试论中国社会管理体制与机制改革和创新，本文主要内容关键词为：管理体制论文,中国社会论文,试论论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会管理体制与机制创新是社会管理创新的关键，其运行机理是基于信任、宽容、参与和法治的思想理念。本文基于体制与机制的运行现状、问题，剖析其形成原因与改革的迫切性与必要性，探讨创新应坚持的原则、着眼点与发展趋势。
一、我国社会管理体制与机制的运行机理
政府的基本职能是社会管理和公共服务。中共十六届四中全会和六中全会强调要加强社会建设和社会管理，明确提出“深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的要求。因此，我们要明确社会管理体制与机制的运行机理(参见图1)。
社会管理的瓶颈 设置专门的服务机构
思想理念：信任宽容参与法治 社会管理体制与机制 现代服务机制与体系
社会管理的问题与原因 社会自治与服务为本
图1 社会管理体制与机制的运行机理
(一)体制与机制运行的思想理念
第一，扩展社会的信任格局。卢曼认为，信任为简化合作关系而生。韦伯认为，信任有特殊信任和普遍信任两种方式。郑也夫把信任分为人格信任(对某个具体人物的信任，如亲族、同乡会、行会中的信任)和系统信任(对匿名者组成的制度系统的信任)[1](p.5)。李伟民、梁玉成的结论是：中国人根据双方人际关系所确定的有选择倾向性的相互信任即特殊信任，与根据有关人性的基本观点信仰所确定的对人的信任即普遍信任，两种信任各自独立无明显关联[2]。从社会学角度来看，社会管理领域中对于人际信任的概念，无论是在人际间、团队间、组织间的层次上，均具备以下六个方面的特征，即相互依赖性、心理概念、风险、善意、理性决策与情感成分。从心理学角度来看，信任在社会建设中不可或缺，被广泛地应用于预测组织(如，政府机构)的行为。可以说，信任为社会管理体制与机制赢得大众支持提供了内在原动力，因此，创新社会管理体制与机制要扩展一个社会的信任格局，既包括信任链、信任圈，也包括信任网，使建设信任与破坏信任具有明确的对称性。
第二，推崇宽容的社会价值。宽容是社会管理使多元混乱趋于和谐有序的驱动力，因此，社会建设要普遍地推崇宽容的社会价值，如尊重他人信仰、行为或生活方式，集团之间相互尊重，不同意见求同存异。换言之，宽容致力于差异中和平共存。差异是宽容存在的情境条件，而否定反应、能力和克制是宽容的定义条件。社会管理体制与机制在运行过程中，从行为主体是否对他者有否定反应的角度来看，要提倡宽容防止冷漠；从行为主体是否有能力去干涉他者的角度来看，要提倡宽容反对默许；从行为主体是否克制去干涉他者的角度来看，要提供宽容远离不宽容。换言之，社会管理体制与机制的运行需要行为主体在差异情境中对不同的他者有能力干涉却不干涉的一种克制理念来支撑[3]。
第三，倡导公民社会的参与。公民参与是解决矛盾分歧的重要原则。在社会建设中，公民通过草根和社区组织，主动参与社会管理的方案、团体、组织(机构)或环境当中并进行决策，以影响社会，这是一种减少心理疏离并增加知觉能力及控制感的良好方式。公民参与和“赋权”、“自助”、“协同合作”与“社区意识”之间密切相关[4](p.1)”。研究表明公民参与邻里草根组织能够增强正向社区意识，达到如下效果：一是呈现非正式邻里行为；二是增强社区意识与公民责任感；三是对邻里、街坊等生活品质感到满意；四是参加公寓大楼的活动；五是担任其他社区组织的志愿服务；六是达到知觉邻里协会的效能。在社会管理中，必须正确处理好人、环境、公民参与、社区意识之间的互动关系。
第四，坚持制度、理念与文化层面的法治。法治使社会管理体制与机制获得广泛而现实的制度基础。自亚里士多德提出“法治优于一人之治”以来，许多思想家为之付出了诸多心血。伯尔曼认为“法律意味着秩序，宗教意味着信仰”[5]。法治不仅属于法律范畴，而且属于道德范畴，要以平等的人权保护为自身的价值追求。同时，法治还具有政治学属性。“亚里士多德法治公式”明确指出：“法治应当包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应当本身是制定得良好的法律。”[6](p.199)我国自1997年提出建设社会主义法治国家以来，法治实践描绘出的图景是：在完善法律制度的基础上结合实践来凝练正确的法治理念，通过遵守法律制度、信仰法治理念来逐步培育一种“文化”和“传统”，使个人、企业、社会组织以及政府机关都能逐渐接受或习惯法治的运作，以实现法治在生活世界的植入、嵌入、渗透和扎根[7]。而生活世界从本质、根基上表现为一个文化的世界，事实上，法治是基于一定的价值观来构建社会的基本结构、运行机制、行为方式，是人们对社会的一种制度设计和安排，即通过对权利、义务和责任等进行合理分配。法治理念是关于法治的理想、信念和观念。同时，法治是一种制度模式，也是一种理性精神、一种文化意识。因此，在社会管理实践中，要求坚持制度层面的法治、理念层面的法治以及文化层面的法治。
(二)体制与机制运行的现状
第一，社会管理体制的瓶颈。目前，社会管理体制主要遭遇三个方面的瓶颈：一是难以执行。公民社会组织不发达，公民参与社会管理有限，社会力量和市场力量依赖于政府，在社会管理中的作用有限，而政府受资源、信息、自身能力所限，随着公共需求的日益扩大显露出在社会管理方面的短板。二是理念不够系统。信任、宽容、参与和法治等理念还未走向生活世界，成为整个社会文化的根基。责任政府与有限政府的理念以及市场经济制度有待完善。三是不科学也不健全。建立以社会自我管理和公民广泛参与为前提的政府主导的社会管理体制还有相当长的路要走：既要科学地认识与研究社会管理的制度和规则(如，划分管理职权、规定职能配置、设定管理对象和领域，以及制定法律法规与政策等)，又要形成社会公共事务多元主体共同治理的组织网络[8]。
第二，社会管理机制的转型压力。当前社会利益关系复杂，利益矛盾和冲突凸显，而公民社会组织基础薄弱，且面临许多制度性困境。显然，社会的自我管理和自治是社会管理的基本机制，而我国公民社会的现状不能为社会管理提供必要的社会基础，这为实现社会管理机制的转型带来巨大的压力。主要表现为：未形成社会管理的决策机制和政策影响评估机制；未建构出顺畅的利益表达和沟通机制；多赢互利的利益综合机制还不明确；人民内部矛盾的化解机制和社会稳定维护机制有待健全。
(三)体制与机制存在的问题
第一，社会管理理念明显滞后，社会管理制度和政策不健全。从政府、市场和社会三者关系来看，中国面临多种转型，公民社会刚起步，政府要找准定位并处理好三者间的关系，并非易事。转型中的政府社会管理理念滞后表现为：难以确定管理权限、难以形成公民社会、服务理念，以及有限政府的理念等。另外，我国社会管理制度和政策不能保障社会公平、社会管理决策的科学化与社会安全运行，尤其需要建设“社会发展综合决策和执行机制、社会影响评估机制、社会安全网机制和社会风险管理机制”[9]。
第二，社会管理主体混乱和社会管理人才缺乏。根据当今中国意识形态主流的观点，党政机关对社会管理具有法律意义上和政治学意义上的合法性，而有些民间组织在实践上参与社会管理的主体却可能并不同时具有这两种合法性，且政府不能监管难以获得法律身份的民间组织，因而导致管理的真空地带、巨型成本与低效率化，以及某些民间组织内部管理混乱甚至从事非法活动等。因此，整合各种社会力量，将社会组织和公民个人纳入社会管理主体的范畴，促进公众参与社会管理，合理设定社会管理职权，营造“党委领导、政府负责、社会协同和公民参与”的多中心主体的治理格局，仍然任重道远。另外，社会管理人才缺乏日渐凸显。决定社会管理效率和效果的重要因素是提高社会管理主体中各类管理人才尤其是新的社会事务领域内的专业化人才的素质、结构和专业水平。
(四)我国目前社会管理体制与机制存在问题的原因
目前，我国政府处于“传统依赖—解构—体制转轨”的三重张力中，由于行政管理、市场管理和社会管理职能划分不准确而造成社会管理职能的越位、缺位和错位，以及市场经济制度的不完善，共同构成社会管理体制与机制的重要制度环境。
第一，社会系统的功能一致性假定。功能一致性假定社会系统存在高度的功能一致性。事实上，在社会系统的不同层面，过程差异性导致系统不同范围内的整合程度、整合形式和整合类型的差异，而功能一致性让人们忽略了具体的社会或文化事件(习俗、信仰、行为方式、制度)对于不同社会群体及其成员所造成的极其不同的影响[10](pp.45-61)。因此，在社会管理中，政府要打破功能一致性假定，重新进行角色定位，从市场与社会的某些领域逐渐淡出，在另一些领域提供服务。而社会管理体制与机制面临的是系统整合程度的经验问题，即解决政府在社会管理中的越位和错位以及缺位问题。
第二，社会事件的功能普遍性议题。功能普遍性议题是：如果社会事件存在于发展的系统中，那么此事件对社会系统的整合一定具有正功能。例如，以往的单位制和一元化传统社会体制对中国的发展做出过应有的贡献，依然具有正功能。事实上，在社会转型后，它们可能具有反功能以阻碍社会的发展与进步。因此社会管理体制与机制面临着的挑战是：重新整合社会。社会成员随着单位制的解体逐渐转变成“社会人”，流动人口迅速增加，社区逐渐成为国家与社会的链接点，即社区成为社会管理的载体和方式。因而社会管理逐渐倚重于建设新的管理网络和支持网络，以及重新整合社会力量。
第三，功能事件对社会系统的不可或缺性问题。事实上，具体系统的功能必要条件必须经验性地确立，断言只有某些结构能够满足系统的需要显然是错误的[11](p.25)。当前，社会管理体制与机制改革面临着的挑战是：首先，一系列社会管理问题是否由社会结构的转型与变迁而引起的？我国社会结构是由身份制和户籍管理制度形成的城乡二元结构。而目前身份制遭受质疑，户籍管理制度难以满足当今社会现实，而又无合适的新制度来规范和管理等。其次，兴起的公民社会如何应对政府失灵和市场失灵的双重困境？刚兴起的公民社会自治能力差，参与社会管理的空间和作用都不大，难以实现自主、独立和自治的发展。目前需要应对的是：公民社会如何壮大？它的壮大会给政府的社会管理带来什么新任务与新问题？
二、我国社会管理体制与机制的改革创新
《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》突出公民社会在社会管理中的协同和参与的定位，强调“发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力”。因此，随着生产力的发展和社会历史条件的变化，社会管理的体制和机制要发生相应的变化。正如邓小平所说，改革是一件很重要的必须做的事，尽管是有风险的事。换言之，改革是一个复杂的系统工程，需要有相应的配套措施(参见图2)。
改革的原则 社会管理的路径依赖，社会风险增加，社会冲突的不可避免 改革的迫切性
创新的着眼点 社会管理体制与机制的改革与创新 创新趋势自主参与法治宪政
图2 社会管理体制与机制的改革与创新系统
(一)社会管理体制与机制改革的迫切性
第一，路径依赖的影响。诺斯根据路径依赖的理论来解释与分析制度变迁，指出“路径依赖的分析并不一定意味着一个特定的选择将永久锁定在自我强化的路径中，找出自我强化的过程有助于我们理解为什么组织和制度的运行有相当长的持久性”[12](p.150)。而任何路径依赖都是由观念、制度和行为共同作用而成，因此，社会管理在报酬递增与不完全市场因素的影响下，其管理体制与机制要随着社会的转型与变迁而改变遵循先例原则，改革与进化路径依赖。当前，我国社会管理体制与机制的非良性路径依赖主要来自于以下几个方面：首先是“政治权威中的精英主义和等级制、政治体系的自主性”[13](p.26)以及资产阶级自由化等思想观念的路径依赖，这抑制了公民的民主意识，也破坏社会稳定。其次是计划经济体制与高度集中政治体制等制度体系的路径依赖，国家的权力高度集中于党，党的权力高度集中于各级党委，各级党委的权力又高度集中于书记个人，这容易导致市场主体缺乏自由、平等、公平、竞争的价值观念以及“一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜，个人凌驾于组织之上”[1 5]等，影响公民参与的积极性。最后是政治体制改革相对滞后、既得利益集团的自我保护和强化以及公民参与的制约因素等组织行为上的路径依赖。
第二，社会风险的增加。在社会管理过程中，“安全”价值始终是最为重要的基本价值，当前我国社会管理的总体形势稳定，处于经济社会少有的战略机遇期，同时经济社会急剧转型期间存在许多显性和隐性的社会风险。而我国社会性风险主要集中在分配与民生领域，即社会分配不公、半城市化中的新生代农民工问题、大学生就业生态风险、社会执法严重懈怠等，政治性风险主要来自内部的权力腐败和公权异化[15]。要消减潜在的社会风险，及时化解潜在和显性的社会矛盾，关键在于改革现行的社会管理体制与机制，以解决隐性利益失衡和显性利益偏向问题。主要包括：首先要基于机会平等、利益共享、落实民生等的价值观念改革。即政府投资于教育、健康卫生和其他社会服务以提高公民的能力，建立健全良好的政策与制度，构建可靠的社会安全网，为低收入群体和弱势群体提供基本保障。其次是改革国家顶层社会利益分配机制和社会安全保障系统。即政府要尽可能地还权让利于民，建立规范的利益表达、对话和协商机制；改善社会基层治理，加强风险评估机制建设以及完善刚性的可操作的行政问责制。再次要加速立法完善新生代农民工市民化制度体系。即要建立起城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，完善覆盖全体公民的养老、医疗、失业、工伤社会保障体系，政府要实施多元城镇化管理体制与机制。最后要大力兴办社会事业，深度拓展社会服务体系，促进大学生稳定就业，建立健全抗风险的社会管理机制。
第三，利益冲突的不可避免。利益冲突是社会管理体制与机制首要关注的因素。合理的制度安排既能满足个体利益，又能整合个体利益冲突。由于分工的出现，占据社会优势地位的部分人将享受特殊利益，获得对共同利益的直接参与权，而劣势方则失去参与机会，从而产生利益分配不均进而导致利益冲突。社会管理体制与机制改革实质上是利益冲突下的公共选择过程，其赖以发生的动力源于改革主体对外部收益内部化的实现，整个改革的过程就是由变化引起潜在利益存在到创新主体实现制度创新，从而获取潜在利益和实现制度均衡的制度替代和转换过程。事实上，这种改革具有层次性，体制与机制属于公共物品，在全体社会成员共同“消费”的过程中，某些群体可能会反对或不满，所以，这是一个再调整权力与利益的“非帕累托改进”过程，难以获得“一致的同意”。因此，改革社会管理体制与机制，消除利益冲突需要关注：首先，制度不均衡且存在外部潜在利益是其改革的前提条件，而改革的基本动力是预期收益大于其预期成本。其次，改革的诱致因素是经过成本—收益分析后的净收益，改革参与者的行为是理性行为。最后，利益冲突涉及公共政策的制定，利益冲突及其解决方式的选择与优化共同决定管理体制与机制改革的过程。
第四，利益协调的功能。利益关系是人类社会最基本最普遍的关系，利益差别在任何社会都广泛存在，利益差别扩大导致利益分化，引发利益矛盾和利益冲突，因而必须进行利益协调，且把它作为社会管理体制与机制改革的一个重要推动力。当前，改革迫在眉睫：一方面市场与政府机能缺陷等需要进行利益协调。具体而言，转轨过程中部分要素市场结构不完善，市场主体权利与义务不对等以及人力资本与要素占有的差别，需要加大多元化利益主体间的利益协调力度。另一方面，不合理的收入分配制度结构导致的冲突需要利益协调。具体而言，源于约束与激励制度不合理造成的城乡间、地区间、行业间居民以及城镇居民间与农村居民间内部收入差距扩大而导致的利益冲突需要进行协调。在改革过程中，要建立有效的激励、约束、协调、整合等利益制度协调体系，以实现三个方面的功能：一是激发社会活力。建立公平、合理且能够激励社会阶层、群体和成员的利益关系和利益获取机制，充分调动公民的积极性，并整合个体利益与整体利益的追求。二是促进经济社会良性运行。通过利益协调以提高底层人民的收入水平以及购买力，以抑制我国目前贫富差距扩大化的趋势。三是实现基本公共服务均等化目标。即让每个人都能享受社会发展的成果，实现共同富裕。而这又依赖于：建立基于产权结构的多元化利益主体结构；完善社会评价机制和利益激励约束机制；尤其是要完善社会利益协调与整合机制；改革政府及公共选择机制[16]。
(二)社会管理体制与机制改革的原则
第一，坚持公平正义原则。改革要平衡市场、法治与德治三种手段，即政府要利用市场机制尤其是竞争机制来实现资源的最优配置，要倚重法治的手段和借助德治的手段来管理和规范社会组织、社会生活与社会事务，落实社会发展和社会管理的职能以解决市场失灵、政府失灵以及志愿失灵，以平衡多元社会利益主体，化解社会矛盾和社会冲突，促进公民的基本权利。
第二，坚持社会参与原则。参与直接关系到每个人的生活质量和追求幸福生活的权利。参与既是人们的愿望，也符合公众的利益。人们依法参与社会管理的权利是社会管理体制与机制改革的一个重要指标与基点。因此要坚持社群合作和社会互助，建设权利型社会，即社会管理领域要确定公民参与原则，培养公民参与意识，提高参与能力，实现社会参与制度化。也就是要发展公共参与，维护公民参与国家各项管理的基本权利，促进社会的自我管理、自我服务和独立发展。概言之，既要扩大参与主体，又要拓展参与深度，还要实现参与模式制度化，即明确公民的知情权这一前提和异议权这一核心内容，以及有相应的法律救济，更要坚持政府主导与社会管理社会化相结合。
第三，坚持灵活有效与服务定位相结合的原则。在社会管理体制与机制改革中，原则是基础，服务是理念，灵活是发展，有效是目的；原则是灵活与有效的度，灵活有效与服务定位是在原则限制范围内又反作用于原则的；服务性与原则性是普遍主义的理念，灵活性是特殊主义的理念，有效性是实用主义的原则。只有有效地结合灵活性与原则性才能更好地搞好政府的服务定位。换言之，改革中要坚持政社分开，建立有限政府与服务政府。社会服务是社会管理的本质，因而政府要注重社会服务、社会发展和社会建设，使公共财政满足公民社会的需求，加大对社会发展和社会服务的资金投入。
第四，坚持利益协调与机制创新相结合的原则。一定的社会利益机制制约利益的形成和人们利益的实现，通过社会实践活动来解决人与人之间的利益矛盾、冲突、和谐。要协调利益就必须创新利益机制，利益机制创新能相对解决利益失衡与利益冲突，使利益处于和谐与协调的状态，机制创新与利益协调始终处于同一过程。利益机制是利益协调的基础条件，机制通过正式和非正式规则的交互作用为利益主体提供激励和约束机理以协调利益主体之间的利益关系，并为利益协调创建规则。利益协调中的机制创新主要包括利益协调、利益表达、矛盾调处以及权益保障的机制创新。具体而言：既要从思想观念上引导利益观念，从收入和财富方面规范利益分配，以及通过法律和道德等手段来确定利益目标与约束利益行为的选择等方面进行创新；又要从利益主体、政府与利益表达过程三个层面来创新，尤其要完善制度化方式；还要由政府建立、健全和完善能切实保障民众合法权益的新机制，构建稳健的安全网。主要包括“最低工资保障机制，平衡失衡的劳资关系；农村与城镇居民最低生活保障机制与标准以及社会保险、社会救助和慈善事业相衔接的社会保障体系”[17]。
(三)社会管理体制与机制创新的着眼点
第一，重视成本与效益，挖掘社会管理的动力机制。社会管理的动力机制要围绕公民这一价值核心而展开，即要发挥以公共财政为基础的政府主导作用，培育公民社会，拓展社会保障，促进社区发展。而社会管理的绩效保障依赖于多元动力机制的合力指向对成本与效益的重视。要言之，社会管理的动力机制包括：首先，与中国政治、经济和意识形态的变迁息息相关的政府主导机制。某种意义上说，“政府主导下的社会管理是一种高效、制度化与理性的治理模式”[18]。其中，“高效源于政府高度的资源动员能力；制度化源于政府的公共政策治理途径；理性治理则源于政府公共行政的规划职能”[18]。其次，社会性的参与机制即分散化治理的特征和机制。社会管理领域通过转移或委托代理等方式转移政府职能，以实现低成本、高效率。我国在社会管理中引入社会性机制是为实现社会管理主体多元化，实现公共利益的最大化。最后，推动社区发展。将社区发展机制应用于社会管理，要求实现：政府、社区居民及各类组织是相互补充的动力主体；围绕公共利益并充分体现社区生活公共性和社会性的目标；“通过合作以改变观念和心理，培养自治能力和合作精神，建立社区内部的良性互动，以带动国家和社会的整体进步”[18]。
第二，以公民为本位，健全激励机制，整合各种社会力量。社会管理体制与机制创新关键在于要以公民为本位，选择与强化社会管理。基本途径是要健全激励机制，整合各种社会力量。这需要做到：首先要以公民的全面而自由的发展促进社会的全面发展。即社会管理要实现公民的权利与义务、社会保障与公共事务决策等众多领域的价值诉求。其次使政府主导、财政与政策的支持以及激励机制直接影响社会管理。财政能规范资源配置和收入分配，提供公共物品和服务。即社会管理中的政府主导作用领域要改善物质的硬件条件(如，基础设施建设、生产设施的供给)，以及改善文化的软件条件(如，公共文化资源、文化传承等方面)。再次要健全社会保障制度。完善普惠型福利制度，提高社会福利水平；扩大公民社会保障的内容，包括弱势群体的就业与劳动保障；以医疗制度为突破口，深化改革的力度，让公民享受基本医疗服务；拓展公共服务覆盖面，提高服务水平(包括产业风险管理服务)。此外要完善公民社会机制。主要包括：非政府组织成为独立的社会管理主体，利用社会自治的民主机制，保障它在公共事务管理中的自治权，增强社会公益性；政府发挥制度供给功能，制定发展和依法管理社会组织的政策。即政府要从立法、政策和资金等方面，增强各类社会组织参与社会管理的能力；为公民社会的壮大提供资源保证；完善多元化的公民社会监督机制。最后要发展现代社区。既要完善为社区服务的公共组织；又要健全社区建设的相关制度，使社区的社会管理制度化；还要营造和谐的社区氛围，增强公民对社区的情感和凝聚力。
第三，着眼于公共权力与公民权利的平衡，健全社会调控机制。平衡公民的基本权利与国家的公共权力是社会管理创新的基点。公民的基本权利表明公民享有的法定自由，国家的公共权力反映国家组织的法定民主，实现自由与民主意味着权力属于人民。健全的社会调控机制主要体现为：首先要协调公共权力与公众利益。政府主管部门把关公权力，以杜绝公众利益在现实生活中受损等尴尬现状。因此，社会管理要探索：如何让政府主管部门站在公正的立场上扮演裁判员和服务者的角色，如何让法律协调好公共权力与公众利益的关系，防止公权力对公众利益的损害并设定法律责任。其次要协调公众利益与个体利益。公共权力维护和保障全体成员的整体利益，而个人利益是整体利益的前提和基础，公众利益是一种利益平衡，即大部分的私人利益为了公共利益而相互平衡，因此，立法需要考虑如何将个体利益寓于公众利益之中，做到公众利益与个体利益的有机协调。最后要协调不同个体利益间的关系。通过互惠互利的社会契约来平衡个体利益，通过互惠的社会契约建立社会秩序，并借助法律依靠其调整的普遍性和有效性来平衡个人主体之间的利益。
第四，着眼于利益相关方的供需，健全社会风险管理体系。为应对经济全球化的挑战，社会管理体制与机制要基于充分考虑利益相关方的供给与需求，拓展社会保障政策，运用多种风险控制手段，以及防范与补偿的制度安排，系统、综合、动态地处置新形势下面临的日趋严峻的社会风险，实现社会的平衡发展和可持续发展。具体而言，既要充分考虑利益相关方所处的优劣势，确定社会风险等级的指标系统(主要包括痛苦指数、贫富指数、不安指数、腐败观察指数)[19]；又要充分利用社会风险预警系统的各种数据，以利益相关方的供需为基本出发点，运用新的方法和工具，对社会风险进行定性和定量的分析，为社会风险的控制提供依据；还要以利益相关方的供需为本，通过法律、政府运用文化、道德习俗、宗教、经济、思想等手段，合理配置政府、市场、社会力量及个人的风险管理责任，维持社会管理秩序，确保社会整体及社区群体的稳定与发展，控制、防范或者化解社会风险；此外要健全社会保障体系，从利益相关方的供需出发，拓展社会保障空间，构建系统的、动态调整和迅速反馈的社会风险补偿机制(政府—社会保障机制，市场—商业保险机制，社会—家庭、社区、民间救助机制)。换言之，通过健全社会风险管理体系，以完善抗风险机制。
(四)社会管理体制与机制创新的趋势
第一，从政治学角度看，社会管理体制与机制关注宪政化与法治化。法治化与宪政化是民主政治的基础与土壤。关注公共性、主权、宪法以及管制实践等在社会管理中的重要性，这是从不同的价值与程序以及结构安排，从政治途径(基于立法与决策的考虑)和法律途径(强调政府的裁决功能、对维护宪政权利的承诺以及法治)来看待公民个人，创新体制与机制。就政治途径而言，社会管理的基本问题是政府的回应力、对公众控制的责任以及官僚对民选官员的责任。其价值所在是最大化地实现代表性、回应性以及责任等，这些贯穿于社会管理中，能为增强行政决策透明性和提高公众参与度而提出某些标准。就法律途径而言，将社会管理视为在特定情境中应用法律与施行法律的活动，即重视法治和裁决。其核心价值是正当法律程序，个人应享有的实质权利和法律的平等保护，以及正直诚实的价值[21]，其目的在于最大限度地保护个人的权利，防止社会管理中对个人的非法的、违宪的侵害。具体来说，加强社会管理的突破口在于：一是以社区发展为依托，促进社区建设和社区管理。随着政府管理重心的转移，各类公民社会组织还未充分发育，社区能承接政企、政事和企事分开后剥离出来的管理与服务职能。二是以社会工作专业人才与社会工作制度为抓手和平台。积极培育和发展各类专业性社会组织和中介组织，以接替社会管理职能，尤其需要从事专业服务和管理的社会工作机构和人才作为载体来完成相关的社会服务和社会事务。当前，我国尚未建立社会工作制度，社会工作机构和专业人才相当匮乏，社会工作教育制度和社会工作职业化、本土化等都是社会管理体制与机制要关注的焦点。
第二，从管理学角度看，社会管理体制与机制主张服务化与制度化。服务化是一个逐渐增加服务成分，且具备合作观念、信任整合以及充分开放等特征的过程。政府服务化的制度建构是基于制度变化的需求和供给两方面的因素变化，是制度供给与需求因素的复杂互动过程。目前我国有限政府尚未确立、市场机制尚未完善，因此，政府要建立现代公共服务体制，关键是建立政务咨询、信息公开制度以及公共服务的承诺、绩效评估、申诉、行为问责的制度。而提供公共服务是前提，并在公共服务中健全和完善社会保险、社会救助、社会福利等制度，为体制与机制的创新奠定最基本的物质保障。具体来说，社会管理的制度设计要重视政事分开。事业单位的职能和地位上的不对称带来了政府社会管理中的诸多问题。事实上，中国事业单位改革已提上议事日程。要采取多样性的分类指导原则，把社会事业单位分为三种情况：一是纯粹公益部门(保证财政供给，要有“社会核算”制度和严格的预算约束)；二是政府购买服务部门(保证具有比政府办事业和完全市场运作更好的社会服务效果)；三是准市场化部门(要有规范和约束其经营行为、发展方向的界限和制度)[21]。
第三，从哲学的角度看，社会管理体制与机制强调自主性。坚持科学心理学解释的自主性，会使我们充分认识到社会利益的多元性，扩展并加深我们对社会生活现象的理解，为解决管理中的现实问题提供更加合理的途径与方法。自主性的核心是要增强自主创新能力，这对社会的体制与机制、政策措施，对公民的思想观念、行为方式等都提出了新的要求。在复杂的、系统的社会管理领域中，自主性意味着自主权或自决权，也就是理性个人有能力做出成熟的、不被胁迫的决定。在道德与政治哲学中，自主权是决定个人行为的道德责任的基础，也就是实现社会的自治。显然，这种创新要着重于强调社会管理主体的自主权，尤其是公民的自主治理权(包括知情权、参与权、监督权、创制权)。
第四，从社会学角度看，社会管理体制与机制突出参与权。公众参与是一个涉及面相当广泛的议题，不仅表现为形式，而且社会公众对参与要求日益强烈，如今的体制与机制却难以满足这种需求。不管是西方发达国家还是发展中国家，公众参与权的基本立足点是公众有能力和途径维护自身权益，同时维护公共权益，公众参与能力往往需要采用适当的方法与措施去辅导与挖掘，而公众参与在社会管理中所起的作用不同，也不存在统一的方式。因此，这种创新要求政府作为公众参与的组织者与促成者，设计方案使各个利益主体在相互博弈中实现利益均衡。即如何赋予公众参与权利和公众如何实现权利是体制与机制突出参与权的关键。首要的是要明确公众参与的公众范畴与社会目的，而公众参与的具体措施(如参与社区建设、公众咨询、听证、公示等)是公众行使参与权利的载体。公众参与的目的均为实现公民的基本权利，核心是提供公众维护自身权益的能力与途径(参见图3)。
图3 公众参与的公众范畴与社会目的及功能
显然，专家、政府部门及民间组织都是公众参与的重点，同时需要重视普通公众的参与意愿，建立有效的意见收集和反馈渠道，这是基于政府的引导、民众的监督、专家的参谋与政府的服务在注重公开、公平与公正的基础上，提高社会管理绩效的根本保证。总之，社会管理体制与机制创新的支点是发展各类公民社会组织，提高公众参与度，逐步使公民社会组织和公民成为社会管理的真正主体之一，而且公众参与过程要因地制宜、具体规划，并具体设计参与方案。显而易见，任何国家的和谐、稳定与发展都离不开有效的社会管理。而体制与机制是社会管理有效实施的制度保证，是社会管理所遵循的一整套规范和模式。通过建立健全社会管理体制、机制与制度，并从各个角度来把握其创新，能实施有序的社会管理，有效地推进社会整合，激发社会活力，协调各方面利益关系，化解社会矛盾，调节收入分配差距，维护社会公平正义，保障社会安全，促进社会稳定与发展，实现社会和谐。
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