。SBIR和STTR的区别在于一个仅是小企业自己的R&D活动，一个是与相应实验室合作活动，目的主要是将美国有关实验室研究与开发可以商业化的思想转化为产品。该计划对申请企业规定了明确的资格条件：资助的主要研究人员和其他人员不要求是美国公民，但机构所有者须是美国公民或永久居民。如NIH有关资助条件SBIR/STTR政策申明：
(1)位于美国，主要在美国运营，或通过交税或使用美国产品、材料和劳力对美国经济做出重要贡献的营利机构。
(2)合法的独资、合伙、有限公司、股份公司、合资、协会、信托或合作社机构。如果是合资机构，外国机构份额不超过49%。
(3)按照联邦法规汇编13，121.702(A)所提出的条款，企业最少51%的份额由一个或多个美国公民或永久居民拥有和控制，在合资企业的情况下，此合资企业的每个部分的51%必须由一个或多个美国公民或永久居民拥有和控制。
这个条件可简述为美国人或美国人控制的机构才有权利申请和获取资助。
美国国家卫生研究院(NIH)在它的资助政策陈述(2003年12月修订本)中对申请资格规定，一般来说，国内外公私营利或非营利组织都有资格收到资助。但由于法令、规章和政策限制，一些计划或项目有资格限制，如对外国机构的限制。资格的决定包括确认申请者身份。要求申请者提交身份证明文件。除了检查组织的资格，NIH还要考虑其它因素，它包括申请者在计划项目中的任务、实施项目所在的地域、主要研究人员(PI)的任务、雇主和居民身份。如NIH在小企业研究资助项目确认程序中，要求列出主要或所有股东名单，包括风险投资公司，每个投资者或公司所持股份比例，并要验明外国投资者或持股者。由受资助者所占用的研究场所不能与另一个组织共用，而且要在此研究者的控制之下。所有的资助项目必须要在美国境内的机构中实施。
2005年，美国在小企业创新计划中，形式上放宽了此资格条件。即为了鼓励风险投资，将被资助机构由美国自然人控制改为可以由公司控制，但美国公民或永久居民须控制此公司51%以上，实质内容没有变。
2.研究人员身份限制
美国许多科技计划虽说同意研究人员可以是来自外国的，但首席研究员须是企业聘用的美国人，如是外国人须经批准才许可承担研究任务。一些研究计划或协议，如美联邦航空管理局与国家高技术中心的有关“下一代航空运输系统”就明确承包商的每个雇员应是美国公民或合法获得永久居留权的外国人[8]。由此合同所规定的外国人和外国公民必须在过去5年中有3年居住在美国，要接受安全筛查等。
3.所有权变化申报与审批制度
澳大利亚和以色列对此有明确规定。
如以色列1984年颁布(后又修改)的工业研究与开发激励法[9]，由以色列工业贸易和劳工部属下的首席科学家办公室(OCS)监督实施。该法对接受资助公司的所有权变化申报与审批有明确规定，违反规定要判3年监禁(47A)。该法规定，有兴趣投资以色列公司的外国公司，或寻求与以色列公司进行并购交易必须保证尽职调查(due diligence process)，包括所并购实体是否得到OCS 资助。如果目标公司的知识产权开发得到OCS资助，即使部分资助，其所有权变化、技术和生产权转移要受到某些限制。按照法律，接受资助者的控制和所有权变化要通知OCS。特别是，接受资助的公司不仅要通知OCS控制权的任何变化，还要对其控制手段(包括投票权，任命董事或CEO 权)转移给非以色列人或实体要告知OCS。这种转移会在接受公司中导致非以色列成为“权益持有人”。在某些情况下，没有OCS的准许，接受资助的公司不能向外国或国内股东发行股票。当然，OCS的资助在以色列高技术公司中非常普遍，控制权变化需要获得批准并不意味着对私募(private placement)、并购交易或公开发行构成障碍。受资助公司要想把自资助中形成的诀窍和技术转移给第三方，不管是整体或部分都必须要获得OCS的批准。在国内实体间转移，只要承诺与资助相关的义务，包括转移限制和特许使用费(royalty payments)，会得到批准；如受资助公司意图将技术诀窍继续商业化，就容易得到批准。然而，如果想将此技术诀窍在以色列转给非以色列的实体，在一些情况下，要得到OCS批准，它有特定的限制和付款义务要求。这些限制会使外国技术公司收购以色列OCS资助的公司而得以生存下来，并可以防止以色列目标公司的源代码(source code)和其他展示的诀窍转移到它的新的非以色列母公司之中。
澳大利亚R&D Start(为工商企业研究与开发和商业化进行资助和贷款的计划)和生物技术创新基金(BIF)的资助协议要求受支持者须向政府相关机构提交一份“控制变化”报告，在实际控制变化发生前要申请得到书面同意[10]。如没有申请或申请还没有同意，资助者的控制权发生了变化，资助协议会终止。如果对R&D start或BIF计划目标造成或可能造成有害影响的话，会要求100%归还资助款。该国法律(Commonwealth Corporations Act 2001)规定，控制权变化包括：接受资助公司出售给另一公司；设立一个新的海外控股公司或附属公司，并且将R&D项目或知识产权转让给此公司；首次上市(initial listing on)交易股票或通过进一步公开发行股票(public share offerings)；在证券交易所捆绑出售股票或出售母公司。
4.地域限制
一是相关采购地域限制；二是R&D活动和所研发的产品及相关服务的地域限制。
如美国的在美国购买法(Buy America Act)和购买美国国货法(Buy American Act)，前者应用于美联邦公共交通管理局(FTA)和联邦公路管理局(FHWA)，后者可以应用于所有美联邦政府直接采购的商品。在美国购买法规定，由FTA和FHWA超过10万美元与公共交通有关的采购要应用此法。它不在北美自由贸易协议和WTO政府采购协议范围。它要求交通项目采购要使用美国材料和设备，钢铁及其制造的产品要求有100%的美国产品。按购买美国国货法，所有美国联邦政府机构购买的物品，其价值超过一定限度，就须遵守此法的规定(服务不应用于此法)，即：所有公共使用的物品(用品、材料或供应品)必须是在美国生产的，所生产的产品必须用美国材料。美国许多州和市也有包括此内容的采购生产地域要求。按北美自由贸易协定(NAFTA)第10章和WTO政府采购协议，允许美国政府的这种采购优惠。
通常欧美各国政府资助均要求其相应R&D活动和所研发的产品及相关服务在国内进行。一般来说不资助境外的R&D活动。但如果研究材料或种质资源在国外，或为获取某种知识或技术会支持某种国际合作研究，条件是要有知识产权安排。
5.采购例外与“其他交易”协议
美国是WTO政府采购协议(GPA)的签字国。GPA是一个“多边”协议，它要求所有签字国遵从非歧视原则并执行所保证的采购程序，每个GPA 成员都有权与其他成员政府合同竞争。为符合WTO政府采购协议的条款，并适用于双边协定，美国利用WTO的R&D规定，即R&D服务不包括在GPA中，把R&D服务采购——商业化前期产品或服务(pre-commercial)采购从公共采购中分开，把一个预先设定并日益增长的联邦政府R&D采购市场留给中小企业(SBC)。它规定，所有低于一定数额的采购合同都要给了SBC，采购预算的2.5%(此比例有逐年递增的趋势)要留给SBC所进行的高技术创新R&D。美国小企业R&D采购采取“其它交易协议”程序。
“其它交易协议”与一些财政资助手段如拨款资助、合作研究协议不同，一般应用于采购[11]。但它只是一个合同工具，不是标准采购合同，与合作协议和财政资助有关的大多数法律不适用于“其他交易授权”所谈判的合同。不适合管理程序合同的美联邦法规。如他们不要求符合联邦采购条例(FAR)及其增补要求，不要求符合采购合同的法律，如诚实谈判法(Truth in Negotiations Act)和成本会计标准(Cost Accounting Standards)。其研发样机计划(R&D prototype programs)的“其他交易”被认为是没有规则的政府合同。上文所述的有关“下一代航空运输系统”的协议就明确，此协议是一种“其他交易协议”，不是一个采购合同、资助或合作协议，不得参照或暗示按任何联邦法律或规章条款来解释此协议。
6.比较利益与对等条件
怎么对待在美国的外国研发机构，上世纪90年代克林顿政府时期发生过激烈的辩论。首先，克林顿时期的劳工部长赖希(Robert Reich)在哈佛商业评论上发表“我们是谁”的文章，他警告，美国公司的运营越来越全球化，他们与美国的经济联系在很快消失，政策制订者要区分美国经济利益和美国公司的利益。美国是否能提供高工资的职业和支撑不断增加的生活标准，并不凭借美国公司的实力，而依赖于位于美国境内的经济活动的竞争力和力量。1991年，泰森(Laura D' Andrea Tyson)(克林顿总统国家经济顾问，第16届白宫经济顾问会议主席，总统国家安全会议和国内政策会议成员，是克林顿第一任期的国内和国际经济政策程序的设计师)在《美国展望》上回应“他们不是我们”。她认为，赖希所指的情景还没到来，国家的经济命脉仍然紧紧地与该国国籍公司的成功相连；赖希的国家经济政策假设与现实的不符。许多外国市场被高度管制，常对美国不利。美国不能仅培养优秀劳动者，然后指望市场力量把高工资职位带到本土。泰森认为美国跨国公司在重要程度上，仍是“我们”。而“他们”(外国在美子公司)不是“我们”。她主张的在美国内以国籍为对象的经济与科技政策，对至今的政府研究与开发支持政策产生重大影响。针对在美外国子公司，以国籍为对象的科技政策，可简单归结为经济利益和比较待遇原则。
如美国先进技术计划/能源政策法(ATP/EPACT)规定[12]，外国公司获取美国政府R&D资助资格须通过经济利益测试和非歧视测试。前者是了解美国政府资助外国公司申请者是否符合美国的经济利益，后者是了解外国公司申请者的国家是否给予美国公司相同的待遇。
经济利益测试：按ATP/EPACT规则，如果一个公司的参与会有助于美国经济利益，此公司会有资格得到财政援助。经济利益由下述证据证明：
(1)在美国研究、开发和制造业方面的投资；
(2)对美国就业有重要贡献；
(3)同意在美国生产所形成的产品；
(4)同意自“竞争的”供应商那里采购零部件和材料。
比较待遇测试：此条款不应用于特殊公司，而是对其母公司的国家。即其母公司的国家必须提供给美国拥有的公司：
(1)类似于此法所许可的内容，与其他公司比较，有参与合资企业的机会(对应的R&D计划条款)；
(2)比较其他公司，有当地投资的机会(当地投资条款)；
(3)“适宜和有效的知识产权保护”(知识产权条款)。
概括说，按照经济利益原则(亦称经济利益测试)，如外国公司在美的子公司欲参与美ATP/EPACT或TIP(技术创新计划)等科技计划须要向美国有关审批机构提供其公司在美研发和生产投资证明，对美国就业贡献证明，并同意有关资助所产生的科技产品在美国生产，在“竞争的”供应商那里采购供应品(零部件和材料)。前两项强调公司过去的行为，后两条是为未来的行为提供承诺(保证)。与此相关的是比较待遇原则(测试)，它应用于申请参加美国有关科技计划子公司的母公司所在国的行为政策。它由3个内容组成，即：母公司所在国对美国子公司与其他公司一样提供类似于参与美相应科技计划的资助机会，提供在当地投资机会，提供适宜和有效的知识产权保护，即对应R&D计划条款，当地投资条款和知识产权条款。就是说外国子公司欲参与美国有关科技计划，获取政府R&D资助须符合美国经济利益，美国子公司在相应国家得到相应的“国民待遇”。
与经济利益测试类似的如德国，它增加了永久设施条件。德国规定，如果外国公司想得到德国政府研究资助，必须符合下述条件：外国公司必须在德国保持永久的R&D设施，证明在德国使用由此所产生的技术的主要意图；充分利用此R&D的成果，将支持德国的生产能力；政府资助的R&D 会有助于扩充公司在德国的R&D能力，并作为工商业发展的地点，增加德国的吸引力；作为政府资助R&D的结果，外国子公司多少将会更独立于他们的母公司。
7.R&D采购(商业化前期创新采购)
第一项(首发)产品或服务的原始(original)开发可以包括在有限生产或供应之中，以显示应用试验成果并在数量上证明生产或供应该产品或服务符合可接受的质量标准。它不扩大到为形成商业能力或回收研究和开发成本而进行的大规模生产或供应。即为首次提供的产品或服务而进行的研发可以进行中试或实验性的生产，此生产的产品和提供的服务不在WTO政府采购范围，而政府在首发产品或服务的研发阶段就进行采购，以满足WTO政府采购R&D例外条件：原始开发和应用试验。美欧实行创新采购(R&D采购——商业化前期采购)政策，以将外国供应或生产者排除其创新产品或服务的政府采购市场之外，并促进本国公司的技术创新活动。
创新采购的核心是R&D采购。通常把一个新的想法变成一项商业产品或服务的研究和创新生命循环分4阶段或4个步骤或水平，即初始思想，建议方案，样品，商业前期产品/服务(所谓前产品/服务，前商业化产品/服务)(如图1)。
框图中阶段1不适用于GPA，阶段2和阶段3是一个评估和选择的过程，到阶段3后，才进入通常的公共采购范围。WTO GPA签字国，在此阶段采购受此规定约束。政府R&D采购或资助就在R&D1-3阶段。它可以有多个供应者，一般阶段1在6个月左右，阶段2和阶段3均在2年以内。美国国防高级研究计划局(DARPA)、美航空航天局以及引申的计划，如小企业创新研究计划就使用政府R&D采购进行创新支持。欧盟创新前，商业采购专家组建议参与R&D采购参与条件为：营利组织；在欧洲经济区有正规的R&D中心；首席研究员由建议公司雇佣；没有双重资助。虽说没有像美国那样要求建议公司有51%的所有权，但地域限制是非常明显。中国科学技术信息研究所谷竣战(2005)在其题为《世界各国科技计划对外开放现状和做法》的研究中认为，“对外国政府、机构或个人给了本国国民待遇，允许他们像本国的机构或个人一样申请并承担国家科技计划的项目，这样的情况极为罕见”。一些国家明确表示本国科技计划不对外开放，一些国家虽说有某种程度上对外开放，但施加诸多限制，如属地、合作、计划类别、区域、渠道等限制。少数允许外国的科研机构、个人申请本国科技计划的，需要本国的合作者，一些成果产业化需要在本地，一些开放的科技计划仅提供差旅费、研讨会费用。
从政府R&D支出的目的及各国实践上看，政府R&D支出具有明显的国民性、封闭性(国际合作双边或多边协议除外，此问题后面讨论)，而作为R&D活动结果或表现形式的自主创新其主体具有国民性。
(三)外资R&D机构仍有国家属性
模糊自主创新主体性最重要因素是对外资R&D机构的国家属性和法律地位的认识。这里包括对跨国公司的认识[13]，对跨国公司在国外子公司的认识，对其涉外R&D机构的使命和任务的认识。
图1 创新生命循环图
有人认为，跨国公司是一个国际公司，它追求经济利益，基本上不受主权国家的制约，目前还没有国际法制约。跨国公司的子公司与母公司往往不是统一法人，他们是分设的机构，按有限责任原则承担义务与责任，遵守东道国的法律，向东道国贡献税收并创造就业机会。跨国公司子公司的R&D活动，在给东道国创造就业机会并吸引主体科技资源的同时，还提高在东道国子公司的产品市场竞争力，对东道国经济增长做出贡献。因此跨国公司子公司应享有与东道国一样的权利与义务。除公平、一致的税收外，还应享有与东道国内资R&D机构的一样权利与义务，获取政府R&D资助，承担一定的国家任务。再加之WTO普惠制要求以及对之片面理解，我国一些地方出台的吸引外资R&D活动政策，就给了外资R&D机构的承诺。少数学者也力推给予外资R&D机构优惠政策，如建议出台“研发提升计划”，对一些外资研发机构给予资金资助，有条件吸收外资研发机构[14]。
这里要澄清几个认识，一是跨国公司的国家属性与责任；二是跨国公司子公司与东道国和母公司的关系；三是跨国公司子公司R&D活动根本属性。
首先跨国公司不是没有母国，除少数跨国公司外，均有明确的国家属性，受母国政治制约，就是一些学者所提的没有明确母国的跨国公司，他的出资人及主要所有者的国籍，决定他/她要受公民义务所制约，如是上市公司，还要受上市所在国的有关法律所影响，一些强国还以国内立法来影响他国公司的活动。从历史上来看，跨国公司与母国是一个主体的两个方面。母国政府往往为跨国公司在全世界的扩张创造条件，如推行自由市场理念、民主制度，要求开放市场(有时甚至不惜以武力为手段)，而跨国公司在此基础上扩张市场，创造利润，甚至还强行推广其价值观念和政治制度，提高其母国经济、政治实力。在许多发达国家外交随行人员名单上，有大量跨国公司领导人。一些跨国公司是母国的政治、经济象征。在一定概念上，一些跨国公司赋有母国国家的义务和一定政治使命，虽然追求利润是其第一使命，但在一定时期，一定环境下，跨国公司的国家属性尽现。
跨国公司子公司往往在东道国注册成有限责任的独立法人，遵守东道国法律。但要分清，表现为债务债权的经济关系与所有关系，即属地管理关系与属人管理关系。母公司仍可通过属人管理关系来控制子公司。子公司须要体现母公司的意志，有限责任虽为子公司的经济活动提供某种保障，但反过来，很难为子公司的一些行为追究母公司的责任，因此不能说子公司不受母公司影响、制约。子公司除完成其母公司主要出资人的经济目标外，必要时，还要完成其全球战略目标。子公司的R&D机构类似，他们不仅为子公司在东道国的产品的竞争力提供保障，而且许多还要为母公司的全球或区域战略服务，这些R&D机构是设在东道国，但不属于东道国，它只是利用东道国资源及基础设施而已，如利用得好，东道国可以从中获取一些外溢收益，利用不好，可能对东道国的长期科技竞争力造成影响。外资子公司R&D机构可以成为东道国创新体系一部分，但必须心中有数，可利用，不可依赖。一国的创新主体仍是一国自己，自己的人才、科研机构及一些关键民族公司。
(四)稀缺资源分配，国民及其机构优先
确立自主创新的主体性，核心问题是稀缺资源的分配，就是外资R&D机构是否视同内资一样享受稀缺资源的分配权。稀缺资源这里主要讨论人才和R&D经费，特别是政府R&D经费。政府R&D经费包括财政各类科技计划R&D资助、产业化资助(补贴)、政策性贷款贴息、税收减免等。最重要的稀缺资源是人才，但因人才与经费支持息息相关，吸引人才就必须有经费支持，在一定的计划项目中，就包含培养、吸引人才的内容，从这种意义上讲，我国目前最重要的稀缺资源是财政R&D经费，全世界没有哪个国家说他的R&D经费充沛。在一定制度与政策下，人才规模与质量是政府财政R&D经费规模的函数。在假定科研经费利用效率和管理水平一定情况下，提高政府和企业R&D支出规模，相应会提高R&D人才规模与质量。吸引稳定使用人才背后就是R&D经费支持程度。所以确立R&D稀缺资源优先分配主体性，就是确立R&D人才的优先培养主体性。R&D资源分配可分多个层次：
第一，财政性直接资助——法人主体有限定的R&D资源分配：1.R&D机构运行费；2.R&D机构常规人员聘用；3.国防项目；4.国家目标研究资助(竞争性或非竞争性)。此类资源分配是一国R&D活动中的核心，具有较强的国民性。并不是说其中一些项目不能委托给跨国公司或进行外包，但从培养人才或积累知识、经验角度，应以国人为主，这里应有战略眼光。有时关键项目研发，外方不会与我们合作，不愿进行技术交流与转移，但如果我们自主进行研发，反而有助于技术转移与合作，最起码会降低技术转移成本，加速技术消化吸收。
第二，财政性补贴或成本分摊项目。此类项目对象以企业为主，主要是政府为减少企业R&D风险，减少R&D成本，鼓励企业R&D支出而采取的奖励性补贴项目，它面对的是一般竞争前市场，它基本上是以本国企业为主，不排斥，在一定条件下外资R&D机构参与其中(如支持在华企业增强其产品的全球竞争能力而给予一定补助)。
第三，利用间接财政支持的R&D项目。它的主要工具是税收优惠(对企业R&D支出实行税收减免、抵扣等)。这类项目受国际协定制约，实行普惠制。中国的独立法人均享受此政策优惠，它的直接目标是激励增加企业R&D支出，提高企业创新能力。税收资源稀缺性在于明确划分R&D支出范围，只要不对正常税收产生大影响，从长远看它不属于稀缺资源。如果作为一个政策工具，对企业领域进行区别性选择实施，则它又为稀缺性资源。
第四，政府R&D采购、首购、订购。政府R&D采购对企业自主创新将产生重大影响，我国先前出台的企业自主创新产品采购、首购、订购政策，由于受到外资的反对，不得不一再重申包括外资在华法人的“中国法人”资格。我国还没有严格意义上的政府R&D采购政策。采购、首购、订购政策对企业来说是稀缺资源，利用此项资源服务于自主创新的主体——具有中国国民属性的企业，面临着挑战。对有重大影响或对国家国防、经济实力有重大影响的技术，外方不会“供货”，而一些普通技术产品，东道国也不愿培植非本国民族企业竞争对手，有时，它是一个两难的选择。
第五，公共服务平台资源。这里要分类，基础性一般行业与技术领域可开放，非基础性，关系到本国竞争力和研发优势的不轻易开放，但可实行资源平等交换。这里要有政策运用的灵活性，掌握资源开放的节奏和对象。当某一领域本国不具备条件时，可与外方进行合作，开放一些研发平台，以利培养人员，积累知识。对资源、特别是生物资源的开发，在我方条件不具备时，要按照成果共享原则进行开放。
人才资源是第一资源，全世界对人才的争夺日趋激烈。人才的争夺主要是对人才的培养和使用以及对急需人才的引进上。人才培养和使用就需研究与开发项目和经费，这不仅仅是学校学习的问题。中国社科院在《2007年全球政治与安全》中认为中国流失的顶尖人才数量，居世界首位。怎么留人，靠事业留人，就是从事自主创新事业。为应付全球人才竞争，2008年年底，中央人才工作协调小组制定了关于实施海外高层次人才引进计划的意见，2010年国家发布《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》，各省市亦制定了相应高层次人才引进政策。人才引进的重要措施就是给予科研课题和经费，提供科研和生活条件。引进急需的海外高层次人才与自主创新的国民主体性不矛盾。他是增强自主创新能力、实现自主创新目标的基础。所引进的人才不是独立的而是归属于本国国民R&D机构及企业之中，他是我国自主创新政策的一个部分。当稀缺资源分配优先性发生变化时，分配原则亦发生变化。
总之，稀缺资源分配要立足于本国国民R&D机构及企业，并且在具体运用时有一定灵活性，但主体不应有任何含糊。即最稀缺资源分配要以本国国家或国民所属R&D机构为优先分配次序；在鼓励、间接补助企业R&D支出上实行普惠制，对在中国境内注册的所有企业(在华法人)均实行同类政策。
(五)R&D国际化与自主创新的主体性
1.R&D的国际化特点
传统上，跨国公司仅在东道国进行生产、销售活动，而将R&D活动留在国内，但近10年来，这种现象正在改变。R&D的国际化呈现如下特点⑩：
(1)R&D投资在传统三方流动中极不平衡。在欧盟15国、美国和日本三方R&D投资流动中，美国吸引了来自欧盟15国公司1/3以上R&D，美国、英国是最大的R&D净流入国。日本也是净流入国，但规模较小。
(2)自1994年到2004年，美国跨国公司的外国子公司在海外所支出的R&D，比其母公司在国内支出的增长要快，而且占其总支出的比例上升。在区域分布上，美对欧盟、日本的投入下降，最大升幅是在亚太地区(不包括日本)，这主要是新加坡、中国等国家。
(3)在发达国家，跨国R&D是一个普遍现象。在OECD的一些小国，外国子公司所支出的R&D占其工业R&D支出总数的50%以上(2001年)，如匈牙利(78.5%，1998年)、爱尔兰(65.2%)。许多发达国家也有非常高的比率，如澳大利亚(31%)、瑞典(38.2%)、英国(40.6%)、加拿大(30.5%)，美国为14.3%。日本是最低的，外国子公司在其国内R&D支出占其企业总R&D支出的比率仅为3.4%。
(4)离岸(11)和外企R&D迅速扩展到新兴或发展中国家，跨国公司在发展中国家，特别是印度和中国R&D活动持续上升。近年来，中国是发达国家跨国公司R&D活动增长最快的国家。
(5)少数发展中国家跨国公司开始在国际上设立研发机构，其中以中国最多。中国最大的跨国企业设立的海外R&D机构主要在发达国家。但这些研发机构规模都很小，主要功能是情报收集和产品设计。
2.R&D的国际化动因
巩固与扩大市场，减少R&D成本，摄取东道国R&D资源是R&D国际化的主要目标。R&D活动国际化的推力(创新的竞争压力、人才短缺与母国成本高昂)与东道国吸引R&D及外国直接投资改善投资环境的拉力(市场增长、人才积累、低成本)再加之东道国改善创新体系环境，为R&D活动提供激励性政策，提供知识产权保护的政策接合在一起，形成了目前发达国家R&D国际化的格局。
在发展中国家中，中国因自身的力量、市场、开放程度、对人才培养数量和对R&D的投资以及知识产权保护，成了跨国公司海外开展R&D活动的首选地。联合国贸发会议调查，中国是最早提到的R&D目的地国家。为什么如此多的跨国公司在中国设立R&D机构？联合国贸发会议引用美国工业研究所的研究认为，在中国进行工业R&D活动的优势是：大量供给的人才；急望获得资助的大学和研究机构；与顶尖中国高校缔结知识产权协议的希望；大量的高技术园(即高新技术开发区)；政策激励；在R&D价值链的各阶段具有成本节约的潜力。
这份研究强调，跨国公司扩大其在中国R&D活动除节约成本外，还有其战略原因，即利用巨大的人才和思想储备，在中国乃至亚洲日益成熟的市场中保持竞争力。认为这些实验室会利用中国的技术和人才储备从支持和适应型向全方位的R&D活动转变[15]。
3.R&D国际化对东道国影响
R&D国际化，特别是对发展中国家的影响，有两种对立的观点。正面的观点认为，跨国公司在发展中国家的R&D活动有积极的正面作用，通过扩散技术和管理经验，凝聚人才，提升整个东道国产品技术而促进经济发展。反面观点认为，跨国公司在发展中国家的R&D活动，与所在国经济发展相关性不大(所谓“孤岛”现象)，还会造成另一种形式的脑力外流，挤占稀缺资源。但总的结论是正面影响大于负面影响。国内研究有两个极端，但大多数持中肯态度，即跨国公司R&D对中国的影响，总体上是积极的。持极端的观点认为，跨国公司抢夺中国科技资源，削弱中国科技安全基础，利用技术标准和“技术锁定”封堵中国技术创新领域和成长空间，削弱中国自主创新能力；利用专利战略包围堵截中国技术成果；垄断国内市场，威胁中国市场安全；封锁中国出口市场，损害中国产业利益。[16]目前，世界各国虽说对跨国公司R&D国际化有不同的看法，但国际上几乎所有国家均采取鼓励、吸引R&D国际化的政策。
联合国贸发会议(2005年)对跨国公司在国外的R&D活动意义进行了讨论(12)。一般来说，跨国公司不同的R&D类型，对东道国有不同的影响；R&D国际化的意义主要依赖于国家创新能力，创新的能力越强，正面影响意义越大。发展中国家自R&D FDI中获得益处不是自动的，东道国吸引跨国公司的创新性R&D往往在已建立竞争优势的领域。只有那些有较强的技术吸收能力的东道国才能自R&D FDI中获益。就中短期来说，大多数发展中国家不能自R&D国际化中获益，因为他们缺乏能力和制度来吸收外国R&D(13)。
在上世纪90年代，美国对外国子公司在美国的R&D活动影响进行了评估，结论是：在大多数情况下，任何国家，包括美国，不管R&D人员的国籍，都应该欢迎在它的境内进行R&D活动。这个结论对我国也适用。
4.在R&D国际化中保持自主创新的主体性
作为一个开放的中国和WTO成员国，自主创新不可能是封闭的，不管你愿不愿意，科技进步的溢出和溢入总在发生，R&D国际化已成为潮流；除在少数领域和特定条件下，没有一个国家仅靠自力更生单独进行创新活动，这也是科技本身发展特性使然。但在此潮流中不能丧失自我，只有保持自主性，才能获取R&D国际化的红利。
这里首先我们要框定国家的政策取向，吸引R&D FDI(改革开放基本政策和国际协定)，增加中国产品竞争力和整体创新能力，最大限度利用外资R&D溢出效应，减少不利影响，建设创新型国家，维护中国经济可持续发展。即坚持自主创新的主体性，通过创新主体的发展，最大限度地吸引R&D FDI，在R&D的国际化中获取最大收益。
在R&D的国际化中要强调以下几点：
(1)加强国家创新体系建设是吸引R&D FDI并利用其外溢的基础。R&D国际化的基础是东道国有一较完整的国家创新体系，在此体系内，基础设施完善，科技人力供给充沛，在一些领域积累了大量知识基础。R&D成本与资源是R&D国际化的重要依据。东道国自主研发力量与成效是国际化R&DFDI的重要目标(14)。当前跨国公司R&D FDI向中国的流入与研究模式逐渐高端化也与我国多年国家创新体系的建设，持续的科教投入有关。
(2)要最大限度地获取利用外资R&D的外溢。外资R&D外溢通常是通过人才流动来实现的。人才流动，一是外资R&D机构研发人员出来兴办企业，政府给予资助和支持，使企业成功发展。二是国内政府研发机构吸引，而这种吸引亦是在政府和内资企业支持下实现的。除人才流动外，国内有关科研机构或企业与其对等进行交流也有获取外资效应功效，此对等是在具备科研实力为基础，而培养此实力是要靠自主创新。
(3)实现国家目标。跨国公司在东道国进行R&D活动，目的是提高自己的竞争力，其核心技术不会转移给东道国，而且还要采取各种措施防止泄露，因此中国自己的国家目标，必须靠自己才能实现。就是要得到技术转让，外方通常看你是否有技术突破的可能，如有可能，他们才可能降价或进行转让。在此种情况下，对方是被迫选择的结果。前提条件也是自己的研发力量及其突破。加强本国战略行业的核心竞争力只能靠本国自己的力量。
(4)减少R&D国际化的负面效应。自主创新与R&D国际化程度或吸引R&D FDI是一个双向激励和增强过程。一般来说，自主创新能力越强的国家，吸引外资R&D能力也越强，因为自主创新也为外资积累了供溢出或转移的知识与人才。而从东道国来说，自主创新能力越低，从FDI R&D活动获取的益处也越少。一定的自主创新活动，能使外资迅速转移本国的R&D成果，即东道国的挤压效应(好比说，如不转移，就没机会了)；能最大限度获取外资R&D活动的溢出能力，即消化吸收能力。反过来，外资R&D活动也逼迫东道国要加强自主创新活动，或说成是负反压效应，由于随着外资R&D活动的增多，东道国的人力资源或公司R&D活动空间在没有政府支持情况下会发生“挤出”效应，大量的人力“外流”，使东道国自己企业和研究单位高级人才短缺，为应付此种短缺，正常的反应就是须提高自主创新力度，消解此“挤出效应”。这正如联合国贸发会议在其R&D国际化和发展中国家的文件中所说的，“没有适宜的科学和技术基础吸引公司R&D并从中获益，对大多数发展中国家来说，是挑战而不是机遇。针对进一步边缘化和增加R&D差距的风险，加重R&D政策的机会成本，是政策制订者所争论的问题。(15)”
因此，从吸引外资R&D投入，充分利用外资R&D渗出效应，实现国家目标等方面，需要加强自主创新。即R&D国际化是以自主创新为基础，它与自主创新是相互促进的关系。仅仅有市场，而没有自主创新能力，也难得有外资大量绿色R&D支出；不能吸收外资R&D活动的知识和技术溢出的支持FDI政策是一种失败的政策。发展民族工业，实现国家目标，获取重要战略领域核心竞争力，更需要自主创新。自主创新与引进R&D FDI是不矛盾的，它是会加强R&D FDI的流入与高端化。
(六)自主创新需要R&D国际合作，但R&D国际合作解决不了重大产业自主创新问题(16)
自主创新不排除研究与开发国际合作，而且在一些重要方面还依赖于国际合作。一般研究与开发国际合作建立在知识(技术)、人才、设施的互补性上，单纯出资金参与某项科技合作，没有某种知识或产权转移，在严格意义上不叫研究与开发国际合作。
国际合作，此处主要指政府间签有双边或多边研究与开发(R&D)协议为基础的合作。作为正规合约(条约或理解备忘录)是由政府有关部门高级官员签字的书面申明。许多国家间大学和科研机构自行签订的双边或多边研究与开发协议不是政府或国家协议，没有政府预算保证。
技术社会集团(Technopolis Group)对欧盟成员国的国际R&D双边合作政策进行的综述[18]，认为政府研究与开发国际合作协议的法律形式是绑定各方的书面法律合同，或是书面理解备忘录(Written Memorandum of Understanding)，后者是非强制性的，是阐述各方期待的为什么和怎么合作的宣言。大多数国际科技合作协议的基础是理解备忘录，它有弹性空间。但法律条约(合同)能带来一些利益，如设立法律实体(秘书处、实验室等)和给予相关研究机构支持，如在国家层面上对有关个人税收、人员聘用和知识产权做出安排。在实际工作中国家间也有偏爱，如德国偏向于法律合约，而北欧诸国偏向于签订谅解备忘录。当然两者之间也有关系，一些协议以具有更明确目标的法律合约为基础。一些国家首先签订谅解备忘录，待进一步发展，再签法律合约，以制度化。
国际R&D合作协议(双边或多边)的基本目的在大的范畴上分两类：
意愿性协议(Goodwill Agreements)和战略性协议(Strategic Agreements)。顾名思义，意愿性协议是表达在广泛或专门科学技术领域推动合作的意愿。而战略性协议通过计划活动，支持较高水平的活动，对伙伴国来说有其科学战略目的。协议类型与合作类型之间关系不强。所签的协议内容包括合资研究设施和合资研究中心。
国际科技合作具体方式或模式有多种，从政府间来说有：交换访问学者和研究人员，为他们支付旅行费用(可能还有生活费)；项目合作研究，此类型大部分研究工作是研究人员在自己国家完成的；组织科学技术会议或研讨会，包括提供培训；不含人员流动的科学技术信息交换；合作开发和/或分享基础设施或设备，利用“规模经济”优势，避免不必要的重复而浪费。
在实践中，大多数协议是有关研究人员从学习研究到参加研讨会的多种形式的流动。在这些类型中，一般形式的支持是薪金(general stipend)或限制诸如旅行的特殊支出。这些财政支出要求使在协议的支持下开展R&D合作项目(计划)研究不太可能出现。
政府间多边和双边R&D协议，特别是多边协议的主要内容主要围绕着：重大科技挑战(如粒子物理)；对社会具有广泛重要性的主题(如气候变化)；投资规模要求(如空间)。多年来，以美国为首的发达国家就要求发展中国家要参与基础研究(分摊研究经费)。双边R&D协议内容多样，它与双边政治关系和贸易深度有关。
政府间R&D协议一般还附有知识产权内容，以确定合作中涉及的经济利益或社会利益的归属和控制。在发达国家，如美国所有实验室均有知识产权规定，合作中产生的成果事先有约定，特别是研究工具或材料(如生物材料)转移协议(MTA(17))，一旦其实验室材料商业化或申请了专利，对所使用的材料主张权利，保证了其国家基础研究和实验室的利益(18)。
不管多边还是双边，政府间R&D合作一般不会牵涉到具有重大商业利益的项目。就是在人类基因组工程上，许多国家虽说参与了，但美国在研究进程中分离了一个私人基因组公司，将大量分离出的基因申请了专利，导致道德争议，何况现在基础研究与应用研究距离在缩短，一些基础研究具有直接的商业利益。能源合作亦如此，只要牵涉到重大经济利益，合作就成为竞争。自主创新需要国际合作，但国际合作解决不了重大产业自主创新问题。
四、坚持自主创新主体性面临的问题与挑战
明确自主创新的主体，厘清自主创新主体的边界，在一定概念上，并不是件容易的事；在一定范围和时间尺度上，此主体性并不是固定的、明确的，而是动态的；坚持自主创新政策需要原则性和灵活性。
自主创新的主体有时难以明确，面临着一系列问题与挑战：
(1)免费乘车问题。前面说过，外资R&D的重要动力与目标是利用东道国低成本人才、丰富的科技资源以及科技知识的积累，越是科技发展较快较开放的国家，外资R&D活动越是积极，这就像发展中国家培养的大学生，毕业后为外国服务一样，东道国培养的科技人员，研究的前期成果可能轻易地转移或流失至外资公司，被外资公司低成本甚至免费利用，前期外资不投入，后期少量投入就会获得重大成果，这就是免费乘车问题。换句话，用较苛刻的语言，就是知识、科技“窃取”问题，他会使东道国科技努力白费，科技秘密、知识产权流失。这也是大量外资在东道国高校建立联合试验室，进行资助活动的重要原因。
(2)“并购”问题。许多企业并购或兼并活动，目的是目标公司的R&D资源或要获取目标公司的R&D成果，人力资源，或要抑制目标公司R&D 活动，减少并购主导方公司的竞争压力。并购是R&D活动转移的重要措施，特别是在发展中国家的企业，在跨国公司面前往往成为兼并的对象，一些被兼并企业会有东道国长期科技努力而保存的科技人才、知识积累及知识产权成果。外资在东道国的并购活动威胁到东道国的科技、经济安全为世界各国所注意，它在政策上对自主创新政策提出了诸多问题。如自主创新需要坚持以企业为主体，但政府以何种方式支持企业创新，对企业的支持应该区分国别性吗？所以也许有必要对并购进行一定的技术安全审核。
(3)地方政府为吸引外资R&D而采取的与国家不一致的竞争政策，可能导致国家知识产权泄露、流失，即稀缺科技资源为他所用的问题。这个问题在我国特别突出，如我国在前两年的国家科技计划中，许多均明确提出国民性问题，即首席科学家或课题牵头人必须是中国公民，或课题承担单位必须是中国境内中资R&D机构。但一些地方为吸引外资R&D FDI，在此放宽了尺度，因为国家的许多科研项目是地方在承担，特别是北京、上海这些地方，地方在政策上放宽，导致外资R&D 活动“免费乘车”，国家科技积累、成果或重要资源为外资R&D机构轻易、低成本所掌握。对国家科技、经济、国防安全造成危害。
(4)科技人员流动中科技成果(包括技术诀窍、技术秘密的知识产权和政府投入而形成的知识积累)流失问题。从理论上此问题不应讨论，因流动是双向的，东道国或中资与外资科技人员进出是动态的，一般在国家创新体系健全，科技投入较大，与政策激励的情况下，双方应有一大致均衡，但目前问题是此流向不平衡，从东道国R&D机构流出大于从外资R&D机构流入。这种现象由诸多原因造成，如投入政策不连续，人才激励政策缺乏、不健全，R&D机构知识产权管理制度不合理，薪酬水平悬殊等。对国家关键技术或重大科技计划项目的主要参与人员要建立档案，对其流动也要有采取某种附加条件和限定措施是必要的。
(5)外籍人员参与问题。外籍人员参与东道国R&D活动是世界普遍性的做法，特别在发达国家。他们常采取提供奖学金、绿卡等措施吸引他国学生和研究人员参与其R&D活动。这与强调与明确自主创新的主体性不矛盾，也不冲突。当然这种参与有一定前提条件，一是外籍人员受东道国R&D机构聘用，作为一位研究人员参与该机构有关R&D活动，其产生的知识产权归属该机构。二是作为承担东道国R&D项目首席科学家的限制。涉及国家核心行业核心技术研发一般条件下不会让外籍人员作为首席科学家。不仅如此，许多国家还规定了参与人员的国民条件。这在发达国家的许多国家计划R&D项目的资格条件中有明确说明，当然不排除例外，即非他莫属，并签一定保密和知识产权协定，此例很少见。三是多见于基础与公益研究，许多聘于东道国高校和一般科研单位的外籍科学家在一定条件下以受聘单位名义承担东道国国家R&D资助项目。目前的问题是，像中国大量持有发达国家绿卡和国籍的原中国公民研发人员回国，是否能承担中国政府R&D项目问题，由于他们的流动性和不可控性，常成为争论的焦点。
目前，国家对此是持支持鼓励的积极态度，其它发展中国家也类似，而且依靠回国人员，促进了许多研究领域的发展，加快了发展中国家的科技发展进程，像原上海交大陈进那样造假，骗取国家R&D经费毕竟是少数例外(此与我国科技项目的授予评估、监督方式与程序有关)。在假定大多数回国人员对其出生国的忠诚度的条件下，东道国对此应加以鼓励和支持，并要采取措施予以激励，加以充分利用，但在关键国家项目中，作为首席科学家，要有一定制度和层次。在税收优惠项目中一视同仁，在国家补贴性项目中和基础性领域，一般也不加限制，仅在涉及国家重大的资助项目时，要有一定评估和保证制度。总之，充分发挥回国人员在自主创新中的作用是主流。
(6)自主创新产品采购、首购、订购中的“中国法人”资格问题。“在中国境内具有中国法人资格的产品生产单位，均可自愿申请国家自主创新产品认定”[19]，自主创新产品政府采购、首购、订购合同应当授予在中国境内具有中国法人资格的企业、事业单位(19)，那么从中引申的问题是，由于中国法人包括外商在华投资注册的企业，他们生产的产品也是“自主”创新产品吗？如是，怎么解释“自主创新”？如果将中国法人概念应用于政府资助R&D，自主创新的中国国民主体性将不复存在。我们建议将“自主创新产品”改成“中国创新产品”，这样中国法人均有资格获得政府采购、首购、订购合同。
五、结语
讨论自主创新的主体性，主张依靠自己的国民进行科技创新，是一个国家科技经济发展到一定阶段的产物。一些科技强国，如美欧诸国，为保护他们的科技竞争力以及建立在此基础上的经济竞争力，强力主张保护知识产权，并极力维护本国科技创新的控制力，对非国民(法人或个人)承担政府科技投入项目采取诸多限制，对实施国际有关公约采取许多例外措施。如果不经谈判，不实行对等原则，就轻易地将自己的稀缺创新资源拿出共享，这不是叫自主创新，且后患无穷。当一个科技研发力量弱小，一心只想借外力溢出获取利益的国家，很难重视科技创新的国民主体性。当中国科技发展到一定程度，我们也会将知识产权的创造和保护优先摆在国家外交关系之中，如美国现今对中国那样，在欧美诸国强力维护自己的知识产权，中国以子之矛攻子之盾的那一天一定会到来。因此研究并坚持科技创新的国民主体性有着重要意义。
注释：
①国家自主创新产品认定对在中国境内依法设立的所有企业一视同仁，凡是在中国境内依法具有中国法人资格的产品生产单位均可自愿申请认定。科技部就2010年国家自主创新产品认定工作答问。新闻中心-中国网news.china.com.cn 2010-04-12。
②参见商务部研究院跨国公司研究中心、北京新世纪跨国公司研究所王志乐有关言论。
③此处没有按小标题归纳。
④包括在华的外国公司。
⑤此处是一普通概念，不包括外国独资研发机构中中国公民的创新，理由后述。
⑥这里不讨论特殊性企业公益性，或基础性开放R&D支出，因它没有一般性，而是有向社会捐赠性质。
⑦中国R&D人员支出大约在30%左右。
⑧美国80%左右的专利是以公司形式获取的。
⑨见美能源部科学办公室：SBIR/STTR第一阶段资助通知，2006.9.20；NIH资助政策声明(2003.12)；美国公法110-69-AUG.9，2007.121 STAT.593。
⑩此节内容参考[美]《科学与工程指标-2006、2008》[R]；DG研究：关键数字2003-2004[R]；联合国贸发会议[R]，2005。
(11)离岸(offshoring)指的是地点或活动转向海外。它可以是由母公司在内部将服务转向海外的子公司(有时称此为“有控制的离岸”，它包括FDI，它的区别是自离岸到第三方)。外包总是包括第三方，但不必须是要转移到海外。仅当所讨论的活动被国际化地外包给第三方服务供应商时，此两个概念是重叠的。UNCTND：R&D全球化。
(12)正如该报告所说的，R&D全球化的影响，是很难测度的，特别是在发展中国家，还是一个新的现象，缺乏数据，现有的经验基本上是发达国家的，R&D国际化和东道国生产率和经济增长的影响，因果关系还有赖进一步研究。
(13)见注[15]P198。
(14)美国和英国分别占外国R&D流入的58.8%和47.1%。(世界投资报告2005)英国攻读博士学位的外国学生占其总数的35%，在欧盟中是最高的，与美国水平差不多，而且主要集中于科学领域。
(15)见注[15]P16。
(16)此节主要参考技术社会集团(Technopolis Group)对欧盟成员国的国际R&D双边合作政策进行的综述(2001)。
(17)MTA：按照可能利用的研究工具，记述约定和条件。
(18)“研究工具”术语，在广义上，与“终端产品”相对，它是指在实验室里科学家所利用的所有资源，按照美NIH的定义，它包括，细胞株、单克隆抗体、试剂、动物模型、生长因子、组合化学文库、药物和药靶、无性系和克隆工具(如PCR)、方法、实验室设备和机器、数据库和计算机软件。研究工具，包括受保护(如专利、植物新品种)的和未受保护的材料，此材料在一机构可能是研究工具，在另一机构可能是终端产品，它常常相对于使用者目的来定义。具体参见田志康《生命形式知识产权及国家政策》第五章，中国农业出版社，2003。
(19)见财政部有关自主创新产品采购、首购、订购管理办法。
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