公共服务均等化、财政分权与地方政府行为，本文主要内容关键词为：均等论文,地方政府论文,公共服务论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
中国的公共服务非均等化已是不争的事实，对于公共服务非均等化形成的原因和改善的途径，国内外学者的观点主要集中在财政体制和政府间财政关系上。很多文献据此提出实现公共服务均等化的路径选择，总结起来不外乎以下几点：(1)完善均等化的转移支付制度，主要理由是经济发达国家，基本上都是从政府间财政转移支付制度着手解决公共服务均等化问题(J.Martinez-Vazque and Bob Searle)。在中国，一些学者建议通过规范和完善政府间财政关系和转移支付制度，以实现公共服务均等化目标(贾康，2006；迟福林，2007)。(2)健全财力与事权相匹配的财政体制，使各级政府的财权与公共服务职责相对称、财力与公共服务的支出相对称(安体富，2007)。(3)建立以公共服务为导向的干部政绩考核制度，建立公共服务型政府(迟福林，2007)。
本文认为，财政转移支付制度安排和财力均等化对改善公共服务水平并不是实质所在，财政分权制度下参与主体的行为选择才是影响公共服务均等化的关键因素。在整个公共产品和公共服务提供过程中，无论是财政分配问题，还是公共服务效率问题，地方政府的行为显然起着决定作用。事实上也是如此，许多发达省市存在着的不发达地方，足以说明财政均等并不意味着公共服务均等，而主要在于地方政府的行为偏好及其在经济增长和公共服务目标的选择上。
二、财政分权对地方政府行为的激励
中国地方政府维护市场、推动地方经济增长的激励有两个基本原因，第一个是行政分权，中央政府从20世纪80年代初开始就把很多经济管理的权利下放到地方，使地方政府拥有相对自主的经济决策权。第二个是以财政包干为内容的财政分权改革，中央把很多财权下放到地方，而且实施财政包干合同，使得地方可以与中央分享财政收入。行政分权和财政分权确实构成地方政府激励的重要来源，财政分权对地方政府行为的影响主要是通过对官员的激励形成的。官员的激励不仅来自政治晋升的诉求，而且来自其可支配“资源”最大化的经济利益追求。就政治激励来讲，其有效实施不仅具备较为严格的技术条件，同时还必须具备两个方面的现实条件：一是晋升锦标赛必须公平、公正和公开地推行，地方官员的晋升与经济绩效相关；二是地方官员有参与竞争的兴趣和热情，而不是看淡晋升利益，只求保住位子(周黎安，2007)。然而现实与理论相差甚远，实际中很难有一个外部的计量指标可以对官员进行客观的评估，只能更多地采用相对绩效指标而非绝对绩效指标，其弊端已日益显现。在中国目前的“基于GDP考核为主的官员晋升”体制下，由于各地经济条件的差异，相对绩效是一个噪音很多的指标，相对绩效评估的激励方案的效果就会大打折扣。而且，比较富裕的地区更多地享受着先天的区位优势和收益递增机制的好处，这就使得经济较落后地区的地方官员不能获得适当的激励(王永庆等，2007)。从职务晋升路径来说，地方官员进入了一个典型的逐级淘汰的锦标赛结构(Rosen，1986)。它的最大特征是进入下一轮的选手必须是上一轮的优胜者，每一轮被淘汰出局的选手就会自动失去下一轮参赛的资格，形成一种非常激烈的政治竞争。赢家的数量是有限的，而大部分则是输家，每一轮的输家将会失去晋升的信心，晋升激励对他们而言可能将是不足的。其结果是，由于对地方政府行为的经济激励和政治激励所产生的效果并不相同，而且这两种力量的作用方向也可能是不一致的，从而造成了我国公共服务非均等化局面，也造成了财政分权激励的效率损失。相反，如果在两种激励目标相一致的基础上，激励的目标再逐步向公共服务均等化方面调整，地方政府提供公共服务的效率和水平将会有较大的提升。
三、地方政府行为对公共服务均等化的影响
(一)地方财政支出结构何以出现了较大的偏差?
政府行为选择理论认为，当一个代理人从事多项工作时，对任何给定工作的激励不仅取决于该项工作本身的可观测性，而且取决于其他工作的可观测性。如果委托人期待代理人在某项工作上花费一定的精力而该项工作又不可观测，那么激励也不应该用于任何其他工作，否则将产生激励扭曲的问题，财政支出结构与公共服务均等化的偏差也是如此。近两年，虽然“以GDP增长为主的政绩观”已经受到越来越多的指责，但是一些地方政府注重GDP增长而忽视公共服务的问题并未完全改观。这些现象反映出了一个深层次问题，即现行干部政绩考核制度很难适应公共服务体制建设的需要。因此，如何把公共服务数量和质量指标纳入干部政绩考核体系中，并逐步增加其权重，并建立基本公共服务的国家标准及监测体系是推进公共服务均等化的重要手段。
(二)财力与事权不相匹配的体制为何得以运行?
在明确市场经济中政府职能边界的前提下，依据公共服务的层次性划分各级政府职责(即事权)，并在此基础上划分各级预算支出职责(即财权)范围，各级政府的职责分工应该是明确的。然而，在现实中，不同地区的财政支出与其承担的事权之间的差距都很大，其重要原因之一是财政分权体制对地方财政收支平衡的显著影响。在现行的制度安排下，上级政府拥有对下级政府官员的人事任免权，通过确定和下达的各种定额和指标，实现对下级政府事权的下放，而追求政治晋升的下级政府必须无条件执行，即使在无资金保证的条件下也必须完成(或奉行“上有政策下有对策”的办法)。在中央政府与省级政府间虽然也存在事权下放和财权上移的现象，但由于省以下地方政府间还没有推进财政分权改革，这种现象更加突出。由于没有科学而精细化的财政预算制衡，自上而下各级财政的分配往往呈现“水往下游流，越流越少”的现象。因为在政治集权下，从中央到地方的各级政府一方面尽可能地扩大财政收入，实行集权式的收入制度，同时又纷纷放大支出效应，层层加码，实行所谓资金配套办法，进一步加重了基层政府的财政负担。所以“只干活不给钱”现象在政府层级间也普遍存在。退一步讲，即使已经形成各级政府间财权与事权相匹配的财政体制，但是只要在现行的政治激励的制度安排下，财权上移、事权下放的现象不可能从根本上改变。
(三)政府间财政转移支付为何难以承担起公共服务均等化的重任?
相当一部分人认为，导致区域间公共服务水平差异的主要原因是经济发展水平的差异，而弥补地区收入差距的国际经验是建立转移支付制度，实现地区间财政收入均等化，保障各地区提供基本公共服务的能力。然而，1994年以来，中国规模庞大且迅速增长的政府间转移支付并未产生令人满意的均等效果。以2005年为例，在约占地方收入(含税收返还和补助)26566亿元的43％、占中央政府财政支出总额(含税收返还和补助)20249亿元的57％、总额达11474亿元人民币的转移支付中，完全遵循严格的均等化规则的转移支付充其量也不到20％(其中一般性转移支付约占10％)，而超过80％的部分要么与财政均等的内在逻辑不符，要么其实际效果捉摸不定。其中，合计占转移支付总量67％的税收返还和专项转移支付，完全是按照不同于财政均等目标的内在逻辑和规则设计的，其实际的均等化效果极可能是负面的(王雍君，2006)。而且，我国目前的转移支付制度不仅没有达到地区收入均等化的目标，反而加大了地区间的收入差距(Raiser，1998；马拴友和于红霞，2003)。造成这个问题的直接原因是规模庞大的转移支付体制存在着明显的结构性障碍，根本原因还在于中央政府与地方政府的行政分权和财政分权及其行为激励机制上。
四、促进公共服务均等化的对策建议
1.由中央政府所倡导、适时推出一些促进公共服务均等化的项目，是现阶段推进公共服务均等化行之有效的一种模式，这种模式已经取得了较好的效果。实践证明中国的改革几乎都是通过政治动员来推动的，中央政府具有组织和动员优势。我们也看到，在推进公共服务均等化的过程中，中央政府的财政投入起着重要保障作用，如当前中央在义务教育、医疗和社会保障等方面的投入对促进公共服务均等化影响重大。由此，通过财政分权与政治集权的合力，可以大大缓解公共服务非均等化程度不断扩大的趋势。
2.通过调整对地方政府的激励机制，促进公共服务均等化。公共服务均等化是项复杂的工程，无论选择怎样的路径，地方政府都应该是该项工程的主角，如何充分调动具有信息优势的地方政府在公共服务提供上的积极性是十分重要的。首先，在中央财政投入的基础上通过政治激励，促使地方政府以公共服务均等化为目标调整财政支出结构，使地方行为目标与中央政策目标相一致。其次，通过调整对地方政府官员的激励方式，来促进地方政府行为逐步转向公共服务均等化目标，其中重新设计一套考核、激励和监督指标体系是非常重要的。第三，建立各地区公共服务的信息采集系统是公共服务均等化政策制定的重要前提条件。提供公共服务是以政府间信息对称为基础的。公共服务项目多以人均支出来衡量，比如在提高企业退休人员基本养老金项目上，一个辖区企业退休人员有多少，人均生活水平有多高，基本养老金水平应该提高到什么程度，这些信息地方政府是最清楚的，这些信息准确与否都影响着财政资金的使用效率。
3.建立可持续发展的政府间财政关系，要求政府间财政关系必须严格依照相关的法律规范执行。市场经济是一个法治经济，法治经济秉承法律至上、权力有限、程序正当的原则处理政府间关系：一是有法可依，即政府间的财政关系都应该由法律去规范；二是违法必究，对任何违反既定法律的行为，都应追究相关部门和人员的法律责任。从经济学的角度上说，当一个行为主体为增加自己的收益去违反市场主体间所达成的行为契约而没有付出相应代价时，其他行为主体也必然纷纷效仿，当所有的行为主体都不遵守这种规范时，每个经济主体面对的都是一个不确定的环境(约束)，这样就不会导致资源配置的帕累托最优。因而，由相关的法律所规范的政府间财政关系是法治经济的一部分，有利于各级政府间形成良性发展的财政关系，有利于公共服务均等化目标的实现。
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