基于制度变迁角度对国有农场制度变革的研究，本文主要内容关键词为：制度论文,农场论文,角度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国有农场制度变革的特点及面临问题 国有农场建设初期定位为农业生产组织，由国家投资并大规模组织人力围垦，随后在开垦的土地上建立一系列生产、管理组织，在国家计划指导下从事生产经营活动，承担提供粮食、工业原料、副食品等职能。国有农场的土地等自然资源，以及作为主要生产资料的建筑物、装备、设施等，均属国家所有。从事生产劳作的农工、职工、管理者，具有国有职工身份。新一轮改革开放以来，国有农场作为一种特殊的生产经营单位，积极开展农垦管理体制改革，理清农垦系统的社会性、行政性、经营性职能，采取了不同实施办法，走出了不同改革模式。 改革开放以来，国有农场作为一种特殊的生产经营单位，组织功能定位和组织成员的身份带有特殊性：[1]是农民吧，有职工身份；是企业吧，有社会服务；是政府吧，有提留任务。组织定位不明和职工身份特殊说明农场制度改革势在必行。国有农场变革中呈现出不同发展模式，部分农场保留农业生产单位职能，成为大规模生产粮食及特殊经济作物的基地；部分农场在城市化进程和工业化轨道上逐步改制，转变为公共服务机构，行使更多的服务职能或者被政府机构代管；部分农场突出了经营管理职能，行政事务交给地方政府，转变为一个国有农业企业和股份公司，参与市场竞争；部分国有农场土地被用来招商引资，形成带有一定竞争力的工业园区，带动了区域发展；还有一些保持“原地踏步”的现状，未来发展路径不明，对于形成何种发展模式存在争议。 从制度变迁理论探索和农场制度变革的实践来看，农场变革路径并非全部来自于政府强力推动，改革趋势没有遵循预设、固定模式，而是显现出农场制度多元化演变和农场组织功能多渠道发挥的社会现象。国有农垦体制改革过程中，重点解决农垦的社会负担和历史包袱沉重，理清农垦系统的社会性、行政性、经营性职能，避免农场改革过程中形成的各类交织矛盾，让国有农场走上了一条自我积累、自我发展、自我塑造的道路。 但是，改革的情况和效果如何？总的来看，成功的经验很多，发展模式多元化。但是，从学术角度出发，有些问题[2]令人关注，采取怎样的组织形态作为国有农场改革目标；如何有效引入现代企业制度参与市场竞争；社会负担、职工身份、土地性质等制约发展的难题；借助政府力量(中央或地方)、自身力量(资源禀赋或地理优势)、外部力量(资金或项目)等有利条件，降低改革成本，提升改革绩效，推进农场发展；农场变化或变革的周期多长，有没有终点，最后到底会演变成何种组织形态，是被其他组织逐步同化或是突发诞生为新的组织体。它们之间的变迁边界如何确定。从制度变迁的角度看待国有农场上述问题，有助于分析国有农场发展的历史、现实及趋势。 二、制度变迁理论对国有农场制度的分析 科斯的交易成本理论和企业理论认为，经济主体在市场交易中直接配置资源和组合生产要素面临高昂的交易成本，必须存在“企业”这种组织形式来通过行政命令、管理手段等途径来代替市场机制、价格手段为开展经济活动提供便利。[3]但是，企业化程度过高成为国家级的超级公司后，又会面临巨大的组织成本。诺思的制度变迁理论认为，在两种成本的取舍中，各类组织及组织形态会有制度变迁的需求，其中有效率的组织将会是经济增长关键，制度的替代会带来组织效率的提高和经济迅速增长。运用制度变迁理论分析国有农场制度的变化过程，寻找发展路径首先要分析国有农场的特点。国有农场代表了一种组织形式，围绕生产、生活、经营、管理等目标，通过内部分工协作与外部社会相互联系，形成一个自发的组织系统，实现自我运转发展。同时，也是一种制度形式，表现为一定制度环境下，由国家政策、地方法规等正式制度和地方传统、文化、历史及职工所创造的非正式制度的集合。国有农场社会管理和协调发展特别依赖于政策的科学性、持续性，政策的灵活多变和丰富性，在理顺国有农场经济和社会事务较之法律制度而言，在当前依赖政策运行的社会环境里有更为重要的意义。 制度和组织之间的相互作用易于形成经济制度的演变，[4]-[5]一是制度优先原则。如果说制度是游戏规则的话，那么组织和组织领导人可以理解为游戏的参与者，组织应制度母体而产生，组织领导者适应制度变化的需要，共同推进制度演进。二是组织优先原则。如果组织是因为各种客观环境、社会需求、个人意愿而预先存在，在组织运行过程中，制度会发挥各种重要作用，使组织的功能发生较大的变化，产生新的组织形态和组织复合体。国有农场是存在多个组织群体的复合体及集合多个团队的群体，这种组织管理模式体现了新中国成立初期一切组织共有演进趋势，即政党以各种组织的外在表现形式，分布在各个社会领域，影响各类组织发挥作用。然而在改革开放以来，国有农场制度在原有组织管理模式有所变化的背景下不断发生变迁，适应外部环境的变化选择合适的发展路径，垦区及农场之间发展模式存在较大差异。 市场和企业缺位的产物。从国有农场制度的诞生背景来看，存在土地的荒芜及沼泽地的浪费，粮食的缺乏以及城乡人口富裕、就业岗位缺乏的情形，客观需要一种有效的组织形式和农业生产方式来大规模使用劳动力增加粮食产量，开垦又是农业生产流程的第一前提。从经济角度来看，类似的组织形式和生产方式是有成本的，单靠个人和社会团体很难支付高昂的组织成本，因此很难达成一致协议，必须依赖强有力的政府推动。国有农场就是在50年代国家号召下、组织大规模劳动力改造土地要素、吸聚劳动人口而形成，有提高粮食产量的目的，适应时代需要而产生。当时既无市场观念，也无企业形式，而是在国家号召下组织创造的特殊组织形态。改革开放推动了市场经济的发展和企业制度的建立，市场因信息不对称、讨价还价等产生了交易成本。其中，企业形式能够使外部成本内部化，减少或消除交易成本，因此参与市场竞争的效率更高。国有农场在新的环境中，内部组织成本远高于外部交易成本，或反过来说内部收益远低于外部收益，部分农场处于瓦解的边缘，丧失发展的动力，出现人才流失、资金流失、项目流失、技术流失。公司、办事处、园区等适应市场经济的组织实体对国有农场替代，新型劳动力对农场职工进行劳动要素的替代，新的组织管理机制对老旧、落后的管理形式替代，这些都表明了制度的力量带来了组织形态的变化，其中企业化又是适应市场最优组织形态。 国有农场的产权逐步建立。交易费用不为零的情况下，产权制度的设置是资源效率、经济效益的基础。国有农场的产权主要包括土地产权(所有权、使用权、收入权及转让权等)、职工身份权(享受职工工资福利、劳动权、永续聘用等)、积累财产权(含债权)。产权的确定带有历史原因，国家大规模组织劳动力对沼泽、荒地等围垦出的良田，与集体土地有显著不同。农业劳动力(含农民、技术员等)付出了巨大努力和牺牲，由于存在劳动计量、劳动贡献监督困难等现实问题，并且新开垦的良田需要人员代替国家管理和耕种。因此，国家层面的支持和农民的积极响应，解决围垦人员安置的需要，给予围垦者合理的补偿的愿望，国有农场得以建立，并被作为国家的代理人赋予农业生产、管理职工、占有土地职责。农户相应具有国家职工的身份，相当于与国家签订长期劳动契约。在土地制度上，国有农场土地一般由国家组织劳力开垦，在这点上不管是建设用地还是农业用地的所有权和使用权都属于国家，这跟城市国有用地及农村集体用地的国家强制推动产权建立有所区别的。建立在“两权”基础上，财产权在随后的国有农场职工生产劳作中逐渐积累为国家资产，产权结构无法明晰到个人。这种财产权不清晰的组织形态受到市场力量的诱导，易为制度变迁埋下伏笔。 国有农场组织形式在不断变化。国有农场在改革开放中，不断提高适应力和竞争力，扮演新的角色，组织形态、管理模式不断发生变化，为增进社会经济绩效而努力。[6]首先作为一种特殊组织体，既符合西方经济、管理理论的组织定义，然而诞生之初又带有中国的烙印。以国有农场为基础的管理模式衍生出新型组织，如新的政治、社会组织，新的公司、企业集团，新的开发园区或回归为单一农业生产单位。这些新型组织具有当代类似组织的外在形态，但又与经济管理理论所阐述的组织不尽相同，而是从原有农垦系统“母体”嫁接出来的组织群和组织个体，需要从多方修补完善，发挥应有的功能，才能跟上时代变化的节奏。新型组织与农场外别的政治、经济、社会组织的不完全相同，也不能融合而作为平等对待的主体，制度上迫切需要修补完善。对一些转变为企业集团的农场，通过优化组织内部的结构，推动组织运行机制的转换，建立并完善了现代企业制度；对部分由转为乡镇、县等行政机构的农场，推动新的社会机构履行公共管理职能，健全了发展模式；对于农业生产组织和行政组织合一的管理区体制，随着外部环境的变化，管理方式和管理组织要相应变化，为时机成熟时的制度变革做准备；对于基本保留原有管理模式不变的农场，如果难以适应新要求，就会逐步被撤销或被新的组织体吸收合并。总体而言，国有农场目标是提高自身适应力和竞争力，无论是推动建立现代企业制度，还是发展其他新型组织治理结构，都是为提高组织自身活力，降低社会成本而努力。 国有农场内部制度在发展变迁过程中存在供需不平衡。对国有农场制度变迁产生深远影响的包括了由政府所制订并执行的正式规则，以及社会演进、群体参与、社会习俗形成的非正式规则，制度非均衡性导致制度变迁具有连续性。国有农场只有满足新制度建立的需求，才能努力使新旧制度在不断交替中重新趋于均衡稳定。新制度需求在多个方面体现。例如，投入产出效益不足以弥补社会公益服务开支，就迫切需要制度创新提高经济效益。职工后代及亲属的身份登记、职工买断工龄、外来户的加入，这些都需要人事制度创新。再比如，不同利益群体有不同需求。有农职工认为待遇偏低，希望成为非农职工，或者希望农场土地制度可以和集体土地制度对接，享受征地后的土地增值收益。非农职工(教师、医生等)希望农场制度可以和城镇制度对接，享受城镇居民或事业单位待遇；农场管理者希望具有公务员身份或收购农场资产成为企业老板。满足上述群体愿望的新制度供给有所不足，而旧制度的供给过剩，缺乏良好管理机制和转化途径。制度路径依赖使原有管理模式依然存在，自上而下的层级管理，计划式生产过度微观干预，一定程度阻碍着国有农场生产和服务效率提高，制约国有农场功能发生适应环境的转型。城镇化、工业园区的建设对土地产生大量需求，靠近这些区域的国有农场土地的经营权和使用权容易诱发矛盾。社会保障制度不完善，农垦系统养老、教育、医疗保障制度与新农合、城镇职工、城镇居民保障制度存在衔接问题，难以应对职工身份转移的新变化。 三、制度变迁对国有农场改革的启示 制度变迁理论对于推进国有农场改革和发展有一定启发意义，制度安排受产权与变迁成本影响，当制度的利基消弭，成本增加，而政治经济上又面临内外压力时，该制度就面临改革需求。国有农场的新制度创新过程还需要突破条条框框，还要跨越国家、社会、个人各层面认识上的障碍。因此，国有农场改革的过程不会是短期，需要在加快推进和循序渐进之间充分权衡，制度设计和改革措施要统筹兼顾。国有农场制度体系是在不断变化中逐步与社会制度体系衔接，这是国有农场区别于一般国有企业改革的特点，发展过程具有长期性，建立一系列制度的途径、方法及相关配套政策的基本依据和出发点会在不断变化中调整。国有农场的国有性质定位、土地产权公有的历史特点在制度变迁中还会存在制定制度的规则的变化，不同地区因为历史和文化背景，制度的创造的过程存在差异，会逐步演变成一种制度生成机制。 改革不能被动。国有农场在国家政权的直接指挥和强有力组织下创建，是一个以国有企业职工为主体、管理国有土地、掌控一批组织形态各异的生产、社会组织的社会综合系统，也是一系列生产经营活动的执行者，还是控制下属各个单位的领导机构。这种组织构架决定了国有农场不能被动地等待。完全依赖顶层设计来推动制度变革，在承受相应的制度冲击和环境发生变化时，要积极主动地顺应现实情况积累改革经验，要顺应现实情况探索改革方向，不断修正制度缺陷，保证农场稳定和谐发展。同时，农场制度本身存在的自我修复机制。一种情况是在原有制度破损后，稳步恢复原有制度功能，在推动制度创新中释放制度活力。另一种情况是新制度的建立不够完善，新制度在旧制度的基础上逐步衍生，在吸取旧制度的精华下平稳过渡到新的制度框架内。 变革必求实效。国有农场改革不会因为改变了名称，定一个方案就成功。实践证明，在环境、观念、功能都不作大的改变下，搞些文义，设个机构，换个领导，定些职能，这种所谓改革，其实还是在旧有框架里游走。推进国有农场制度变迁不能停留在对原有体制的修补上面，而是要创新思路，通过外部的调整、内部的激励进行体制机制的转换，实现在功能定位、发展模式、服务形式上战略性转型。通过创新农场稳定运行与增加制度绩效的管理模式来诱导制度变革，才能搭建一个理想的组织体系，融入市场经济，参与市场竞争，提高组织效率。真正建立或完善一系列新的经济社会组织后，能够重塑职工地位，进一步激发生产要素推进发展的活力。管理模式创新包括，真正加强对垦区的管理，变多层管理为集团化管理，发挥公司治理结构优点。加强农场和地方的联系，探索“两田制”为代表的“统分结合”的种植模式，因地制宜采取各种经营形式，提高农场资源使用效率。根据农场历史、区域等因素，合理规划国有农场建设用地，为与中心城镇连片发展创造条件。 适应制度环境。国有农场改革中会呈现区域化、政府化、企业化的特点，对国有农场没有专门的法律进行规范，农垦管理部门或农场自上而下形成的《指导意见》、《办法》、《通知》等成为引导农场发展的政策依据，这些推动农垦改革的举措保证了制度变革的连续性。但是，国家层面法律框架内并没有针对农垦及国有农场的单一性法律法规，实际上更多的规则约束散布在多项法律法规中，各个农场组织存在因地制宜、依性质功能而权衡地执行法律法规和政策的现象。这说明，在目前的制度环境中，利用制度叠加效应，选择适合的政策来执行，创新不同的管理模式，不失为降低改革成本、保持农场改革稳步推进的方法。同时，自上而下推广或自主创造形成的改革方案和实践经验，也需要保留适度弹性而适应外部的环境和职工的理解程度。标签：制度变迁理论论文; 社会管理论文; 变革管理论文; 农业论文; 社会改革论文; 三农论文; 经济论文; 农村论文;