从“部门行政”到“公共行政”：“入世”后中国政府基本定位，本文主要内容关键词为：中国政府论文,行政论文,部门论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
处于转轨期的中国政府管理体制仍然具有浓厚的“部门行政”色彩，它不仅难以适应社会主义市场经济发展的要求，更难于落实WTO的基本原则。加入WTO，必然会对政府的管理能力和管理方式提出严峻的挑战。当务之急是，正确确立政府管理的基本目标定位，实现从部门行政到公共行政的根本转变。
一、“部门行政”与“公共行政”是两种不同类型的政府管理制度
首先，二者的经济基础不同。部门行政是与计划经济体制相适应的，政府在资源配置中发挥主导性作用。部门是政府配置资源的杠杆，是联系政府与社会的中介，是落实计划的依靠力量。而公共行政是与市场经济体制相适应的，市场机制在资源配置中发挥基础性作用。部门行政是为了满足按计划配置资源的需要而建立的一种政府行政模式，而公共行政则旨在满足社会公共需要。“全能政府”是部门行政管理制度的基本生态环境，而“有限权力政府”是公共行政的基本生态环境。
在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中，部门行政存在的部分经济基础依然存在。由于政企分开没有完全到位，一些部门的职能不完全是为了满足社会的公共需要，而是沿袭原来计划经济条件下的职能，服从狭隘的部门需要与行业需要。如，专业经济部门的职能重点由直接管理企业转为行业管理后，还是习惯于对原来有行政隶属关系的企业进行行政管理，并没有真正对多种所有制形式的全社会相关企业进行行业管理。在一些稀缺资源配置中还是向有行政隶属关系的企业倾斜，这种缺乏公共管理内涵的管理，是与WTO“国民待遇”原则相悖的，也不适应“入世”后更加激烈的竞争需要。
其次，机构设置依据不同。部门行政主要是分行业按产品来设置部门，行业、产品的复杂与交错必然导致部门设置的叠床架屋与部门职责划定的边界不清。根据市场经济发育比较成熟的国家机构设置的一般规律，公共行政在必要的政务部门设置以外，主要是按大的产业划分来设置综合性的经济管理机构，重点是按市场经济发展的内在要求，加强市场监管部门与社会公共事务管理部门。
实践证明，在经济转轨时期以及社会主义市场经济条件下，部门行政必然导致以部门利益为基础的政出多门，将依法行政演变成“依法打架”，这是当前推进依法行政实践过程中的大敌。部门行政在经济转轨期间的巨大惯性，与WTO的公平竞争原则是难以相融的。
再次，管理内容与管理方式不同。部门行政不仅直接管理国有企业，而且直接管理国有企业的经营权，此时，部门是微观经济活动的主体。而公共行政是面对所有企业活动的环境进行公共管理，企业始终是微观经济活动的主体。部门行政主要是采取分钱、分物、批指标、立项目的管理模式，而公共行政主要是以政策引导与法律规范为主进行公共管理。部门行政管理制度侧重具体行政行为，轻抽象行政行为，而公共行政更重视抽象行政行为，重视规则质量的管理，强调规则的统一。
最后，行政运行机制不同。决策与执行高度合一是部门行政制度的特点，而公共行政则是根据实际情况权变匹配。部门行政管理的一个基本做法是，在横向上把行政权力分配给各个职能部门，在部门职责范围内，决策与执行高度合一，自我封闭。在这种状况下，需要高度统一的计划与高度集中的权力，特别是有效的行政协调才能克服部门间的摩擦。如果部门间摩擦的力度大于行政协调的力度，整个行政管理体制就很难运转协调。人们经常所说的“部门分割”，不是因为正常专业分工的必然结果，而是决策与执行高度合一的结果。
在长期部门行政实践中所形成的部门利益，是由部门行政向公共行政转型的最大障碍。决策是利益的划分，执行是利益的实现。自己立规矩，容易自我确定利益，容易将部门利益塞进自己的职责，从而使“部门职责利益化”；容易将部门利益塞进部门的执法依据，从而使“部门利益法定化”。自己执行就是亲自去实现这种利益，自己监督弱化了为社会公共利益服务的强制性。这实际上是部门利益实现链条的“一条龙”。这是落实WTO公平与透明度原则之大忌。
二、推动“部门行政”向“公共行政”转变
既然将建立公共行政作为加入WTO后政府管理的基本定位，那么，下列具体对策可以推动依然具有“部门行政”色彩的行政管理体制向“公共行政”的转变
1.行使公共权力：做到“职权法定”，杜绝“职权自定”。为了不让那些体现部门利益的内容“生米做成了熟饭”，不让依法行政演变成“依法打架”，应该精心设计部门职责界定的决策程序，充分听取各方面的意见。做到职权法定，杜绝“职权自定”，推进依法行政。
应该强调的是，在充分发挥各级编制管理部门作用的基础上，须充分发挥各级人大在部门职责界定过程中的监督作用。职责交叉的相关部门往往通过各级人大的立法来强化自己的原有职能，争取新的职能，有的已经阻碍了立法的正常进展。因此各级人大对目前部门职责交叉有较深刻的认识，有较多的发言权。从长远看来，我国各级政府及部门职责都必须通过法律来规定，才符合依法行政的“职权法定”要求，也才能通过法治来弱化部门利益。
部门的服务对象对部门的职责界定及其后果最为关切，对部门原先不合理的职责配置最有体会。政府职能的配置归根结底是为社会服务的，各政府的职责配置最终也是由服务对象的普遍需求决定的。因此，部门职责界定过程要倾听部门服务对象（纳税人群体与较低层级政府部门）的意见。特别是那些确有难度的部门职责界定，要主动采取行政听证的做法，以一种较为公开的决策方法，来取代较为封闭的决策方法。以公开民主的决策程序，解决那些长期难以解决的民怨日久的不合理部门职责问题。
专家是通过理性分析来帮助决策部门判断各部门职责界定的科学性与合法性。专家的介入会增加“以理服人”的因素，使决策者能够在比较中较为科学地界定部门职责。实践表明，有些行业管理体制与职责划分经历了十几年仍然有争议，持续引发部门摩擦。专家对这类复杂问题进行深入的调查研究并提出咨询意见，是决策者科学决策的重要环节。
部门之间的相互监督作用同样不可忽视。那些长期以来存在职责交叉的部门，对彼此机构设置与管理的弊端往往有着比第三者有更加深刻的认识，对相关职责的界定有着一定的发言权与监督优势。
2.建立公共财政：“吃皇粮，办公差”，杜绝“自费行政”。公共行政要求吃“皇粮”，要求建立公共财政。完善预算外收费的管理。严格预算外收入的“收支两条线”。不能部门收多少费，财政返还多少。在罚没款方面，坚决做到票钱分离。不能坐收坐支，以罚代刑。事实上，不吃“皇粮”，不会为政府做事。如果计划生育部门、环保部门靠罚款作为经费保证，被管理对象的奉公守法就是对管理部门的惩罚。因此，这样的部门不可能去进行有效的公共管理。必须割断权力与利益之间的关系。工商局办市场，医药局办医药公司，必然造成体制性的腐败。应该特别注意经济欠发达地区有些部门吃不上“皇粮”的同时，经济发达地区的有些部门不愿意吃“皇粮”，只愿意吃“杂粮”的现象。不能把执法作为一种产业。以人民为对象，以国家强制执法力为手段，这样的产业就是执法产业。这是一种“黑色产业”。“费改税”困难再大也必须稳步推行，因为它是建立公共财政的一根重要支柱。建设公共财政还应该积极推行部门预算制。一个部门只能有一个预算，只能有一个帐户。应该坚决清除部门“小金库”，并尽快制定法定政府支出目录，规范政府支出范围。
3.决策与执行适当分开：弱化部门利益，实现公共利益。在某种角度上说，决策是利益的划分，执行是利益的实现。决策与执行高度集中于一个部门，容易巩固“部门职责利益化”，容易造成部门之间的扯皮打架，容易使决策部门与执行部门彼此干扰。决策与执行适当分开，有助于政府突出自己的功能优势，集中精力制定政策以及研究起草相关法律法规，从而实现政令的统一与决策的公平；而根据组织性质与相对管理优势来确定行政执行组织，可以提高执行效率。决策与执行的相对分开，有助于决策部门相对超脱地监督行政执行。决策与执行相对分开，可以采取多种形式，可以将决策与执行分别依法授予不同的职能部门，可以将行政执行职能依法授予专门的行政执行部门，可以将具体的执行职能委托给相对独立的事业单位、社会中介组织。决策与执行相对分开应成为各级政府机构一条不可替代的原则。
4.推行公共服务市场化：“打破垄断，竞争发展”。公共行政要求政府来供给公共服务。加入WTO后，跨国公司一方面对公共服务提出了更高的要求，同时又是一种参与公共服务生产的重要力量。给予外商“国民待遇”，也应该首先给予国内民间资本以“国民待遇”。政府就公共服务的数量与质量进行决策，保留财政控制权与监督检查权，在公共服务的生产阶段，应该适时地推进公共服务的市场化，借助民间资本，借助市场机制的力量，帮助政府提高供给公共服务的能力，实现政府由“生产者”向“供给者”的转变，实现从“划桨者”向“掌舵者”的转变。