当代中国政治决策模式初探：构成、优势与不足，本文主要内容关键词为：当代中国论文,优势论文,政治论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D251 文献标识码：A 文章编号：1671-0681(2009)04-0060-04
一、当代中国政治决策模式的构成
在传统的党的一元化领导体制下，党的领导机关越过人大直接指挥包括政府在内的几乎所有的社会组织，包办几乎所有的社会经济政治事务，并使自己常常陷入繁重的执行事务之中，经常不通过法定程序直接做出决定和指示，干预各种社会组织的工作[1]。我国学者金东日将党的这种行为概括为政治行政化，并将其表现概括为三个方面[2]：一是在中国几乎所有的社会组织设有党组、党委、支部等。这些党组织对本部门或所辖范围而言具有决策权并作为政治组织存在，但对上级党组织来说却是执行组织，承担着行政化的职能。二是政治组织的相关人员以团处级、师局级干部等来定位，形成一种行政级别，享受相应待遇，并以国家人事行政管理模式来进行管理。三是除了核心部分以外的大部分党组织所要做出的决策具有行政性质(包括“对口部”对相关行业领域政策内容的决定)。改革开放以来，我国加强了政府在政策执行中的地位，通过市场化改革放松了对企业的直接干预。此外，放松了对社会中介组织的管制。但是，在党政关系和党对事业单位的领导上仍然存在政治行政化现象。尽管党的十三大提出过党政分开，但在实践操作中党政关系仍然非常模糊，出现了许多党政(政府机构)关系模式①。这些关系模式同样存在于事业单位。党的十四大没有采用十三大关于党的领导的提法，恢复了十二大党章关于党的领导主要是政治、思想和组织领导的规定。不仅如此，十四大党章还对党组设置作了明确的规定。十四大党章不仅规定了在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中可以成立党组，而且补充强调了党组讨论和决定本部门的重大问题的任务。党的十五大提出依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略。党的十六届四中全会关于加强党的执政能力建设的决定，针对一些地方党政机构设置重复和领导成员分工重叠的问题，提出要规范党政机构设置，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门，适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数。党的这些措施从政策学的角度解读就是强化党的政治决策功能，相对弱化党的行政执行功能。强化党的政治决策功能，是指强化党在制定大政方针，提出立法建议方向的功能。相对弱化党的行政执行功能，是指党(尤其是党委)不再站在政策执行的第一线上，不再不通过法定程序直接做出有关政策执行的决定和指示，而是通过推荐重要干部的方式影响政府行政。至于政府的责任可以从两个方面进行控制。一是通过民主选举行政首长的方式强化其对党和人民负责。二是通过人大和司法机构的监督保证其依法行政。总而言之，相对弱化党的政策执行功能并非放弃党的领导，而是避免党对政策执行的直接干预，避免政策执行中党政双重领导。这一做法符合现代政党在政策过程中的作用规律。我们知道，为了保证行政的效率、合理性和公正性，现代政党一般都是直接退出政策执行过程，将其主要精力放在政治领导人员的选举和政策纲领的制定上。
我国政治决策的一个重大特点就是双层决策系统：一个是执政党决策系统，另一个是国家政权机关决策系统。执政党的政治决策是指代表、综合、表达人民的利益和愿望，制定党的重要理论、纲领、路线、方针、政策，实现党的政治任务和政治目标。而国家机关则凭借其组织优势和合法资源在整个政治决策过程中起着在将党的政策意图具体化和合法化的过程中发挥着重要作用。更为具体的决策模式除了受两大系统内部的正式制度影响外，还受一些非正式的决策形式、惯例或者习惯做法的影响②。
从政治决策过程中的议程设定的角度看，我国的政治决策模式包括如下几种[3]：(1)关门模式。在这种模式里没有公众设置议程的位置，议程的提出者是决策自身，他们在决定议事日程时没有、或者认为没有必要争取大众的支持。(2)动员模式。在这一模式里，决策者提出议程，然后支持公众的支持。也就是说，先有政策议程，后有公众议程。(3)内参模式。在这一模式里，议程不是由决策者提出，而是由接近权力核心的智囊提出的。(4)借力模式。社会精英提出议程，公布于众并借助于公众舆论的压力使决策者接受其政策建议。(5)上书模式。通过给决策者写信，提出政策建议并通过决策者进行政策议程的方式。(6)外压模式。这是一种通过公众议程进入政府议程的模式。政策建议一般由政府系统以外的人提出，然后通过公众舆论的力量，使决策者改变旧议程，接受新议程。
从党政关系的角度来说，我国政治决策模式主要包括如下几种：(1)直接决策模式。这是指由党的决策系统直接形成政策并由党的自上而下的组织体系通过学习动员的方式传递给一般党员和社会。在党的一元化领导时期，这种决策模式是一种主导模式。改革开放以后，尤其是党的十三大以后，这种决策模式主要适用于目标性决策，即一些体现党在一定历史时期内对国家主要发展方向进行规定的政策，例如，党的历届大会形成的报告、党的一些全会做出的重要决议、党的领导人的重要讲话等。(2)倡议模式。党的决策系统提出政策倡议，国家有关机构据此制订具体的政策方案，并依照法定程序加以通过。(3)审议模式。国家机关起草政策方案由党的领导机构进行审议后再由国家机构按照法定程序予以通过的模式。比如，每年政府向人大作的工作报告，一般程序都是，先由政府起草工作报告稿，国务院常委会议初步审议讨论通过，报送中央政治局，由中央政治局全体会议即政治局集体进行审议，然后由国务院正式提交人大会议审议。(4)党政联席会议模式。从字面上理解，党政联席会议，就是管党务的干部和管行政的干部联合在一起共同出席的会议。比方说，在各级政府和很多单位，都是有两个一把手的。管党务的一把手叫书记，而管行政的一把手叫省长、市长、县长、乡长、厂长、校长等。正常情况下，管党务的一把手召开党内会议研究党内工作，都是有党内职务的人参加的，管行政的一把手是不参加的。反过来，行政会议，作为书记一般也是不参加的。但是，如果涉及重大问题或者涉及的问题既是党务又涉及行政，那么就要召开党政联席会议，请党务和行政一把手都参加共同研究了。
而在党的决策系统内，政治决策模式主要包括如下几种：(1)党的代表大会模式。党的全国代表大会是党的最高领导机关，其职权是：听取和审查中央委员会的报告；听取和审查中央纪委的报告；讨论并决定党的重大问题；修改党的章程；选举中央委员会；选举中央纪委。地方代表大会③是地方上党的最高领导机关，讨论和决定地方上党的重大问题。(2)全会或委员会模式。中央委员会全体会议由中央政治局召集，每年至少举行一次。在全国代表大会闭会期间，中央委员会执行全国代表大会的决议，领导党的全部工作；就内政、外交、经济、国防等各方面的重大问题提出决策，推荐出任最高国家政权机关领导职务的人选。(3)党委集体决策模式。党委制包括两方面的内容，一是集体领导和决策，二是个人分工负责。党委决策主要有两种形式，一是“圈阅决策”④形式，二是“集体会议”形式。前者主要适用于日常性事务的决策，是党委制中的非会议的办公形式。它体现集体领导和个人分负责的原则，包含领导成员之间的讨论交流，相互协调。但这一方式也会产生相互推诿，阅而不圈、圈而不决等问题。后者主要适用于重大问题的决策，主要包括常委会议、常委扩大会议、工作会议等。地方党委在政治决策中的作用类似于中央政治局及其常委会在政治决策过程中的作用。党的重大决策，包括中央全会做出的决策，一般都是经过政治局常委会、政治局会议、政治局扩大会议或中央工作会议事先讨论，基本确定，定下基调，形成决策意见，再提交中央全会或党的代表大会讨论通过。当然，也有少量的重大决策可以由政治局或常委会直接通过，而不一定经过中央全会审议。但是，对于什么是重大问题，哪些问题应由哪个层次做出决定；对于重要决策，哪些应当由政治局或常委会做出，哪些应当由中央全会做出，哪些应当由全国代表大会或全国代表会议做出，没有做出明确严格的规定，甚至也没有形成惯例。需要特别说明的是，在党做出重大决策之前，一般都邀请民主党派主要领导人和无党派代表人士召开民主协商会、小范围谈心会、座谈会，通报情况，听取意见，共商国是。除会议协商外，民主党派中央可向中共中央提出书面建议。协商的主要内容包括：中国共产党全国代表大会、中共中央委员会的重要文件；宪法和重要法律的修改建议；国家领导人的建议人选；关于推进改革开放的重要决定；国民经济和社会发展的中长期规划；关系国家全局的一些重大问题；通报重要文件和重要情况并听取意见，以及其他需要同民主党派协商的重要问题等。
针对中国共产党在政治决策过程中的这种主动性地位，我国学者胡象明将中国政治决策模式概括为“一体化民主决策模式”[4]。胡伟则在《政府过程》一书中则将其概括为权力精英决策模式。胡鞍钢曾在接受中新社记者采访时，将中国的政治决策模式概括为咨询参与型决策模式。
笔者从政党在政治决策过程中的角色的角度，主张将其概括为“执政党创议式决策模式”。“创”意味着政党在利益聚集的基础上，承担着确定政策问题和一揽子政策备选方案的功能。“议”是指政党通过其代表参与议事，即参与政策方案的提议、讨论和选择。在这一模式下，执政党在政策议题确定、政策方案形成、政策方案选择以及政策方案的合法化过程中居于领导地位。其他决策主体和参与主体在法定的程序下各自发挥其组织、知识、经验、信息优势积极参与政治决策过程。总体而言，这一模式应具有如下特点：(1)“议事”广泛、民主，“表决”合法、统一。在执政党主导的创议模式下，决策必然呈现出决策统一和集中的特点。在实践过程中我们也会发现，重大决策一旦在中央得到通过，在人大也容易获得通过，甚至出现“高度统一”、“完全统一”、“完全赞成”、“一致同意”的情况。正因如此，所以在正式表决之前一定要强调事前的协商和反复的讨论，强调整个决策过程的合法化。(2)决策过程的开放性、公开性和民主性。在执政党主导的创议模式下，如果决策过程在党内与党外不公开透明，参与程度比较低，那么就很难保证决策能够真正代表广大人民的利益，保证决策能够具有很强的科学性和权威性。因此，在重大决策过程中，尤其是在正式表决之前必须反复征求地方、行政机构、公民代表(尤其是政策将涉指的利益团体)、专家学者、民主党派等的意见，使整个决策过程具有开放性、公开性和民主性的特点。
二、当前我国政治决策模式的优势和不足
相对于西方的政治决策体制，我国的执政党创议体制具有如下优势：(1)政策更具社会代表性。这是因为，在西方竞争性体制下，实行的是赢者通吃的游戏规则。在这一规则下，拥有优势资源的团体在政治决策的竞争中容易获胜。尽管在利益团体和政党的多次博弈中也会形成一些较为稳定的社会利益结构以及附于其上的较为稳定的政策关系，但是总体而言，政策还是倾向于社会强势群体。而执政党创议模式下，只要执政党的阶级阶层和价值取向具有很强的社会代表性，那么其政策取向就应该具有很强的社会代表性。但是，在这里也有两个基本前提。一是执政党具有很强的组织性、纪律性以使其整体能够保护其先进性；二是执政党的整体政策价值取有利于人民的利益。为此，既要促进社会的发展，又要维护社会的公平正义，以保证人民能够不断地从发展中分享成果和过一种有尊严的生活。只有在这两个前提得到保护的情况下，执政党才不会堕落成为“既得利益集团”，才不会成为只为一党的“特殊的利益”、一部分人的小集团利益服务的政党。(2)政策具有较强的稳定性和连续性。这是因为在执政党执政的情况下，执政党的政策价值取向具有较强的稳定性，执政党也有时间进行长远决策。(3)政治决策成本较低。政治决策既是由一系列功能活动和环节构成的过程，又是由多方参与者反复协商、讨价还价和相互妥协的过程。这一过程受各种因素的影响且充满了各种各样的成本[5]：考虑某一政策问题被如何提上议事日程的过程涉及到时间成本问题，考虑解决特定问题的政策建议涉及到规模成本的问题，考虑某一建议如何从相互匹敌的可供选择的政策方案被选中涉及到机会成本问题，考虑政策制定的过程对各类建议的深入把握涉及到信息成本问题。由于我国的政治决策模式中始终有一主导性因素或力量，因此其决策关系和过程相对简单，成本也就相对较低。而且，缺乏基于金钱基础之上的院外活动和选举活动也减少了我国政治决策的成本。
不过，我们也应看到，目前，我国的政治决策模式在公众的参与程度、规范化、知识化和信息化上和西方政治决策模式还是存在一定的不足。具体说来，表现在以下几个方面：
(1)公民参与程度比较低，利益表达不够充分。目前，我国公民政策参与程度低除了受传统政治文化的影响、经济发展水平影响外，主要是缺乏制度化的参与渠道。尽管我国在公民参与上建立了人民代表大会制、社会协商对话制、听证制、信访制、基层群众自治制等制度，但是受政治体制发展滞后的影响，这些制度并没有充分发挥其应有的功能，如信访制度，虽然信访量很大，但信访立案数相当少，大部分信访事项是不了了之。又如听证制度，政府更多地是借助这一制度公布政策决定而不是真正征求公众意见。此外，大量的非“单位人”成为“社会人”后缺乏制度化的参与渠道。有效的政治参与可以为决策者提供充分的与利益有关的信息，为决策者将各种利益整合为公共利益提供机会。现阶段我国人民利益多样化的特点使得执政党整合出以公共利益表达出来的“和而不同”的人民利益带来了困难。这就需要执政党为各种利益表达提供多元化的协商平台。通过这个平台，每个主体为共同的问题提出不同的观点，同时也听取其他不同的观点和想法，在换位思考和协商中各主体寻求能为多数主体认同的公共利益取向。由于现代政策技术程度比较高，因此公民参与的重点不是具体政策方案细节的制定，而是政策议程的确立(为此需要扩大社会话语权，为公众议程提供平台)、政策方案的评价和修改建议、重大政策方案的选择(如重要人事、法律等)和政策方案的最终评价。
(2)政治决策程序不规范。如前文所述，目前在我国的政治决策过程中，无论是党的决策系统，还是国家机构的决策系统都存在着决策程序不够规范的问题。突出表现的问题有四个：一是表现在“重大问题”的界定上。无论是党的决策，还是行政决策，都规定“重大问题”由集体讨论决定，主要通过办公会议和民主集中的方式予以解决，但是对于哪些问题是重大问题没有明确的界定。事实上，一般都是由领导确定。人大决策也存在这种情况。比如，尽管宪法和法律规定地方人大及其党委会对地方重大事项有决定权，但是由于相关内容比较原则、抽象、笼统，因此在实践中往往难以操作。这一问题的存在不仅为个人专断提供了空间，而且还为个人的经验决策提供了空间，并最终影响整个决策过程的透明性、公开性和科学性。二是表现在党的决策系统中各决策主体之间的关系上。按照党章规定，党的代表大会、委员会是党的各级组织的最高领导机关，但在实际的决策过程中，书记和常委是党的领导中心和领导集体，承担了绝大多数的决策。当然，这一情况符合决策的效率要求，也是决策过程中民主与集中相统一的表现，具有很强的现实合理性，但是问题在于，如果它们之间的关系的规范程度不高，则容易产生历史出现过的权力过分集中、少数人专断甚至个人专断的弊端。因此，需要发展党内民主并在规范党内关系的情况下，充分发挥党的代表大会和委员会的作用。三是表现在政府和人大决策程序的规范程度上。目前我国政府决策程序在是否进行调研、是否进行专家咨询、是否进行听证、是否进行合法性论证、是否进行集体讨论决定、是否追究决策责任方面存在着许多不够规范的地方。至于人大，相对于地方而言，全国人大的决策程序越来越规范。但是，地方人大，尤其是县和乡(镇)人大在决策程序上存在相当不规范的情况⑤。此外，受“党委决策—政府执行—人大监督”的权力运行机制的影响存在规范虚置的情况。因此，我们必须努力推进决策的规范化和法制化进程。四是表现在党政关系上。尽管改革开放以来，我国一直在努力规范党政关系，但是无论在理论上还是在实践中仍有许多工作要做。党政关系不清会给我国整个政策过程带来不稳定性因素，影响整个政策过程(包括决策)的透明性、公开性，进而影响整个政策程序的规范性。因此，我们要通过制度创新和变革来不断规范党政关系。
(3)政治决策过程中动员的知识不够。要动员足够的知识，必须在决策过程中发挥专家学者和各种政策研究组织的力量。其作用主要体现在四个方面。一是，组织专家学者与其他决策辅助人员对重大决策问题进行专题调研，并提出政策咨询报告。二是组织专家学者参与起草重大政策文件。三是征求意见和建议。四是对政策效果进行专业性评估。西方国家存在大量的官方、非官方和介于官方与非官方之间的政策研究组织，它们不仅为政府决策提供咨询，而且还为政党、利益团体的政策活动提供服务。相比之下，尽管我国存在一定数量的官方政策研究组织，但其受重视程度长期以来还不如为领导服务的秘书部门。独立性强的民间政策研究组织由于缺乏资金和制度支持一直发展缓慢。相对于地方来说，中央对政策咨询的重视程度不断提高，这也保证了中央决策的质量。而一些地方，政策咨询往往被看作是政策论证的工具，甚至被用来装门面[6]。
(4)政治决策过程中动员的信息不够。在一党主导的创议模式下，决策最终能否科学并符合实际，必须具备比较完善的信息处理机构。在多党(包括两党)体制下，利益集团的院外活动有了生存空间。而利益集团和政党的竞争性活动在一定程度上可以弥补政策决策过程中的信息不对称。而在执政党主导的创议模式下，社会各阶层的信息很难通过这种机制得以体现，这就需要建立更加完善的信息处理机制来弥补这一不足。目前，我国政治决策中的信息机制主要包括四个方面[7]。一是联系群众机制。“群众路线”是中国共产党长期革命和建设经验的总结，是党的根本路线，也是我们党区别于其他任何政党的一个显著标志。在执政党政策创议决策模式中，联系群众机制具有非常重要的地位。这是因为执政党要成为代表人民群众的政党，必须随时了解人民群众的意见。人民群众的观点是党的根本观点。中共在成为执政党后主要是通过领导成员的基层调研、座谈会、信访机制来联系群众。这些机制有流于形式化的弊端，需要进一步完善。二是结构内的组织信息沟通机制。即通过自上而下和自下而上的组织体系传统信息。这一机制目前存在两大问题：(1)由于我国责任追究制度化不是很强，所以在信息传递的过程中，出于规避责任的内在冲动，各级官员对上级组织存在报喜不报忧的动机，对下级则存在隐瞒关键信息的动机。(2)由于我国政府层次多，所以很容易出现信息失真的情况。三是互通情报制度。即领导成员之间及相关部门之间互通信息的机制。这一机制在民主集中制原则得不到良好的贯彻时，不仅可能流于形式，而且易于产生决策前的事先招呼，甚至是暗箱操作。四是传播媒介机制。传播媒介在我国一直是被定位为党和政府的喉舌，成为党和政府获取信息、宣传政策以及监督政策执行的重要阵地。但是在严格的新闻审查制度和资金依赖下，这一机制在政策信息的反映上体现了一定的局限性。出于责任规避的考虑，部分地方党政领导存在干预新闻报道的情况，使得一些重要信息不仅不为人民群众知道，而且不为上级所知。因此，我们必须进一步完善我国的信息机制。
注释：
①常见的模式有：(1)强书记—弱行政首长；(2)强行政首长—弱书记；(3)强书记—强行政首长。影响这些模式的因素除了现有的体制因素外，还和领导者的资历状况、领导者的个人魅力、领导者获得上级支持情况、本地区、本单位的历史沿革情况等因素相关。
②如在没有统一意见之前，在党的各种会议上可以充分自由表达各种不同意见，不受约束；而一旦高层形成了决定，就必须服从，即使有不同意见，也只能保留。如果在党的代表大会或中央全会上公开与事先高层领导的意见分歧，就会被认为是另搞一套。
③自上世纪八十年代以来，我国开始在一些地方进行党的代表大会常任制试点。比较典型的有椒江、雅安模式和宜都模式。椒江模式主要做法是建立党员代表常任制、党代表大会年会制、取消常委会，实行委员制。雅安模式的主要做法是实行年会制、代表视察制、代表提案、质询制度、代表联系群众制度和代表审核制。宜都的主要做法是：党代表由党员直选产生，任期5年，市委委员由党代表推选产生。每年召开一次党代会，就重大问题进行决策、审议等。代表每年对市委、市纪委委员进行评议。党代表有权向市委提交议案，如果对议案办理情况不满意，党代表有权提出质询。
④即对一些问题的处理意见或决策建议等由有关负责人或机构以文字形式形成文件，如请示、报告等，送交党委会各领导成员传递审阅。领导成员审阅后，在自己的姓名上进行画圈，表示已经看过或同意，若有意见在文件上进行批示。
⑤突出表现在四个方面。一是，决议案的提出不规范。有些乡镇的决议案以代表建议、批评、意见的方式提出。二是，决议案的审议程序不规范。审议时，有的没有将草案打印分发给代表，而是由主持人宣读一遍就表决，再由代表表决通过。三是，决议的发布不规范。有的既不打印分发给代表，也不按要求张贴公告民众；个别乡镇通过的决定，只是在原草案上签个通过日期就归档了事。四是，决定的行文不规范。有的没有通过的时间、届次；有的缺少做出决定的主体机关，有的文字表达不清楚。