21世纪我国继续教育政策实施模式文本的价值取向分析_继续教育论文

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       自进入新世纪以来，继续教育越来越受到人们的高度重视，继续教育为广大社会成员提供了多渠道的接受多层次学历教育和各类培训的机会，为我国从人口大国向人力资源强国的转变做出了重要贡献。国家这十多年来陆续制定出台了一系列有关继续教育的政策文件，推动着继续教育向前发展。继续教育是一种影响社会发展和成人发展的实践活动，其本身必须有鲜明的价值倾向，要以正确的价值观念来引导成人的发展和社会的进步。教育政策价值取向问题的实质就是对政府及其行为的价值分析，本文则重点分析教育政策执行方式上所隐含的某些价值倾向。

       一、研究的基本思路

       政策作为一种政治系统的产出，不仅表现为部门规章，同时也常以条例、法律、法令、法庭裁决、行政决议以及其他形式出现。[1]政策文本则通常表现为文件形式的国家颁布的法律、法规和规章制度。本文提取到进入21世纪以来重要的中央级别的继续教育政策，有以下七个：2010年胡锦涛在全国教育工作会议上的讲话，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，2014年的《关于加快发展现代职业教育的决定》，《2003-2007年教育振兴行动计划》，2007年的《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》，2012年初的《关于加快发展继续教育的若干意见(征求意见稿)》和2013年教育部工作要点。本文以上述七篇政策文本作为研究对象。

       政策文本分析有三种类型：一是文本的定量分析，主要对文本中某些关键词的词频进行统计，描述文本所带有的某些规律性现象或特点；二是文本的定性分析，多从某一视角出发对文本进行阐释，归属于语言分析范畴；三是综合分析，即文本定量与定性相结合的分析。

       研究分析工具采用由QSR公司设计开发，用以辅助计算机进行文本分析的软件——NVivo。它拥有强大的编码功能，能够对各类文本、访谈记录、调查问卷、视频图片、网页等内容进行处理。

       本文对上述政策文本采取完整编码方式，然后将这些政策文本的概念归入以下各概念类属中——资源、权力、制度及其教学活动，并对每个类属中出现的高频词汇做统计分析，从而从执行方式手段上深入分析继续教育政策的价值取向。

       二、继续教育政策执行方式文本的价值倾向分析

       (一)从政策执行所需资源的角度看，体现出以效率为中心的价值倾向

       “效率”一词是经济学的概念，是指投入与产出之比，是以一定的输入求得最大的输出。这个词引入教育领域，就引申出了教育资源利用效率。“从宏观上讲，教育资源利用效率是指在一定社会条件下，为取得同样的教育成果，教育资源占用和消耗的程度。教育成果既包括教育数量，也包括教育质量；教育投入既包括教育资源占用的人力、物力和财力，也包括教育资源的消耗，即在教育过程中消耗的劳动量，一般以货币形式表现。[2]从微观上讲，教育资源利用效率是指某教育单位或学校活动中的人力、物力、财力资源的利用效率。毋庸置疑，教育政策中教育资源利用效率最优化是非常重要的问题，也是继续教育在改革与发展过程中的必然要求。

       继续教育的宏观目标是要为社会主义现代化建设提供一大批劳动者、技术工人和技能型专门天才。目前，我国一线劳动力素质偏低，技术工人与技能型人才紧缺，从提升劳动者和人才的知识与技能的角度来看，需要大力发展继续教育。同时，我国继续教育以前追求学校数量和人才数量上的增长，而不太注重资源利用效率的问题，甚至许多成人学校还存在着稀缺资源浪费的现象。因此，提高继续教育资源利用效率就成为大力发展继续教育的一个重要方面，这在当前继续教育资源投入不足的情况下显得尤为重要。从表1中可看出，十几年来继续教育政策的制定者们也一直在追求物力与财力资源的有效利用效率，特别是非常看重物力资源中的基地建设。除此之外，他们也一直强调要利用现代科技以及发达的互联网，共同开发出教育资源共享的网络系统，从而最大限度地开放与共享人财物资源，并要努力整合、统筹与优化资源配置。只有这样才能提高继续教育人财物资源的有效利用效率，从而推进继续教育快速发展。

      

       (二)从政策执行所需要的权力角度，体现出权威性的价值取向

       “我国继续教育政策法规经过30多年的发展演化，已经形成了一个由行政法规、部门规章、地方法规及地方政府规章组成的多种类、多层次、多部门、多地方的分散立法体系。所谓多种类，继续教育立法门类众多，包括专业技术人员教育、成人教育、老年人教育、职工教育、自考、函授、电大、扫盲等，其中每一种类又存在多层次立法。”[3]以专业技术人员继续教育立法为例：第一层次是部委规章，除人事部发布的《全国专业技术人员继续教育暂行规定》外，还有铁道部、财政部、教育部、国家经贸委和新闻出版署等部委、署发布的各部门专业技术人员继续教育规定；第二层次是地方法规、规章，如北京、陕西、广东、天津、新疆等制定了各自辖区的专业技术人员继续教育法规。进入新世纪以来，继续教育多次写进党的文件和政府工作报告，还写入国民经济和社会发展的五年计划以及政府的具体工作规划中。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中重申与重点阐述了“继续教育”，指出继续教育囊括了社区教育、成人教育、远程教育、老年人教育、自学考试、全民阅读、开放大学等内容。全国继续教育工作会议在“大力加快继续教育法制建设”部分明确指出：“推进终身学习法、继续教育条例等法律法规的研究制定工作。在教育法、劳动法、职业教育法、高等教育法、教师法、民办教育促进法、学位条例的修订以及其他相关法律法规的制定或修订中，要充分考虑继续教育、终身学习的内容。鼓励各地根据当地经济社会和教育发展实际，制定本地区继续教育事业科学发展的地方性法规。各行业和企事业单位结合本行业和本单位发展需要，制定并实施继续教育法规的落实措施。”[4]

      

       法律是一种政治措施，更是一种政策。教育政策只要通过法定的程序就可以获得合法性，其合法性直接来源于法制化的程序以及法律的权威。从上面我们所选取的继续教育政策文本中可看出，作为教育行政的最高部门——教育部，在不同的政策文件中五次提到要建立终身学习的法律法规。这样一种力度，乃至一次次的重复强调，其在继续教育发展历史中都是比较少见的。这充分说明政府从依法治教的立场出发，要把继续教育的发展从政策层面上升为立法层面，体现出对继续教育政策权威性的重视程度。这为继续教育政策的有效实施提供了有利条件。

       (三)从政策执行所需的制度体系看，带有逐步完善与规范化的价值倾向

       继续教育政策贯彻执行的特定方式与规范，也就是一般所指的继续教育运行模式及制度规范，主要包括办学体制、管理体制、招生就业制度、职业资格证书制度、人事管理制度、学分认证积累制度以及监督评估制度。制度保障是继续教育政策价值与愿景实现的必要条件。

       改革开放以来，为激发继续教育办学活力，国家教育主管部门不断改革继续教育办学与管理体制，逐步下放继续教育办学自主权于地方和各部门，包括调整学校布局、制定人才培养规划和确定专业设置、办学形式、招生计划、招生对象及管理非学历教育的权力等，并鼓励进行灵活多样的办学模式改革，更鼓励社会力量举办各种形式的继续教育。

       在新世纪里，继续教育政策实行的是政府统筹管理体制，“国家的责任是建立跨部门的领导协调机构，统筹管理和指导全国性工作；地方各级政府的责任是要建立相应的继续教育领导协调机构，统筹协调指导本区域的继续教育工作，包括履行继续教育工作职能，完善政策法规，制定发展规划，加大经费投入，强化统筹管理，协调推动资源整合共享，搭建公共服务平台，加强试点示范，加强监督检查等。”[5]县级以上(含县级)教育行政部门也要成立继续教育专门管理机构；其他各部门则根据自身的职责分工，明确职责和任务，强化工作措施；最终，以上所有部门要协同配合，加强合作，把各项工作落到实处。由此可知，责任明晰清楚，只是在责任追究上还需要重点考虑，并细化一些更具体的方式与方法。除了有全面完善的责任追究制度之外，也要构建起科学合理的监管制度体系。在继续教育领域，政府在制定继续教育发展规划的同时，也被赋予了对自己的行为进行监督的职责。例如：地方各级地方政府要切实建立健全继续教育监管制度与机制，但国家继续教育政策对监管制度重视程度不够，还有待于进一步加强。而且政府既是监督者，也是被监督者。需要扩宽监督渠道，让大众传媒以及社会成员发挥出一定的监督作用。

       再者，继续教育机构的最大使命是让所有社会成员“学有所教，学有所成，学有所用”，所以与成人学习最密切相关的学历证书、学分认证与积累制度是继续教育制度中不可忽视的一个方面，在政策文本中出现的次数也是较高的。

       国家还提出要“不断地完善继续教育制度”，这就说明继续教育在办学、管理、监督体制上还有很大的发展空间，还要继续完善与系统化、规范化。

       (四)从政策执行内容——教学活动来看，强调以质量为中心的价值取向

      

       改革开放以后，随着一系列促进继续教育事业发展的政策法规的出台，中专、大专以及本科学历型的继续教育迅猛发展，形成了一个规模化的学历补偿时期。进入20世纪90年代以后，国家逐步出台了人才培养模式、教学质量及评估等相关配套政策，以规范办学秩序，提高教学质量，提升人才培养素质。进入新世纪之后，成人学校中的课程设置、专业建设都没有很好地与市场经济发展相适应，教学方法相对落后与不足，教学内容同样也难以符合市场经济对人才需求的变更，出现了成人院校所培养出来的学生不能满足社会经济发展，甚至出现严重的脱节现象。在此背景下，继续教育政策的价值取向从之前一味地追求数量增长已逐渐转移到强调质量的重要性上。从下表中可知，国家对与继续教育人才培养质量密切相关的课程设置、技能培训、教学模式、学习方式以及质量管理评价给予了高度的关注，这些词语在政策文本中出现的频率是非常高的。我们有理由相信，在国家继续教育政策的指导下，继续教育会在质量与数量方面达到内在的协调统一，最终在国家、社会及学校三者的齐心协力之下，它会不断地得到深化与提升。

      

       三、结论与建议

       上述政策价值取向的变迁，直接反映和影响了我国继续教育事业的进步和发展。由此可见，能否正确认识和建立合理的继续教育政策价值取向，是决定继续教育能否健康、协调、可持续发展的重要条件。新世纪里，特别是我们正处于“十三五”发展的起步阶段，如何结合我国国情，厘清我国继续教育的发展思路，采取既符合我国现实国情又合乎国际潮流的继续教育政策价值取向，是促进我国继续教育始终朝着良性方向发展的必由之路。

       首先，当前我国已进入全面建成小康社会的决胜阶段，发展新理念、经济新常态、社会新转型、人口新战略、群众新期盼都对“十三五”以及之后的继续教育的人才培养提出了更高的要求。因此，今后在继续教育政策的制定上，要把提高教育质量作为非常重要的目标和任务鲜明、重点地提出来。

       其次，“只有政策文本蕴含了正确完整的目标理念、具体可行的实施路径、及时有效的保障机制，才能更加有效地推动继续教育的发展。”[6]因此，今后要构建出完善的、全面的、可行的继续教育政策，其体系应包括决策、实施及保障三个部分。其中，决策部分主要涉及政策与法规的制定、领导与决策机制以及协调与监督制度；实施部分则包括继续教育的管理制度、与其他各级各类教育的衔接与协调制度、学习质量评价制度；保障部分则是财政制度的支持、师资队伍的建设、各种社会信息平台的创建及舆论的支持，等等。

       最后，加大全社会教育资源的统筹力度。在人力资源上，建立一支专兼结合的专门队伍，打造高素质、专业化的终身教育工作者队伍，包括社区教育工作者和企业教育培训师等。在物力资源上，加强学习资源和学习平台的建设，建立多层次开放的教育资源平台，为不同群体终身学习提供服务。还要建立健全城乡继续教育网络，引导各地完善区(县)、街道(乡镇)、居委会(村)三级社区教育网络，面向不同人群开展多种类的继续教育，提升全民族的文化水平，加快学习型社会建设。

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