公共服务供给中公民参与有效性的提升路径——基于目标—因素匹配模型构建维度的考量，本文主要内容关键词为：维度论文,公共服务论文,路径论文,公民论文,模型论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出 在公共服务供给中引入公民参与是世界性的潮流和趋势。在当下中国的公共服务供给中，需要讨论的问题不是要不要引入公民参与，而是怎样引入公民参与。当我们将公民参与运用于公共服务供给中时，应当清醒地认识到，有价值的公民参与并不容易实现。如果处理不好，公民参与很可能会造成降低决策质量、增加决策成本、增大决策执行阻力等负面后果。考虑到这一点，公民参与的有效性就成为一个值得探讨的问题。学界关于该问题的相关研究主要从三个方面展开：一是致力于公共决策中公民有效参与的模型构建。约翰·克莱顿·托马斯（1995）通过引入政策质量和政策的公众可接受性这两个核心变量，构建了公民参与的有效决策模型。该模型认为，究竟选择何种范围和程度的公民参与，主要取决于这两个变量之间的平衡。王春雷（2009）在借鉴和反思有效决策模型的基础上，建立了重大事件公众参与的有效管理模型。在该模型中，公众参与的制度环境是基础，相关法规、组织机构设计等是保障，管理决策是参与领域和具体参与途径的纽带，评估是检验参与效果进而采取相应纠偏措施的依据。刘红岩（2014a）在对托马斯的有效决策模型和王春雷的有效管理模型进行继承性批判的基础上，设计了一个本土化的公共决策有效参与模型。该模型以参与范围、参与形式、参与程度、参与保障、参与效果评估五个维度为核心，涵盖决策制定、执行和评估的全过程。钟裕民和陈宝胜（2015）同样对托马斯的有效决策模型进行了反思，并将政策议题的性质（政策质量要求和政策可接受性）、地方领导者的民主风格和治理智慧、公民参与的意愿和能力、政策守门人的主观能动性作为影响和判断公共决策有效参与的主要变量。二是侧重于公共决策中公民有效参与的条件探讨。方建敏（2010）通过对温州出租车司机“罢运”事件的经验分析，认为公民有效参与公共决策有赖于决策者的观念转变、参与者综合素质的提高、决策透明度的提升以及参与制度安排的完善。周红云（2011）提出了公共决策中公民有效参与的三个基本条件，即合适的参与渠道与恰当的参与方法、积极的参与意愿、一定的参与能力。刘红岩（2014b）设想了有效参与的五个条件：（1）参与主体具备相应的参与积极性和参与素质，且参与主体的参与具有代表性和均衡性；（2）参与途径具有可选择性、可达性和畅通性；（3）参与保障，即制度程序、组织、资金、人才和技术的保障；（4）参与互动，即建立良好的回应机制；（5）参与效果评估，即检验参与有效性的实现程度。三是聚焦于公共决策中公民有效参与的影响因素分析。奈德哈特（Neidhart，2005）针对公民个体设计了由参与态度、遵从重要的规范、知觉控制层次、公民倾向、社会资本五个因素组成的公民参与影响因素解释模式。Aimee L.Franklin和Carol（2005）运用文献法和个案研究法得出了城市结构、公民参与者、参与机制和参与过程是公民参与有效性影响因素这一结论。竺乾威（2007）采用个案研究法发现，公民参与的有效性与两个方面关系密切，即参与的形式和决策者的气度。李艳霞（2011）认为，公民参与的影响因素呈现出多角度、多层面的复杂性特征，其中主体性因素就包括管理者和公众对公共参与本质的不同理解、对公共参与功能的多种期待、对掌控政策能力的预期以及不同治理主体之间的发展关系。金太军和周义程（2014）立足系统论视角，将公民参与有效性的影响因素分为参与自系统和参与他系统，并通过对参与自系统和参与他系统的子系统及其组成要素的分析，构建了公民参与有效性的影响因素集。 以上有关公民参与有效性问题的研究总的来看，至少有两点值得进一步澄清和拓展。一是不同的学者对公民有效参与的模型构建的维度、公民有效参与的条件、公民有效参与的影响因素形成的结论存在较大差异，甚至完全不同。这在很大程度上是由于一些学者对维度、条件和影响因素的探讨缺少基本的分析框架，存在明显的主观随意性，“拍脑袋”的色彩浓厚。二是一些学者在对维度、条件和影响因素进行探讨时，既没有对公民参与的有效性做出界定，亦没有对公民参与的目标加以设定，而是不假思索地认为公民参与的广度和深度与有效性呈正相关关系，即公民参与越广泛和越深入，公民参与就越有效，因而往往从如何提高公民参与的深度和广度出发来展开研究。然而，实际上，公民参与究竟应当保持怎样的深度和广度，要综合考虑决策问题的结构化程度、参与的目标、参与主体的素质等多种因素，否则公民参与很可能成为一个“坏东西”而非“好东西”①。鉴于前述研究局限，为了避免研究的零散性和随意性，本文试图从公共服务供给领域入手，借助系统论这一分析工具对如何提升公民参与的有效性进行系统分析。为了提升公民参与的有效性，本文在厘清公民参与的有效性的概念和公民参与的目标基础上，聚焦于如何实现公民参与的目标与影响因素之间的匹配，即构建起目标—因素匹配模型。之所以选择这一聚焦点，主要基于以下考虑：公民参与是否有效以及在多大程度上有效，主要由公民参与的影响因素所左右；影响因素可能会促进公民参与预期目标的实现，从而增强公民参与的有效性；影响因素也可能阻碍公民参与预期目标的实现，从而降低公民参与的有效性；影响因素究竟会发挥促进作用还是阻碍作用，取决于影响因素与预期目标的匹配关系。 一般来说，在公共服务供给中引入公民参与主要有两种可能的目标：一是增进供给决策科学化；二是增强供给决策可接受性。学界已有共识的看法是，公共服务供给最终还是为了满足相关公民的公共需求。在决策学中，满足相关公民的公共需求被视为公共决策科学化的题中之义。同样地，如果一项公共服务的供给决策不能充分反映相关公民的公共需求并使这种需求获得满足，那么其本身就是不科学的。满足相关公民的公共需求也是增强供给决策可接受性的必要条件。增强供给决策可接受性的一个重要前提就是相关公民的决策认同，而这种认同是以相关公民认为该决策能满足其公共需求并具有科学性为基础的。由此可见，满足相关公民的公共需求是内含于公共服务供给中公民参与两个目标之中的基本要求。 影响公共服务供给中公民参与两个目标实现程度的因素可分为参与自系统和参与他系统两大方面。其中，参与自系统主要包括参与主体、参与工具和参与客体（公共服务供给决策问题的性质）三个子系统；参与他系统，即参与环境主要包括参与制度环境和参与文化环境两个子系统（金太军、周义程，2014）。因而，为了提升公民参与目标的实现程度，有必要深入探究实现两个不同目标所需的不同参与主体和不同参与工具，理性分析与参与客体相吻合的公民参与目标，初步探讨实现两个目标所需的参与环境（不会因目标不同而不同），从而在应然层面构建出目标—因素匹配模型。 二、与增进供给决策科学化目标相匹配的参与主体和参与工具 当在公共服务供给中引入公民参与是为了增进供给决策科学化这一目标时，公民参与的一个重要功能就是获取相关公民公共需求等方面的信息。为了更好地实现这一功能，在参与主体的选择上，应当注意三点。其一，由于在当代社会，与古希腊时期不同的是，公民往往是“兼职”的，其有繁杂的私人事务要处理，因此必须确保公民参与不要耗费太多的时间和精力。其二，由于相关公民通常是分散的，让公民集合起来以集体形式参与也会相当耗时、耗力，而且部分公民可能因考虑参与成本而降低了参与的积极性，故而最好让公民以分散的个体的形式参与进来。 其三，我们只是希望通过利益相关公民了解相关信息来保障供给决策更加科学，而不是要让这些公民分享公共服务供给的最终决定权，所以我们希望公民以分散的个体的形式参与进来。如果公民以公民团体的形式参与到公共服务供给的信息提供中来，这些公民团体很可能从狭隘的团体利益出发，进一步提出更多的利益诉求，从而影响到负责公共服务供给的政府机构及其工作人员自主决策的权力，在压力集团数量庞大的欧美发达国家尤其如此。概而言之，基于前述三点考虑，我们倾向于将与增进供给决策科学化相匹配的参与主体限定为分散的公民个体。 从参与工具来看，符合前文中论及的三个注意点的公民参与工具主要有关键公众接触法、由公民发起的接触、公民调查、新沟通技术等。以增进供给决策科学化为目标的公民参与可灵活选用这些工具。 关键公众接触法又称为“关键群体访谈”或“小组深度访谈”，它既是公民参与的一种最基本形式，也是较低级别的公民参与。它是指公共服务供给的决策者向相关公民中的一小部分公民征求意见，让其发表看法，提出建议，表达需求。该种参与工具是在第二次世界大战之后迅速发展起来并得到广泛应用的一项公民参与技术。最初是通过这种方式来获取听众对无线电设备项目的评价，后来社会科学家和项目评估者发现关键公众接触法对了解人们为什么或怎样对某个议题抱有信心方面具有重要的作用（孙柏瑛、杜英歌，2013：136）。一般来说，在确定谁是“关键公众”时，通常会选择有组织的公民团体的领导者。如果公众是杂乱无章的和无组织的，那么就因不好挑选“关键公众”而不太适合使用关键公众接触法。反之，如果相关公民形成了若干个公民团体，那么这些公民团体的领导者就可视为关键公民，因而此时非常适合使用该种公民参与工具。 由公民发起的接触是公民参与的一个重要工具，它是指公民自发地主动与负责公共服务供给的相关政府机构及其工作人员联系，以提出意见、建议、要求的形式来表达自己的利益诉求，比较典型的如信访、投诉等。随着公民权利意识的觉醒，这种以公民主动参与而不是被动参与为显著特征的参与工具应用得日益广泛。该工具一方面倒逼着负责公共服务供给的政府部门要为公民表达自己的公共需求提供特定渠道，如设立政府“热线”电话等；另一方面，也有利于这些政府部门从公众那里获得与本部门所负责的公共服务供给相关的信息，这些信息对政府部门而言是十分有用的。 公民调查是负责公共服务供给的政府机构及其工作人员采用问卷、访谈、座谈会等形式从公民代表那里获得相关信息。公民调查如果方法得当，既可以让公民提供较为充分的信息，又不会让公民对负责公共服务供给的政府机构及其工作人员的决策自主性产生影响。当采用问卷形式进行公民调查时，要注意控制问卷的长度，否则公民可能没有耐心认真填写完问卷。如果用电话访谈的形式，一般不要超过10分钟，否则公民可能不愿意继续交谈下去；如果用面访形式，时间可稍长，但根据通常的经验，一般要控制在一个小时以内；如果用召开座谈会的形式，要注意尽量避免在工作日召开，否则公民可能没有时间参加。 新沟通技术是指以现代信息技术为载体进行沟通的技术。参考百度百科，所谓现代信息技术，是借助以微电子学为基础的计算机技术和电信技术的结合而形成的手段，对声音的、图像的、文字的、数字的和各种传感信号的信息进行获取、加工、处理、储存、传播和使用的能动技术。现代信息技术的革命为负责公共服务供给的政府机构及其工作人员提供了新工具和新方法。借助电子邮件、QQ、微博、微信、视频会议、信息化公共服务平台等工具和方法，这些机构及其工作人员可以更加快捷、更为有效地与公民进行沟通。 三、与增强供给决策可接受性目标相匹配的参与主体和参与工具 一般来说，公民的接受是公共服务供给决策顺利实施的前提条件。反之，公民就可能成为决策执行的阻力。在公共服务供给过程中，为了增强所做决策的可接受性，需要考虑引入公民参与，而且要让公民分享一定的决策权。这是因为，公民在参与公共服务供给过程中，会对决策有更为客观、全面、准确的认识，会因为亲自参与并拥有一部分决策权而对某项决策产生“敝帚自珍”的心态。这些认识和心态很大程度上有助于提升公民的决策认同度和接受度。 为了增强公民对公共服务供给决策的可接受性，需要把公民作为群体来看待，因为只有将公民作为群体，才能使公民对决策的认同形成集体意识或共识（约翰·克莱顿·托马斯，2010：74）。因此，从参与主体来看，我们希望公民不是以分散的个体的形式参与公共服务供给决策，而是以群体的形式参与进来。当采用群体参与的形式时，并不是说公民一定要以公民团体的形式进行参与，而是强调参与进来的公民个体之间能汇聚在一起，如坐在同一间会议室里参加同一场会议。 由前述分析可见，以增强公共服务供给决策可接受性为目标的公民参与在参与工具的选择上要符合两个条件：一是要能够让公民分享部分决策权；二是要能够把参与的公民作为群体而不是分散的个体来对待。符合这两个条件的公民参与工具主要有公民会议、咨询委员会、斡旋调解、合作生产等。 公民会议并不是什么新鲜事物，而是公民参与的一种常见工具。早在公元前11—前9世纪的荷马时代，就有公民大会存在，当时称为人民大会，由全体成年男子参加，讨论和决定部落的重大问题。后来，建立城邦后，古希腊多数城邦都有此类大会。在雅典，又称为公民大会，20岁以上男性公民都可参加。当时，人们之所以会采用公民大会这一工具，主要是因为他们对“选举能不能贯彻民主”（约翰·费雷约翰，2012）持有怀疑态度。我们在这里所言的公民会议与古希腊时期的公民大会有所区别的是：其一，前者选择一部分公民代表来参加会议，而后者则是全体成年男子都可参加；其二，前者的公民代表只分享部分决策权，主要体现为决策建议权，其意见和建议能否被采纳最终由负责公共服务供给的政府机构及其工作人员决定，因而公民代表没有机会介入决策议程设置和方案选择，而后者全体参加大会的成年男子都享有平等的决策权，从决策议程设置、备选方案拟订到方案选择都全程参与进来，并经常通过表决的形式通过某个决策方案。 咨询委员会是西方发达国家在20世纪六七十年代兴起的公民参与公共服务供给的工具之一。这种方式是让与某项具体公共服务存在利益相关性的多个利益团体的代表组成咨询委员会，让他们对公共服务供给提出意见和建议，并要获得他们对决策方案的认可。可见，该种方式并不是让所有存在利益相关性的公民都有机会参与进来，而是将参与过程仅向代表利益团体利益的少数个体开放。它的一个重要功能就是通过让利益团体的代表参与公共服务供给决策来提高该项决策被利益团体接受的程度。但是，如果咨询委员会成员的人数过多，那么成员之间就不容易就公共服务供给决策方案达成基本的共识。根据西方发达国家的实践经验，“最好的规模是委员会不要超过15个成员——这既能够代表多样的利益，又有助于使每一个人都能参与进去，并且决策商讨不会无休止地拖延下去”（约翰·克莱顿·托马斯，2010：79）。 斡旋调解是当公共服务供给决策陷入僵局时使用的一种公民参与工具。所谓僵局，是指负责公共服务供给的政府机构与利益相关群体之间或不同的利益相关群体之间就某项公共服务供给问题彼此争执不休或僵持不下，导致决策无法继续下去。斡旋调解通常让不代表陷入僵局的任何一方的利益的第三方作为斡旋调解人员站在中立的立场上对各方利益进行协调，从而试图形成一个各方都能接受的公共服务供给决策方案。斡旋调解的一个前提是对立各方都有意向打破僵局，即都想接受调解。当经过斡旋调解形成了一个各方都能认可的决策方案之后，该决策的可接受性程度就大大提高了。 合作生产是公民与负责公共服务供给的政府机构及其工作人员一起承担起生产公共服务的任务。此时，公民不仅是公共服务的消费者，而且是公共服务的生产者，即公民成为了“消费者生产者”（Brudney，J.L.and England，R.E.，1983）。合作生产的合作形式可以因生产的公共服务的不同而不同。有的公共服务只需公民以个体的形式进行合作，比如针对垃圾收集服务，公民作为生活垃圾的制造者，主动对垃圾进行分类，以便于相关部门统一收集；有的公共服务则需要公民以群体的形式进行合作，比如在美国，“大多数大城市都支持实施邻里组织街区巡查项目，这个项目借助于组织化的公民群体来发现和报告犯罪及其他一些可疑的行为”（Scavio，C.，1993）。 四、与公民参与目标相匹配的参与客体 参与客体即公共服务供给决策问题的性质通常会涉及针对该决策问题有何种质量要求、针对该决策问题是否存在决策所需的充分信息、该决策问题是否被结构化了三个问题。 一般来说，针对决策问题的质量要求主要包括技术要求以及法律、法规、规章要求和经费要求。技术要求是指该决策问题所选择的解决方案在技术层面是否行得通。经验表明，有的解决方案在执行中存在技术难题，因而不具有可行性。这类解决方案就不应作为备选方案，更不能被选为最终的解决方案。简言之，如果有的决策问题存在较为严格的技术要求，那么就应尽量注意确保供给决策的科学化。换言之，与增进供给决策科学化这一公民参与的目标相匹配的技术要求是，该决策存在严格的技术要求。与之相反，如果有的决策问题不存在较为严格的技术要求，那么就更容易与增强供给决策的可接受性目标相匹配。法律、法规、规章要求意在关注该决策问题是否被某些法律、法规、规章所约束。如果存在约束，那么就只能在法律、法规、规章限定的范围内构想解决问题的方案。此时，公共服务供给中公民参与的深度就大受限制。这是因为，利益相关公民必须在既定的法律、法规、规章设定的框架内进行参与，其提出的看法不能与这些法律、法规、规章相抵触，否则只能视为无效。因此，公民参与的深度就大受限制，尤其是要尽量避免与利益相关公民分享决策权。在公民参与的两个目标中，增进供给决策科学化这一目标允许较低限度的公民参与；增强供给决策可接受性这一目标需要的公民参与程度相对较高。考虑到这一点，可以认为，与增进供给决策科学化目标相匹配的法律、法规、规章要求是，该决策问题被某些法律、法规、规章所限制。与之相反，增强供给决策可接受性目标则与该决策问题不受法律、法规、规章限制更为匹配。经费要求意在强调解决某个决策问题所允许花费的费用上限是多少。因为有了经费要求，所以提出的决策备选方案不能超过该费用上限，否则该方案就不能列为备选方案；因为有了经费要求，所以备选方案的设计受到了明显的限制。不过，是否存在经费要求并没有对公共服务供给中公民参与目标的设定构成显著的限制，因而其与两个目标都可以形成匹配关系。 就针对该决策问题是否存在决策所需的充分信息这一决策问题的性质而言，如果负责公共服务供给的政府机构及其工作人员掌握了相关公民公共需求等方面的大量信息，就更容易促进供给决策科学化。此时，引入公民参与的主要目标就应是增强供给决策可接受性。如果负责公共服务供给的政府机构及其工作人员缺少足够的信息作出科学的决策，就有必要引入公民参与来获取更多的信息，以确保作出的决策更加科学。概言之，与增进供给决策科学化目标相匹配的是该决策问题缺乏决策所需的充分信息；如果该决策问题拥有决策所需的充分信息，公民参与的目标就可以设定为增强供给决策可接受性。 就该决策问题是否被结构化了来说，如果问题呈现结构化状态，那么决策的备选方案就被严格地限定了，“以致不再需要人们重新界定其他替代方案”（约翰·克莱顿·托马斯，2010：30）。此时，方案选择的范围变得很狭窄，甚至没有为利益相关公民提供选择的机会。此时，公民参与的深度就大受限制。由于选择太有限，所以利益相关公民可能觉得参与更多的是在走过场，所以参与积极性大幅降低。也可能出现的极端情况是，利益相关公民产生逆反情绪，从而坚决反对有限的几个备选方案，并要求重新拟订解决方案。由此可见，如果决策问题被结构化了，为了防止公民参与可能引发公众的抵触情绪，所以最好不要引入公民参与。如果决策问题没有被结构化，那么既可以为了增进供给决策科学化而引入公民参与，也可以为了增强供给决策可接受性而引入公民参与。简言之，决策问题非结构化与公共服务供给中公民参与的两个目标都可以形成匹配关系。 五、与公民参与目标相匹配的参与环境 参与环境作为公共服务供给中公民参与面临的外在情况和条件，至少包括参与制度环境和参与文化环境两个子系统。宪法、法律、行政法规、部门规章、地方政府规章、规范性文件、领导讲话等制度层面的外在情况和条件构成了参与制度环境。公民参与公共服务供给面临的价值观念、道德情操、审美情绪、思维方式等外在情况和条件构成了参与文化环境。参与文化环境还可细分为政府文化环境和社会文化环境；前者是指负责公共服务供给的政府机构及其工作人员对公民参与的认知、情感和态度；后者是指社会公众对公民参与的认知、情感和态度。它们构成了参与文化环境的两个子系统（金太军、周义程，2014）。 就参与制度环境来看，如果宪法、法律、行政法规、部门规章、地方政府规章、规范性文件、领导讲话等为公民参与提供了较为完备的制度保障，那么无论是为了增进供给决策科学化，还是为了增强供给决策可接受性，公民参与程度高一些并不会带来诸如社会不稳定之类的负面后果。这是因为，公民参与有相应的制度作为外在条件，从而使参与不至于走向无序化甚至暴政化。反之，如果公共服务供给中公民参与的制度环境不太完善，那么就缺乏相应的制度来承载公民参与，从而可能导致因参与而引发的混乱和社会不稳定。 在当代中国的参与制度环境中，《中华人民共和国宪法》作为我国的根本大法，是实现公民参与目标的最为根本的制度环境。从应然层面看，与公共服务供给中公民参与的两个目标相匹配的《宪法》应为公民参与在宏观层面上设定全面而有力的战略制度环境。例如，《宪法》中可对公民参与权的内容、公民参与权的保障、公民参与的原则等进一步做出明确规定。遗憾的是，从实然层面看，《中华人民共和国宪法》中除了“一切权力属于人民”和“年满十八周岁的公民享有选举权和被选举权”这两点原则性规定外，并未对公民参与做出其他论述。可见，《中华人民共和国宪法》这一公民参与的制度环境很不完善，其不能为公共服务供给中公民参与目标的实现提供实质性保障。 法律是公民参与的重要制度环境，其地位和效力仅次于宪法。从应然层面看，与我国公共服务供给中公民参与两个目标相匹配的法律体系中应有关于公民参与的专门立法。但是，从实然层面看，我国并未出台专门的《公民参与法》，只是在《立法法》、《行政处罚法》、《行政程序法》、《行政许可法》等部分法律中原则性地要求通过座谈会、论证会、听证会等形式来倾听利益相关公民的意见和建议，“对举行座谈、论证、听证三种会议的适用情节、范围都没有具体的规定”（郭潇，2011：29），至于是否要采纳公民的意见和建议，则没有任何明确表述。 行政法规、部门规章以及地方政府规章都与政府机构的决策行为密切相关，因此，从应然层面看，与我国公共服务供给中公民参与两个目标匹配的法规和规章体系中应当有公民参与方面的专门法规和规章。然而，从实然层面看，我国并没有这样的专门行政法规、部门规章或地方政府规章，仅仅在《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《信访条例》等少数法规和规章中对公民参与行政立法、反映情况、提出意见或建议等做了粗略的规定。其中，“我国现有的《信访条例》属于行政立法，其效力低于人大制定的法律，目前我国的信访机构缺乏统一协调机制，信访处理程序不规范、随意性大，导致公民参与无序化，出现越级上访、集体上访等群体性事件”（李亚楠、王欣欣、郑慧，2011：4）。 规范性文件在参与制度环境中的地位和效力都较低。从应然层面看，与我国公共服务供给中公民参与两个目标匹配的规范性文件中应当有公民参与方面的专门文件。然而，从理论上说，由于宪法、法律、行政法规、部门规章、地方政府规章等上位法律、法规、规章对公民参与的制度设计都较少，因而作为地位和效力都比它们要低的规范性文件，一般不可能对公民参与做出过多的规定。从实际情况来看，我国的规范性文件中涉及公民参与的相关规定少之又少，而且没有一个专门的规范性文件。具有代表性的《贵阳市市民旁听市人大常委会会议规则》这一规范性文件对市民旁听所做的专门规定本质上也不属于公民参与方面的规范性文件，因为旁听实际上属于信息公开（信息发布）而不是为公民提供参与的机会。 领导讲话是参与制度环境的重要组成部分。从应然层面看，与我国公共服务供给中公民参与两个目标匹配的领导讲话中应当有部分讲话较为详细地论及公民参与方面的内容。但是，根据依法治国、依法执政、依法行政的要求，领导讲话一般不能超越宪法、法律等制度环境。因此，从逻辑层面看，由于从宪法到规范性文件都没有对公民参与做出详细规定，所以领导讲话通常也不会对公民参与做出过于详细的阐述。从实际情况看，在党的十六大、党的十七大、党的十八大等历届党代会报告中，都强调要扩大公民有序政治参与，但除此之外，并未对如何扩大公民有序政治参与做出具体、明确的阐述。 就参与文化环境来看，从应然层面看，与我国公共服务供给中公民参与两个目标相匹配的政府文化环境应当是，负责公共服务供给的政府机构及其工作人员对公民参与供给形成积极的认知、情感和态度；与两个目标相匹配的社会文化环境应当是，社会公众对公民参与供给形成积极的认知、情感和态度。然而，从现实层面来看，无论是政府文化环境还是社会文化环境，都存在很大的完善空间。 在政府文化环境方面，受我国传统行政文化中注重权威而轻视民主、追求等级秩序而忽视平等参与等特征的影响，行政官员仍然存在较为强烈的权力本位意识，与利益相关公民进行平等沟通的意识还有待提高。“行政官员对上负责的传统，使得官员们不注重对公民参与的回应”（夏晓丽，2011：129）。在负责公共服务供给的政府机构及其工作人员中，还有不少政府机构及其工作人员没有摆脱单向管理的惯性思维方式，因而这部分政府机构及其工作人员习惯于将利益相关公民视为管控的对象，习惯于采用“精英群体主导的、自上而下的”（金华，2011：19）精英决策模式，对公民参与公共服务供给自觉不自觉地存在认知、情感和态度上的抵制倾向。 在社会文化环境方面，相当数量的民众仍然缺乏公民权利意识和公共意识（中央编译局比较政治与经济研究中心、北京大学中国政府创新研究中心，2009：9）。即使在参与程度相对较高的城市社区层面，公民参与的态度仍然不够积极，这可以从在我国已经有一定程度发展的社区居民参与中窥见一斑。有学者在几年的跟踪调查中发现，“尽管在调查中人们表示希望参与社区的活动的愿望比例较高，但真正付诸行动的、参与到各项活动中的人数的比例还是不高，而且参与的人群从年龄、收入、文化程度和社区所处的区域来看，参与率不均衡。从年龄上看，表现为老年人参与的人数多，青少年参加的多，中年人参加的少；从收入和文化程度来看，表现为收入高的、文化程度高的人群参与的少，收入较少、文化程度较低的弱势群体参与的人数多”（彭惠青，2009：45）。 六、目标—因素匹配模型的总体框架：基本结论 前文的分析表明，公共服务供给中公民参与的目标与影响因素之间的匹配关系可以概括如下： 从公民参与目标与参与主体及参与工具的匹配关系来看，与增进供给决策科学化目标相匹配的参与主体是分散的公民个体，参与工具主要有关键公众接触法、由公民发起的接触、公民调查、新沟通技术；与增强供给决策可接受性相匹配的参与主体是群体而非个体，参与工具主要有公民会议、咨询委员会、斡旋调解、合作生产。 从公民参与目标与参与客体的匹配关系来看，在针对决策问题的质量要求方面，与增进供给决策科学化目标相匹配的技术要求是决策问题存在严格的技术要求，与增强供给决策可接受性目标相匹配的技术要求是决策问题不存在较为严格的技术要求；与增进供给决策科学化目标相匹配的法律、法规、规章要求是，决策问题被某些法律、法规、规章所限制，与增强供给决策可接受性目标相匹配的法律、法规、规章要求是，决策问题不受法律、法规、规章限制；是否存在经费要求对公民参与的两个目标没有显著影响，因而都可以形成匹配关系。在针对决策问题是否存在决策所需的充分信息方面，与增进供给决策科学化目标相匹配的是决策问题缺乏决策所需的充分信息；与增强供给决策可接受性目标相匹配的是决策问题拥有决策所需的充分信息；在该决策问题是否被结构化方面，公民参与的两个目标与决策问题被结构化都不匹配，公民参与的两个目标与决策问题非结构化都可以形成匹配关系。 从公民参与目标与参与环境的匹配关系来看，在参与制度环境方面，公民参与的两个目标与良好的参与制度环境均存在匹配关系，这里所言的良好的制度环境包括宪法应为公民参与在宏观层面上设定全面而有力的战略制度环境、法律体系中应有关于公民参与的专门立法、法规和规章体系中应有公民参与方面的专门法规和规章、规范性文件中应有公民参与方面的专门文件、领导讲话中应有部分讲话较为详细地论及公民参与的内容；在参与文化环境方面，与公民参与的两个目标相匹配的政府文化环境应当是积极的政府文化环境，即负责地方公共服务供给的政府机构及其工作人员对公民参与供给决策形成积极的认知、情感和态度，与公民参与的两个目标相匹配的社会文化环境应当是积极的社会文化环境，即社会公众对公民参与供给决策形成积极的认知、情感和态度。 以上述匹配关系为依据，公共服务供给中公民参与的目标—因素匹配模型可以绘制如图1所示。
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