养老社会保险管理成本问题，本文主要内容关键词为：社会保险论文,成本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
70年代末，80年代初，随着智利社会保障私有化改革的进行，国际社会关于社会保障改革方向的讨论成为热门话题。其中主要是公共管理和私人管理的成本问题Henry J.Aaron等认为，如果个人帐户基金和社会保障基金都投资相同的资产，前者的回报率将低于后者，原因很简单，与1亿5千万个账户相比，社会保障信托基金的管理成本低得多（注：Henry J.Aaron.Alan S.Blinder,Alicia H.Munnel,andPeter R Orszag.Perspectives on the Draft Interim Report of the President's Commision to Strengthen Social Security：2001.7）。Olivia S.Mitchell认为，如果美国现行公共管理的养老退休计划被私人管理的养老退休储蓄计划所替代，后者的管理成本会昂贵得多（注：Olivia S.Mitchell.Administradive costs in public and private retirement systems.参见，Martim Feldstein 1998年主编的Privatizing social security The university of Chicago Press.第404页。）。主张私有化的观点认为，虽然私人管理的个人账户成本比公共管理的成本高，但它可以换取很高的投资回报率。显然，成本问题已经成为改革模式选择的重要参数。
研究成本问题的意义还表现在：(1)如果管理费用越高，则会导致参保人领取的退休金减少。作为增强退休收入保障的制度设计者，会想方设法寻求减少养老金管理成本的方法。(2)过高的管理费用会引发与低工资收入参保者相关的所谓公平问题。实施法定养老计划的政府会尽量避免低工资收入者的供款被征收过重的管理费。(3)过高的养老金管理成本会加重未来政府的财政负担。因为有些国家实行最低退休收入担保，假如参保人的个人账户养老基金积累不足的话。(4)过高的养老金管理费会激励低工资收入参保人提前停止供款。一旦低工资收入参保者供款达到享受最低退休养老金给付的年限，额外的供款将被视为一种纯粹的纳税。
本文以英国为例讨论成本问题，首先应该了解英国的养老社会保险制度构架。英国的养老社会保险制度分为国家与非国家两个层次，前者包括基本的国家退休养老金计划和1978年4月开始实施的国家收入关联养老金计划，它们由政府提供和管理；后者包括企业为“协议退出”国家收入关联养老金计划的职工举办的职业养老金计划和参保人自愿参加的个人养老金计划，也称之为个人账户计划。1985年以来，养老社会保险的部分私有化改革一直持续到今天，并且不断增添新的内容，如工党政府还准备在2002年用“国家第二养老金”来替代现行的“国家收入关联养老金计划”。
一、比较不同养老计划的管理成本存在困难
在研究养老社会保险计划的成本问题时，学者们曾经非常困惑，认为“不存在完美的或能够普遍被接受的度量退休计划成本的规范方法”(Michell,1998)（注：同上，P407）。如果参照总的给付额来计算管理成本，在那些给付水平比较高以及受益人多于供款人且保障计划比较成熟的国家，管理成本会比较低；如果参照标准为受益人数，则给付水平较高的保障计划管理成本会更低；选择所管理的资产作为计算成本的依据更是没有意义，因为对公共管理的现收现付计划来说，其管理的资产非常少。因此没有准确的或通行的度量退休计划管理成本的方法。没有一个规范尺度，进行比较自然很困难。
1.养老金计划的结构有异、提供的服务内容不同，有些计划甚至得到政府的补贴。就基金征收功能而言，在墨西哥，中央税务部门代征开支的管理费按固定的人头收取，这不一定准确地反映了实际费用，而且收费标准是政府统一制定的，不能随时变更。阿根廷的税务部门却不向基金管理公司收取代征费用，因此，财会报告显示的征收成本会很低，这实际上是政府对养老计划的一种补贴。在智利，管理公司直接向参保人收取供款，所以较高的供款征收成本会记录在案。
2.不同养老基金管理服务和投资行为互不相同，进而影响成本比较。研究表明，与指数化资产组合(indexed portfolio)相比，积极型资产管理方式会产生更高的管理费用(Mitchell 1998)。基金管理成本也与规模有很大关系：与小型基金相比，较大规模基金的投资费用会更少。
3.不同国家不同类型养老计划的账目记录和支付方式的差异会导致不同的管理成本。例如，在智利，个人账户养老计划允许参保人选择不同的养老金支付方式：购买年金或一次性领取养老金，这比单一支付方式的管理成本高得多。与其它国家的养老计划相比，智利、秘鲁和阿根廷等国还必须处理现收现付计划下参保的认可债券问题，这势必会增加额外的簿记、交易、资格认定及给付成本。在有些国家，新旧计划（个人账户计划和现收现付计划）并行，政府的社会保障体系中存在转制成本和隐性债务问题（如墨西哥和智利），在墨西哥，个人账户养老计划仍承担一些额外的任务和相关费用。
4.不同国家和不同类型养老金制度的目标、规模、融资方式、再分配范围等存在差异。比如，美国主要是对老年、遗属和伤残者提供福利和收入替代，而欧洲很多国家还包括医疗和失业保障。同时社会保险的覆盖范围、给付水平在不同国家也存在很大差异，因此很难直接比较其养老金制度的管理成本。对于公共管理与私人管理成本的比较，往往由于在费用支出上的区别也不可直接比较。比如，公共管理方式下，其办公设施、土地、计算机设备、邮政和电讯等方面的开支可能低于市场价格，或者通过行政手段得到分配，不需要实际成本支出，比如财产折旧等通常不会包括在公布的管理成本内。而私人管理通常具有详细的成本开支会计记录。因此，公共管理的管理成本数据比其实际水平有相当程度的低估。
Olivia S.Mitchell经过研究后认为：(1)社会保险管理成本在不同国家和不同规模下存在较大差异，规模大的计划比小规模计划的成本低。(2)在公共管理模式下采用政府集中管理降低了管理成本，但回报率也低。新加坡、马来西亚、印度和印度尼西亚的社会保险体制属公共管理模式，1980-1990年印度的回报率是0.3%，新加坡是3%，马来西亚是4.6%。而分散的私人管理，个人可以根据回报率和风险选择养老金投资公司，私人公司能够最大化回报和最小化风险，因此回报率通常比集中管理高。智利在1981-1998年的平均实际回报率为11%，阿根廷在1994-1998年的平均回报率为13%，哥伦比亚在1994-1997年的平均回报率为12%，墨西哥1997年的资产回报率为8.6%（注：韩大伟等：《养老金体制》经济科学出版社2000年版第45页。）。总之，她认为，公共管理具有规模效应，其管理成本可能降低，但回报率也低，其低成本是以牺牲效率为代价的。而分散的私人管理虽然在市场竞争的作用下提高了管理成本，但其回报率也高，有利于提高养老金待遇，同时实现经济增长。
下面讨论个人账户养老计划的成本计算方法。
受到利率期限结构思想启发，尝试一种度量前端费用的新方法进而分析个人账户的成本到期结构是十分有意义的。然后，假定积累期内个人账户在不同的金融服务商或基金公司之间转换，退休后用所积累的养老基金去购买商业年金，便可计算参保人在一生期间负担的个人账户成本。
选取英国的数据进行计算的结果表明，私人管理的个人账户成本很高，至少在2001年4月实施严厉的价格封顶制度以前是如此。英国较高的个人账户管理成本对那些正在考虑采用分散化的个人账户制的国家是一种警示。当然，应该意识到：成本的高低取决于个人账户结构，改变个人账户的具体结构能够降低成本。
二、个人账户成本分析
1.费用的到期结构理论
如果参保人通过个人账户积累基金可视为一种投资，那么，运用利率的期限结构来考虑个人账户的费用水平就很容易理解。假如投资的潜在回报率为r，投资人支付的资产管理费率为c，则其净收益率i=r-c。实际情况往往更为复杂，费用不能简单地用资产的百分比来表示。例如，英国的个人账户就涉及到一系列的前端费用，这意味着参保的早期“c”可能很大。我们可以用考察利率期限结构的方式来理解瞬时收益率曲线i=r-c。在期限结构理论当中，r为名义期限结构，c为预期的通胀期限结构。两者的不同之处在于，在瞬时收益曲线当中，c不代表通贷膨胀，而是反映服务商的收费效应。因此，利率的真实期限结构原理的许多思想可以被借用到管理费用的研究中来。假设参保人在时间T停止向个人账户供款，则总的到期值为：
其中，x[,j]为供款额，c[,j]为未来每年收取的基金管理费用率，r[,i]为未来的回报率。供款期内总的平均净收益率(total yield-to-paid-up)μ[,t]可通过下式求解：
供款期内的管理费用率水平就是假设的回报率和μ[,t]之差。例如，若μ[,t]为5%，假定的报率为7%，由隐含的管理费用率为2%（即供款期内的平均管理成本）。
以英国为例，1994年由金融公司代表直接推销的普通缴费个人账户，终止率一年之内达14.9%，两年之内达25.4%，三年之内达33.4%，四年之内达40.2%。（见表1）
表1：个人帐户的终止率
起始年份 终止年份：1995 1996 1997 1998
1994
14.9 25.4 33.4
40.2
1995
—
13.5 23.6
325
1996
——
12.7
23.9
1997
———13.5
数据来源：personal investment Authority：the5[t]hPersonalInvestment Authority's Persistency Survey.
就独立金融顾问出售的普通缴费个人账户而言，其存续性稍好一些，四年之后终止率仅32%（见表2）。
实际上，退休前终止供款的参保人有两种选择：一是转移账户。参保人将已积累的养老基金及新的供款全部转到另外一个金融服务商。二是停止向原账户供款，但不取出所积累基金，新的供款转向另外一个服务商。假如参保人在时间T转移账户并继续供款，则总收益既决于T，也取决于R（距离退休的时间）。
表2：个人账户的终止率
起始年份 终止年份：1995 1996 1997 1998
1994 8.6 17.9 25.2 31.7
1995 —
9.4
18.7 26.9
1996 ——
10.0 19.6
1997 —— —
9.8
数据来源：同表1。
另一方面，如果参保人停止向原账户供款（但不取出积累基金），而且重新向另外一家新公司供款，则会承担另外的创建成本，额外缴纳一笔固定费用。
为了更清楚地体现前端费用与各种收费、账户转换以及购买年金对管理成本的影响程度，有学者使用了管理费用率概念（注：Mamta Murthi,J.MichaelOrzag"Adminixtrative Costs under a Decentralied Approach to IndividualAccounts:Lessons from the United Kingdom,Pressnted at the confrence on"new Ideas About Old Age Security".The World Bank ,September 1999.），并提出了管理成本的账目结构。
2.管理费用率及个人账户管理成本账目结构
(1)管理费用率。所谓管理费用率，是指管理费用和其它成本与个人账户值之比。即：
其中IA[,c]为扣除各种费用后的个人账户值，IA[,n]c为未扣除各种费用的个人户值。显然，管理费用率取值范围在0-1之间，成本和费用越高，则管理费用率越大。
通过管理费用率来体现的各种费用和成本的产生，主要是基于以下原因：
争取客户。通过广告、支付金融顾问佣金及其经推销手段来获取的代价是很昂贵的。这是个人账户的服务商面临的最大成本。
管理基金。养老金公司必须支付给基金经理部分费用，基金经理为其负责管理基金投资事务。虽然基金管理费用不算太高，但仍会抵消部分养老基金的积累。
监管遵缴费用。为了确保个人账户适当销售，监管者及私人部门要付出代价。服务商违反监管要求就将支付罚金。例如，据估计，在英国，国为个人账户“误售”而由保险公司和独立顾问支付的赔偿金额高达180亿美元。
业务维持。簿记和账户管理以及信息管理系统所需设备的购置部分开支。
逆选择和收入效应。对一个自愿性的账户计划而言，那些选择开立个人账户的人往往具有与其它人不一样的特征。正如许多分析家已经注意到的那样，在年金市场上普遍存在逆选择现象：愿意购买年金的往往是长寿人群。逆选择现象的存在，会在很大程度上降低年金的给付水平，即使保险公司不盈利。
需要说明的是，本文是从消费者（即参保人）的角度讨论成本的账目结构。
(2)管理费用率的分解。管理费用率可分解为三部分，分别反映①参保人就业期内仅向唯一的金融服务商供款时所发生的管理费用和其它成本（积累率）；②参保人因变更金融服务而招致的损失（转换率）；③退休后用所积累养老基金购买商业年金而招致的损失（年金率）。
①积累率。体现参保人在整个就业期间连续向个人账户供款，并且假定只向一个金融服务商供款情况下发生的基金管理和其它成本费用。
②转换率。体现参保人在整个就业期间不能持续向某个金融服务商供款而增加的成本。不能持续供款分为三种情况：将已积累的个人账户基金转移到另外一个金融服务商，并继续向后者供款；将已积累的账户基金仍保留在原服务商处，但选择另外一家服务商继续供款；将积累的基金留存在服务商处，但停止供款（如退出劳动力市场）。这不包括在单一的服务商处开设个人账户者基金积累的成本（这一成本已在积累管理费用率中体现）。过去的许多分析忽略了转换供款的成本，这实际上是假定转换率为1。
③年金率。体现参保人退休后用个人账户基金购买年金的成本。它是指私人年金的给付与依据人口死亡表计算的理论给付值之比。其中反映了逆选择效应的损失和私人年金的管理成本。
因此，管理费用率是上述三个变量及退休时参保人一次性领取额占个人账户值的百分比(LS)的函数：
其中，ACR是积累率，ALR是转换率，ANR为年金率，LS为退休后一次性领取额占个人账户值的百分比。
按照上述分析框架，我们会发现相当一部分个人账户积累被各种费用所锓蚀。后面还会就英国的情况详细分析。应特别强调，此处是直接的费用和成本计算，并没有考虑到政府给予的税收优惠问题。例如，逆选择会导致年金给付降低，但政府会在参保人支付年金收益税方面给予部分减免。此外，额外（无税收抵扣）供款形成的个人账户值的25%，被参保人一次性领取时可享受免税待遇，而且，参保人可自行决定如何以及在何时购买年金。由于我们主要关注个人账户的成本，所以没有考虑税收抵补等因素。
过去，关于英国个人账户的成本分析并未完全包括管理费用率的三个方面，因此对成本有所低估。比如，美国国民社会保险研究院1998年的研究认为，每年100个基点的积累成本会导致参保人整个就业期间个人账户积累额减少20-25%（注：National Academy of Social Insurance,"Evaluating Issuses in PrivatizingSocial Security,Report of the Panel on Privatazation ofSocialsecwrityh",Washington 1998）。这一结论没有考虑到账户转换和购买年金的成本。
三、英国个人账户成本分析
由于英国1988年开始引入个人账户，故选取1988年至1999年的有关数据进行分析。
1.积累率
积累率反映和体现人们通常所说的管理成本。它是退休前个人账户的实际积累值与假定参保人不缴纳任何费用时的理想积累值之比。而且假设参保人退休之前仅在唯一的金融服务商处开设个人账户并供款。积累率所度量的个人账户的管理成本包括诸如年度管理费（为账户余额的某一百分比）和固定收费（每年多少英镑或美元）等。前者常用“基点”表示，100基点指账户结余额的1%。虽然投资者习惯于“基点”表示管理费用，但这种方法并不直观，尤其是经过若干年的积累以后，因收取各种管理费用对积累产生的影响到底有多大并不清楚。而积累率就能较好地解决这一问题。
为了计算各种费用对积累率产生的影响，有必要做一些假设（如回报率、供款水平增长的快慢等）。据英国精算所“最低筹资要求”，假定年通账率为4%，年名义投资回报率为9%，每年的名义工资增长率假定为6%。
根据上述假设条件，若一个具有40年工龄的参保人在工作的第一年获得14000英镑收入，将其中的10%计入个人账户，下表显示了不同的收费水平对积累率产生的影响：
表3 不同收费标准在40年内对积累率产生的影响
source:Mamta Murthi,J.Michael Orszag,Peter R.Orszag.1999
表中数据表明，100基点的年管理费（即1%）能导致整个工作年限内个人账户积累额减少20%。
Mamta Murthi等学者根据英国Money Management和Investment Intelligence等杂志公布的资料，建立了英国个人养老金收费的数据库。况且，按照最新规定，英国个人账户的服务商要公布相关数据以反映收取管理费所产生的影响。（注：欲了解相关的监管要求，参见Personal Investment Authority,"Life AssuranceDisclosure Three ears on "January 1998.）服务商应依据法定的假设条件，公布其管理的个人账户在收取各种费用后的积累值。在相同的假设条件下，不收取任何费用的个人账户值也能计算出来，两相比较，费前和费后积累值的差异便可显现。
使用上述数据库的数字，按照费用的期限结构理论，过去十几年的积累率及管理费用率（假定不存在账户转换且不购买年金）的计算结果见下表。计算显示，1989-1999年之间未加权的平均积累率为0.73，其管理费用率为27%。
表4 管理费、积累率及管理费用率(1989-1999)
注：作者参考Mamta Murthi等1999、2000年的有关研究成果整理而成。
2.转换率
计算积累率时，假定参保人整个就业期间仅向唯一的金融服务商供款。实际上，许多人会在某一时点停止向某服务商供款，前面已经谈到，这种现象的产生可能有三种情况。个人账户的转换会增加参保人的费用负担，这时积累率就不能体现所有的个人账户成本了。综合考虑积累率和转换率，就能发现参保人在退休和购买年金之前，个人账户积累值究竟有多少被各种费用所消耗，这些费用包括年度管理费、前端费用、每年固定收费以账户转换费用。
由于个人账户的终止可能基于不同原因，这增加了转换率计算的难度，此处不再详细展开有关计算过程。通过计算，mamta Murthi等认为，0.85的转换率是一个较为适中的数字（注：Mamta Murthi.J.Michael Orzag and Peter Orszag,Adminixtrative Costs under a Decentralied Approach to IndividualAccounts:Lessons from the United Kingdom,Pressnted at the confrence on"New Ideas About Old Age Security".The World Bank,September1999.）
3.年金率
费用的最后一个来源就是退休后购买年金的成本。
选取353种不同类型年金及99家金融服务商建立年金价格数据库之后，MamtaMurthi等计算了不同年份的各种年金的年金率，结果发现，年金率的取值范围在0.85-0.90之间。其中，二分之一到三分之二的年金成本是逆选择效应引起的，其余部分费用由寿险公司的管理成本和其它因素引起。Finkelstein等关于年金率的研究结论也与之相符（注：Amy Finkelstein and James Poterba,"SelectionEffects in the Market for Individual Annuities:Evidence from the UnitedKingdom",NBER Working Paper7168,1999.）。综合考虑其它因素，英国年金率的合理取值为0.90。
综上所述，英国个人账户的积累率为0.75，转换率为0.85，年金率为0.90。假定参保人退休时没有一次性领取退休金，则管理费用率为：
总的管理费用率达到0.43，因此，参保人在就业期内进行的个人账户积累有43%（或者说超过40%）被各种费用和成本所消耗。（注：Amy Finkelstein andJames Poterba,"Selection Effects in the Market for Individual Annuities:Evidence from the United Kingdom",NBER Working Paper7168,1999.）
四、养老社会保险成本问题研究的基本结论和对中国的启示
1.单纯将管理成本作为评价公共养老计划和私营养老计划优劣的标准并不十分妥当。公共管理的保障计划很难准确度量其成本，况且，不同计划提供的服务内容和服务质量迥然不同。证据表明，在全世界范围内，不同国家和地区的退休计划管理成本千差万别，这其中不仅与私有化水平有关，而且受到制度结构的差异和管理实践的影响。
2.根据利率期限结构原理分析英国个人账户管理成本得到的结果表明，由于前端费用的存在，而且参保人频繁转换账户，私营的个人账户成本比通常的估计要高得多。英国分散化的个人账户管理方式没有通过竞争自动降低管理成本。本研究一方面确认并支持了个人账户私人管理会产生过高成本的观点；更重要的是，它清楚地显示了成本产生的具体过程和原因，为如何控制和降低成本提供了思路。多支柱模式是养老社会保险制度发展的总体趋势，其中不可避免地存在个人账户部分，因此，人们应更加关心如何进行制度设计以减少个人账户的管理成本，而不是企图去否定个人账户的存在理由。
3.经过多年的改革探索，中国选择了社会统筹与个人账户相结合的“统账结合”模式，在这一模式逐渐走向成熟的过程中，涉及一个很重要的理论问题：统筹账户和个人账户如何管理？
社会统筹基金的保值增值最终也可能通过市场方式来实现，其要点：(1)管理层次集中在省一级。个人账户积累的基金首先集中在省级社会保险机构（基金的征缴方式是需讨论的另外一个话题），然后由其通过适当方式选择符合准入条件的数家公司来营运和管理基金；(2)管理主体的市场化。允许符合条件的各类企业及机构受托管理个人账户。但政府部门将设定严格的市场准入条件，并对本省参与基金管理业务的公司数量进行适度限制，以保证经营主体产生一定的规模经济效益，避免无序竞争；(3)政府管理部门对经营主体的各项收费标准应做出严格规定，并代表参保人集体与管理公司谈判商定有关条款，参保人不直接与基金公司进行一对一的谈判。(4)投资运营的市场化。允许个人帐户基金进入资本市场，发挥市场作用，提高资产管理的质量和水平。(5)参保人有权对基金的投资提出建议，并更换经营主体，但转换次数受到合理限制。
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