无棣县国土资源局 山东省 滨州市 251900
摘要：科学的国土空间规划可以弥补市场失灵, 有效配置公共资源, 促进经济社会可持续发展,可以约束市场主体的空间开发活动, 有效避免区域空间的无序开发、错误开发和低水平开发； 可以规范政府行为, 成为政府履行职责的重要依据,促进科学行政、民主行政和依法行政。本文浅析国土空间规划功能定位与实施。
关键词：国土空间规划；功能定位；分析
引言
国土空间规划是指涉及国土空间合理布局和开发利用的规划。在社会主义市场经济条件下,国土空间规划是政府统筹安排区域空间开发、优化配置国土资源、调控经济社会发展的重要手段。
1规划的功能定位
1.1国土规划：统筹国土空间开发、保护、整治的总体部署
该规划定位为战略性、综合性和基础性，对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用，对相关国土空间专项规划具有引领和协调作用。如已获批的《全国国土规划纲要（2016～2030年）》，强调通过深入实施区域发展总体战略、主体功能区战略和三大战略，以资源环境承载能力为基础，推动国土集聚开发、分类保护和综合整治。
1.2土地利用总体规划：最严格土地管理制度的纲领性文件
规划定位为实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实对耕地实行特殊保护的政策工具，也是实施土地用途管制制度的基本依据，并形成了国家到乡镇的五级规划体系。土地利用总体规划是最为重要的资源利用保护规划，也是现阶段直接体现国家意志、上下贯通效果最好的空间规划。
1.3主体功能区规划：优化国土空间开发格局的基础性安排
主体功能区规划主要通过统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向、控制开发强度、规范开发秩序，是优化国土空间开发格局的一项基础性、协调型的区域功能部署。
1.4土地整治规划：开展土地整治活动的行动指南
土地整治规划的前身是土地开发整理规划，源于落实非农建设占用耕地补偿制度的需要。现行的土地整治规划定位在开展土地整治活动的基本依据和行动指南，它以土地利用总体规划为基础，通过提出土地整治战略部署，统筹安排各项土地整治活动和高标准农田建设任务，明确土地整治重点区域和重大工程，基本形成国家、省、地（市）、县四级规划体系。伴随最严格节约用地制度和生态文明建设思想的提出，土地整治规划开始强调“数量、质量和生态”管理并重，不但重点抓高标准农田建设、城乡建设用地增减挂和城镇低效用地再开发，也向生态综合治理的方向迈进。依照各规划正式获得批准的先后，从土地利用总体规划、土地整治规划，到主体功能区规划，再到国土规划，规划综合性逐步增强，展现了我国从实施土地用途管制、优化土地利用结构，到优化国土空间开发格局，再到谋划国土空间开发、保护、整治“三位一体”总体部署的演进路径。但现阶段，由于各规划的主管部门、法律依据、层级体系、核心任务等存在差异，且因各规划针对的客体都是土地，所以在目标引导管控以及实施操作等方面就常常产生重叠、交叉的问题。
2规划的保障及实施情况
2.1国土规划：推动国土空间开发保护制度建立的关键支撑
全国国土规划纲要在体制机制创新等方面作出了部署，并明确健全土地、水、矿产、海域等资源开发利用以及环境保护监管的管理制度，完善相关产业和投资政策，强化耕地保护补偿、农业发展支持及生态保护补偿机制等财政机制。同时，要求建立健全部门间的沟通协商及监督检查机制，将规划实施情况纳入国家土地督察机构对省级人民政府的监督检查范围，以确保国土空间开发、保护、整治的统筹推进。
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2.2土地利用总体规划：紧抓用途管制的指标逐级管理和空间边界管控
五级体系的土地利用总体规划采用指标管控、永久基本农田划定以及“三界四区”建设用地空间管制等方式来实施，因其管控目标明确、层层落实清晰、实施监管手段到位，被称为可“落地”的规划，能将土地用途管制制度落到实处。但是，该规划统筹国土空间开发、保护、整治等活动的能力相对欠缺，有赖于更高层次的空间规划来统领和指导。
2.3主体功能区规划：强化主体功能差别化引导的区域利益协调机制
主体功能区规划着力推动县级行政单元的主体功能定位划分，并设想通过国土开发强度控制，运用财政、投资、产业、土地、农业、人口、环境等政策予以实施保障，实质是建立起了一种区域利益协调机制。但由于相关实施政策和机制受各部门职能分工的影响，现阶段实践情况不尽如人意。
2.4土地整治规划：侧重任务落实和重大工程、重点项目的统筹安排
土地整治规划也实行任务指标逐级分解的做法，但更为重要的实施手段是谋划和部署土地整治重大工程和重点项目，使其成为土地整治工作开展的基本依据。
3完善国土空间规划体系
3.1完善国土空间规划体系,理顺相互关系和编制时序
建立和完善国土空间规划体系,是为了明确国土空间规划的层次、从属关系和分级管理,合理界定各种国土空间规划的功能定位和规划内容,进一步理顺现有国土空间规划之间的内在联系、相互关系和编制时序。建立和完善国土空间规划体系,当务之急,一是加快编制主体功能区规划,明确国土空间的主体功能定位,为各种国土空间规划的编制提供基本依据；二是尽快确立区域规划的龙头地位,以区域规划统领国土空间规划的编制,协调国土空间规划的相互关系。
3.2加强区域规划,统筹城乡和区域发展
区域规划主要功能是:根据资源环境承载能力和区域经济优势,按照“五个统筹”的要求,明确区域发展战略；打破行政区划界限和城乡分割体制的束缚,科学合理地安排区域内产业布局、城镇布局、重要生态功能保护和重大基础设施建设；加快推动城乡一体化和区域经济协调发展；指导和协调区域内其他国土空间规划的编制与实施。在社会主义市场经济条件下,加强区域规划工作,有利于将国民经济和社会发展总体规划落实到区域空间上；有利于在区域范围内有效整合资源的开发利用,在国土空间上协调好产业布局、城乡发展、重大基础设施建设和重要生态功能保护；有利于加快推动城乡一体化和区域经济协调发展。搞好区域规划,对落实科学发展观,构建和谐社会,正确处理区域发展中的各种关系,推动区域经济社会的全面协调可持续发展,实现区域之间资源共享、优势互补、相互协调、共同繁荣,有着十分重要的现实作用和长远意义。
结语
只有通过不断的制度创新、体制革新，逐步形成以国土规划和主体功能区规划“两规合一”为统领，层次分明、功能清晰、衔接统一的空间规划体系，有效推动国土空间开发保护制度的建立，夯实自然资源监管体制改革、统一所有国土空间用途管制和生态保护修复的工作基础。
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论文作者:郭志超
论文发表刊物:《防护工程》2018年第18期
论文发表时间:2018/11/13
标签：国土论文; 空间规划论文; 土地论文; 功能论文; 空间论文; 区域论文; 主体论文; 《防护工程》2018年第18期论文;