论国库集中收付制度对政府管理模式的影响，本文主要内容关键词为：国库论文,管理模式论文,收付论文,制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国库单一账户制度是国际上的通行做法
国库单一账户制度是市场经济体制下公共财政的运作基础，世界上绝大多数市场经济国家都实行了国库单一账户制度，经济合作与发展组织(OECD)的所有成员都采用国库单一账户制度进行财政资金运作和管理。如法国，其经济财政部在中央银行开立国库单一账户，将所有的财政资金资源集中在国库单一账户统一管理，同时，设置国库分类账户和国库单一账户配套使用。又比如意大利，将所有财政资金集中到国库部在中央银行的国库单一账户，其支出通过国库单一账户直接支付给商品和劳务供应商。
总而言之，市场经济国家的单一账户制度具有三个特征：一是财政部门在中央银行或商业银行开设国库单一账户。所有财政资金均纳入国库单一账户运作和管理，收入直接缴入国库，支出由财政部门通过代理银行直接支付到商品或劳务供应商，财政资金不得在国库单一账户体系外运行。二是财政资金收入收缴和支出方式运作规范。税收收入和非税收入直接缴入银行，并通过银行清算系统及时划入国库单一账户。财政资金的支出实行财政直接支付或财政授权支付，通过代理银行将款项支付到商品和劳务供应商。三是财政设立专门的国库现金管理和支付执行机构。实行国库单一账户制度的国家，普遍设有不同形式的专门履行财政国库现金管理和支付职能的执行机构。
国际上普遍认为，国库单一账户制度具有三个优越性：一是可以加快资金的运转速度，提高资金的使用效益。二是可以对资金的支付实行有效控制，提高资金支付的透明度，防止截留、挤占、挪用财政资金。三是能够及时、准确、系统地提供预算执行信息，有利于国家对宏观经济进行正确决策。
应当指出，在我国，“国库集中收付制度”、“国库单一账户制度”、“财政国库管理制度”这几种提法在本质上是一致的。我们所要建立的现代国库管理制度就是国际上所称的国库单一账户制度。
二、国外国库管理的一般做法与主要特点
就国库管理的科学性和规范性而言，经合组织国家(OECD)的做法更值得借鉴。其一般做法和主要特点是：
1.国库管理作为财政管理的重要组成部分，其职能具有明显的财政管理性质。国库管理主要由财政部门负责。
2.国库主要职责是对财政资金监管，其部分操作性职能一般委托给中央银行代理。财政与银行之间职权、利益关系明确。
3.国库不再仅仅作为政府财产的保管者和出纳者角色，而是担当宏观财政管理与微观控制的重要角色。国库职能范围较广泛，涉及政府部门的财务管理、预算执行、会计信息、债务、审计和事后评估等多方面。
4.实行中央化支付管理系统，强化财政资金管理和对预算单位账户的控制。国库单一账户与分类账户配套使用，前者反映国库资金收支状况及余额，后者反映支出部门的预算执行情况。这种账户体系有利于财政对支付活动全部环节实施更有效的监控。
5.采用先进的计算机网络系统，资金清算流程简洁规范，有效地减少财政资金虚耗和浪费。纳税人向征收机关或任何一家银行以支票或现金的形式缴纳税款，然后再通过银行全行业电子清算系统直接上划国库单一账户。支出则需通过承付款项、核实、签发支付命令和办理支付结算，将资金从单一账户中直接支付给商品供应商或劳务提供者。
6.财政日常业务监督和审计法院事后监督协调互补，内部监督与外部监督相互结合。有关国库资金支付、使用、监督中的权利和责任都有明确的规定，并且有规范的监督程序和严厉的制裁措施，用以保证职责的执行和权利的实现，以及财政资金的安全和效益的发挥。
三、国库集中收付制度对政府管理模式的影响
国库集中收付制度的建立是政府管理制度，尤其是财政、金融管理制度的重大变革。国库集中收付制度的全面实施对政府管理模式产生了广泛和深刻的影响，集中体现在以下几个方面。
1.政府管理更加科学化。
国库集中收付制度改革的核心是将所有资金集中起来，并通过集中收缴和拨付实现对预算单位的控制。无论从理论上还是实践上来说，财政资金从分散到集中，实现了使用科学化，提高了单位对资金的使用效益，减少了资金的流失、浪费、截留和挪用；库底资金的有效利用减轻了政府债务负担，增强了政府宏观调控能力；政府尤其是财政和金融部门对预算单位控制方式实现了从行政干预为主到制度化管理为主，预算制度、国库制度、政府采购制度等一系列财政管理制度成为政府管理具体单位的主要方式，政府管理模式适时顺应市场经济体制要求和经济全球化的要求。
据统计，山西省运城市实行国库集中支付后，市直移动、固定电话费开支每月节约10万元以上，招待费及各种不合理的补助每月减少30多万元，各种违规违纪和挤占、挪用专款的现象基本得到杜绝。又如陕西省，2001年4月1日～6月30日内120个试点单位计划用款64153万元，实际用款42488万元，国库部门拨款19次，共55894万元，库存259万元，国库平均缓拨资金比率为40%。
2.政府管理更加法制化。
实行国库集中收付制度后，各预算单位要细化预算编制，在支出时严格按照核准的预算执行。同时，财政集中、直接支付的依据也是核准的预算，财政国库支付执行机构有权拒绝支付预算以外的任何支出，从而强化了预算约束，也使得《预算法》落到了实处，可有力抵制财政分配中的非规范行政干预、预算编制和执行过程中的非规范行政干预，有助于改变以“人治”为主的传统计划管理模式。
国库集中收付制度还要求修订和制定相关的法律法规和管理办法，如修订《预算法》、《预算法实施条例》、《中华人民共和国国家金库条例》、《财政总预算会计制度》以及相关的税收征管法规、行政事业单位会计制度等，相应制定《国库收入管理办法》和《收入退库管理办法》、《财政资金支付管理办法》。
由此可见，以上方面的落实将使得政府管理法规细化，这不仅提高了法制化水平，而且有力促进政府管理法律法规的实施和执行。
3.政府管理更加信息化。
实行国库集中收付制度要求资金集中、收缴集中、拨付集中，必然要求手工处理业务转向计算机处理业务，相应地促使各部门、单位以及相关岗位要实现信息化。建立财政管理信息系统和国库管理操作系统是政府管理信息化的重要内容，包括：预算编制系统和预算执行管理系统，保证预算资金的拨付符合预算安排和支出进度要求：收入管理系统，监控税收和非税收入征收情况；国库现金管理系统，及时反映国库每天的收支和平衡情况；国库收支总分类账系统，做到所有收支账目在一个系统中反映；债务管理系统，全面反映国债发行、偿还和余额情况，通过以上管理系统使各类收支实现高效和安全运行。建立健全现代化银行支付系统，可有效缩短资金拨付到账时间，提高账户清算业务的效率。因此，要求财政、国库、税务、人行等部门计算机联网，以实现信息及时传递和共享。
财政资金是政府体系中的“血液”，财政、金融部门信息化程度的提高更有利于政府获取资金流量和存量信息，实现政府管理信息整合。
4.政府管理职能分工更加合理。
国库集中收付制度改革的前提是要合理界定财政、人行、税务、预算单位等部门职责，并加强监督制约机制。改革开放以来，财政、银行实为一家的状况被打破，财政部门主要负责管理财政政策、政府资金、政府债务、国外援助和国有资产等；中央银行一般负责管理货币政策、货币发行、外汇储备、汇率和币值稳定。财政管理的政府资金是社会资金流量的一个重要组成部分，对中央银行管理的货币政策和资金供求具有重大影响，中央银行必须掌握财政资金的管理信息，而财政的资金管理很多方面需要央行配合才能完成。因此，财政和央行在日常管理上具有广泛的合作和联系，政策管理上需协调一致，共同促进经济增长，实现低通胀、高就业的经济目标。财政和银行这种关系反映在国库管理上，集中表现为明确划分财政和央行国库管理的职能与职责。
国库管理是财政管理的核心和基础，是实行财政管理信息化的主要内容，应主要由财政部门负责，建立财政直接管理的相对独立的国库部门。国库管理的部分操作性职能，如库款的收纳、报解、支付、核算等应委托给央行或商业银行代理。国库与代理行之间应以相关法律和制度为委托依据，明确界定相应职权和利益关系。财政存款表现为银行的一项负债，但在操作管理上则受财政部门的严格控制，实行存款付息、支拨付费制度。
在加强监督制约机制方面，财政部门要加强对预算单位资金使用的监督，认真审核预算单位资金使用计划和资金使用申请；财政国库支付执行机构要加强内部监督制约，定期对相关业务进行内部审计；中国人民银行要加强对代理银行的监控，充分发挥中央银行对商业银行办理财政支付清算业务的监管作用；审计部门要进一步加强对预算执行情况的年度检查，促进政府部门和其他预算执行部门依法履行职责。