乡村治理秩序的困境与重构，本文主要内容关键词为：困境论文,乡村论文,重构论文,秩序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家力量与民间力量是我国村庄治理中的两股支配性力量，国家力量形成“官治”秩序，而民间力量形成乡村秩序。不同于科层制国家权力建构出的“官治”秩序，乡村秩序是作为天然共同体的村庄基于人、自然与社会的长期互动和相互统一而形成的，且内生于这种长期的互动，所以这种秩序亦被称为“自生秩序”。在不同历史时期，伴随着国家力量与民间力量在村庄中此消彼长的变化，“官治”秩序与自生秩序所发挥的作用也在将改变。然而，这种变化只是处于主导还是依附地位的变化，国家力量和民间力量中的任何一方都未彻底退出乡村治理的舞台，“官治”秩序与自生秩序同时并存于村域治理中。 20世纪80年代以来，市场化与民主化的浪潮席卷我国乡村社会，深刻地改变着农村的社会现状。与此同时，我国乡村的治理秩序也在悄然发生变化。具有政权化和单位化的公社体制转变为“乡村二元”体制，村成为群众自治单位。 事实上，新中国成立后，村落的自生秩序已经受到全能国家的冲击与抑制。改革开放后，城镇化带来的高流动以及新的市场经济、消费主义的价值观念也冲击着传统权威，目前村落的情况是“既没有传统也没有社会主义道德观，非集体化之后的农村出现了道德与意识形态的真空”。国家权力和自生秩序的双重弱化使乡村治理出现空白地带，导致公共产品供给低效，民意政策输入遇阻。如何重构我国乡村治理秩序是亟待研究的问题。 一、乡村治理秩序的历史演进 乡村治理秩序演进可分为新中国成立前、新中国成立后至改革开放前、改革开放后三个时期。 (一)新中国成立前，村落自生秩序占据主导地位，乡村处于经纪体制下的无序状态 在封建王朝时期，国家与社会的关系可以概括如下：它是以皇权至上、差序格局和宗法伦理所维系的高度集权的“国家-社会”关系模式。尽管如《诗经》所载“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”之类的经典诗句，表明国家取得了对社会无所不在的统治权，但是，国家对农村社会的实际控制受到人力、物力和财力以及治理能力的限制，仍有其界限。早在20世纪初，韦伯就有如下概括：“事实上，正式的皇权统辖只施行于都市地区和次都市地区……出了城墙之外，统辖权威的有效性便大大减弱，乃至消失。”古德也认为：“在帝国的统治下，行政机构的管理还没有渗透到乡村一级，而宗族特有的势力维持着乡村的安定与秩序。” 到清末民初，在内忧外患的双重困扰下，为增强对乡村社会的资源汲取能力，国家权力开始进入乡村，但是由于资源的缺乏和行政成本的高昂，国家难以在幅员辽阔的各个村庄建立官僚机构，于是选择在村庄内部确定一个国家代理人集团，通过乡村社会内部的中介实现间接治理，形成了国家与乡村之间的经纪人治理结构，但村庄的制度型权力依然没有建构起来。随着地方军事化和现代国家政权的官僚化，来自外界的压力迫使原来内生的保护型村庄领袖退出了领导地位，乡村的赢利型经纪人乘机钻入，使这种体制蜕变为赢利型经纪人体制，乡村治理不断“恶人化”，陷入“恶痞驱逐乡绅”的吊诡之中。国家与村庄的关系处于紧张状态。 (二)新中国成立后至改革开放前，国家权力占据主导地位 新中国成立后，国家通过土地革命、合作化运动和集体化运动，不仅彻底摧毁了旧日的乡绅治理结构，也彻底消灭了经纪体制的基础——地主阶级。农民与国家之间建立了前所未有的亲密关系。按照“一大二公”与“党、政、军、民、学统一”原则建立的人民公社，是一个集政治、经济、文化和社会管理事务为一体的全能主义治理模式。通过农民公社，国家权力触向农村生产、交易和分配的方方面面，成为经济要素的第一位决策者、支配者和受益者。人民公社的实质是国家基层组织与乡村社会经济组织的高度重合。公社既是国家政权，又是乡村社会组织生产和生活的机构，政权组织经济化，行政活动党务化，管理活动军事化，乡村社会被前所未有地国家化了。原有的乡村传统权威、礼俗结构、长老权威、士绅阶层都受到了打击，行政权力成为乡村治理中的绝对权威。 (三)改革开放之后，国家权力与村落自生秩序的双重弱化 20世纪70年代末80年代初，以家庭联产承包责任制为核心的农村经营制度使农村公社体制瓦解，“乡政村治”体制出现。“乡政村治”模式即国家基层政权设立在乡镇，在乡镇以下的村实行村民自治。在乡镇以下的村庄，国家不设立政权组织，而是依法设立基层群众性自治组织——村民委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。随着国家下放权力赋予乡村自治权，国家权力在乡村治理中不断削弱，那么村落内生力量是否已经强大到能够建立自生秩序实现治理呢？不可否认，自改革开放以来，传统的各种纽带开始复兴，特别是各种庙宇的重建、修族谱活动的盛行和宗族活动的再次复兴。然而，乡村的传统权威的复兴较为有限，“在国家干预减少之后，国家原来开拓的社会空间并不一定只是由传统的价值观来填补。相反，新兴的市场经济、消费主义以及激进社会主义留下来的影响等种种因素，都会与传统观念争夺空间。”此外，随着城镇化的发展，农村的人财物不断流出，越来越多的青壮年劳动力赴大城市务工，农村的知识精英也很少回村庄发展。依靠农村内生力量来维持农村的生产生活秩序，前景不容乐观。 二、乡村治理秩序的困境 乡村社会的现代化转型不仅需要权力的转移，更需要制度的供给。缺乏有效的制度供给，处于国家秩序边缘的“自治”是一种无奈的自治，是边缘化、无序化的无奈选择。未被国家权力整合的乡村社会容易陷入无序的困境。 (一)集体行动困境引致公共产品供给不足 政府是农村公共产品供给的重要主体，但是政府财力资源的有限性，决定了在政府提供公共产品的同时应该引入其他的力量参与。能否把农民纳入到供给主体中，实现农村公共产品自愿供给呢？我国农村公共产品自愿供给面临着集体行动的困境，由于农村的公共产品具有消费的非竞争性和收益的非排他性，农民理性经济人的特性使得“搭便车”行为不可避免。从哈丁的“公地悲剧”到奥尔森的“集体行动的逻辑”，都说明了在特定情况下的公共事务总是得不到关怀的必然的悲剧性结果。奥尔森指出，“除非一个群体中的人数相当少，或者除非存在着强制或其他某种特别手段，促使个人为他们的共同利益行动，否则理性的、寻求自身利益的个人将不会为实现他们共同的或群体的利益而采取行动。”如果说政府权力的逐步退出是“小政府、大社会”的历史趋势，那么在政府权力退出之前必须完成建构一套完善的制度和规制的任务。政府退出的空白地带必须要有其他的治理力量来填补，然而乡村传统权威的弱化决定了乡村的内生力量无法通过自生秩序实现有效治理，此外，作为“历史的记忆”的乡风民约本身也具有落后的因素，难以满足现代社会的发展要求。 具体来说，农民展开集体行动自行提供公共产品面临着以下困难：一是对作为理性经济人的农民激励困难，无法将拒绝承担成本的农民排除出收益范围，付费的农民并不能享受到多于未付费农民的公共产品。缺乏激励的农民难有参与公共产品供给的动力。二是新制度的供给问题。新制度的供给障碍包括意愿不足和能力不足。贝茨认为，由于新制度的供给等同于提供另一种公共产品，获得这些制度、规则的过程存在着二阶的集体困境。理性的农民不愿花费精力创建制度，此外，农民的知识结构、能力限度也制约着制度的供给。三是可信承诺问题。农民集体行动中也存在着委托-代理关系，提供农村公共产品的代理人掌握了集体的资源，存在滥用规则、侵吞集体资源的危险，代理人如何获得农民的信任亦是一大难题。 (二)农民利益诉求的制度化输入不足 近年来，有关农民上访的报道不时见诸报端。信访制度是国家高度科层化片面发展和与社会之间联结机制存在断裂的一种修补性的措施，农民上访数量的上升从侧面反映出国家科层体制与乡村社会联系机制的断裂。信访机制只是制度化利益诉求渠道失效后的一种临时性的修补措施，并不能成为农民利益诉求政治输入的主要渠道。事实上，我国的信访系统承载能力较为有限，在转型期急剧增多的信访案件的压力下，已经面临超载的困境。之所以会出现农民利益诉求的制度输入障碍，其原因如下：一是农民的意愿表达和要求输入能力低。我国的农民处于组织化程度较低的原子化状态，个体的农民的知识水平、法律意识和参政技能都较为缺乏，在面对乡村组织无度的资源索取和质量低下的公共服务的时候，基本上处于失语的状态。二是政治“守门人”的缺位。在愿望转化为要求输入政治系统的通道时，存在着一些结构性的位点，这些制动点控制和调节进入系统的要求的流量，在确定政治过程的最初材料的性质方面，他们成为关键的结构性要素。伊斯顿把处于这种位置的个人和集团称之为“守门人”。在乡村政治系统扮演“守门人”角色的是乡村组织及其治理精英，在缺乏有效的国家权力的制约和传统权威弱化的背景下，“守门者”受私人利益取向的影响对农民的利益诉求拦截屏蔽，农民的呼声难以向上反映(见图一)。三是制度化利益诉求渠道的弊端导致功能失调。基层民主制度的不完善使得原子化状态的农民制度化输入较为有限，如选举制度不完善出现贿选、农民人大代表比例偏低等问题，使得农民在体制空间内的话语权有限。
图一 农民利益诉求政治输入路线 注：借鉴伊斯顿所制作的政治系统的简化系统图所绘制，但为分析农民利益诉求输入障碍，这里把政治“守门人”和制度化渠道凸显出来，途经这两道障碍能够抵达政治系统成为决策的依据的农民利益诉求少之又少。 (三)流转于“村头官僚”与村庄精英的公共权力 村民自治使村庄权力来源从制度文本上由过去的自上而下任命授予到上下结合的转变，农民的选票成为村级组织内生性权力的重要来源，但是选举只是解决了权力的来源问题，并没有解决权力的行使问题。民主是一个连续性的过程，选举的完成只是实现了保护个人自由和权利的民主的一半，民主重要的一半则在决策、管理和监督中制约权力的运用。大量的农村研究证实，恰恰在“后一半民主”上，村民由于无力监督村庄公共权力的运行而使村庄民主沦为形式，出现了民主选举在村民自治“四大民主”中单兵突进的所谓“孤岛效应”，村庄治理事实上仍然是一种权威性自治。 贺雪峰把农民分为治理精英、非治理精英、普通村民，然后展开分析。在压力型的体制下，我国农村的治理精英被行政化、官僚化了，更多的作为国家的代理人对农村进行权威性治理，故这里把村庄的治理精英称为“村头官僚”，把农民分为村头官僚、村庄精英、普通农民三部分。村庄精英大多具有经济、宗族势力、个人魅力等方面的优势，具备和村头官僚讨价还价的能力。他们对公共权力的获取通过两种方式：一种是通过合法化的选举当选为新的“村头官僚”，一种是通过和“村头官僚”结成同盟，获取部分公共权力或公共资源。公共权力在“村头官僚”和村庄精英之间的流动并不能改变普通农民的弱势地位。早在几百年前孟德斯鸠就已指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”自治权力的下放而监督制约机制建设的滞后，为乡村治理者提供了寻租的空间。一方面，作为国家权力的代理人，他们利用垄断政策信息地位和政策执行中的自由裁量权重新解释国家政策，使之契合自身的需求和利益。另一方面，他们利用民意化身的符号资本，与国家讨价还价，规避上级组织的监控和责罚。理应以公共利益为导向的公共权力异化为个人和小群体谋取私利的工具。 三、乡村治理秩序重构：国家、社会、市场三种力量共同作用的场域 国家权力对乡村社会的介入程度决定了乡村内生力量的发展空间，也决定了乡村自生秩序作用的发挥。仅仅依靠村落自生的力量显然不能实现乡村的有效治理，仅仅依靠国家的力量也不能带来乡村的有效治理。国家权力与乡村内生力量、国家秩序与乡村自生秩序之间的内在张力，决定了政府行政控制与乡村自治的结构性紧张，“自治行政化”与“自治虚弱化”是这种结构性紧张的外在表象。国家权力的过度介入造成“自治行政化”，而国家权力的退出，现阶段的乡村社会又不具备实现有效治理的能力，出现“自治虚弱化”。转型期的乡村秩序重构已经不能单独依靠某一力量完成，而应该引入多种力量共同构建乡村治理秩序。除了国家与社会，市场同样也是乡村治理的重要力量。至此，问题已经不是国家权力该增强还是该减弱，乡村自生秩序应重构还是遗弃，而应该是三种力量应该怎样介入乡村治理，发挥何种作用。 (一)国家力量：制度供给 在多种力量共同作用的场域里，任何一种力量的过强或过弱都会对其他力量的生存空间产生影响。很难判定我国乡村治理中的国家权力是过强还是过弱，即使把眼光聚焦到某个具体的乡村，国家权力过强和过弱的情况也可能存在。一方面，国家权力渗透到政治生活的细枝末节，什么都管，什么都管不好；另一方面，国家权力又没有建立一套完善的规章和制度，该管的没管好。究其根源是国家权力的作用领域界定不清，现阶段，国家权力最重要的任务是制度与规章的供给。 1.参与制度建设，凸显农民主体地位 农民既是治理的客体，也是治理的主体，农民参与治理过程具有两方面的意义：一方面体现公共性的价值取向，另一方面有利于提高治理权威的可接受性，进而提高治理的效率。由于我国基层政治参与制度的不健全，存在农民越级上访等非制度化的参与现象，非制度化的政治参与既无法保证农民利益诉求的实现，也削减了乡村治理权威，加强了农民的政治参与，这种制度建设对维护乡村治理秩序至关重要。我国农民制度化的政治参与渠道包括基层民主选举、村民会议、与人大代表打交道，但是由于法律与制度的不完善，制度化参与渠道存在功能弱化的状况。频频曝光的农村“贿选”事件是选举制度不完善的体现。我国急需通过法律法规规范基层民主制度建设，填补程序上的漏洞，保障农民政治参与行为的规范化、制度化、常态化，凸显农民在乡村治理中的主体地位。 2.完善监督制度，减少权力寻租 在乡村治理中也存在委托-代理关系，乡村治理精英作为公共权力的行使者，其权力来源于普通农民的授权，其存在的全部意义就在于维护农民的公共利益。如何确保乡村治理精英按照农民的要求行使赋予的权力，这就需要完善监督机制。具体可以从以下几方面入手：首先，完善我国权力监督的法律体系，尽快制定统一的监督法，使监督体制合理化、科学化。其次，加快政务公开步伐，推动信息公开，构建透明政府。再次，健全完善各种责任制，明确权力岗位的责任，坚持失责必问，提高乡村治理者的责任意识。最后，构建公民参与监督的制度平台，完善信访举报制度、特邀监察员制度、行风评议制度、上访制度以及对人大代表的质询制度等。 3.加强多元治理主体的合作互动制度建设，发挥治理合力 政府、社会、市场均是作用于乡村治理秩序的力量，我国乡村治理主体既包括乡村干部，也涵盖农民自治组织、企业等。治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。治理主体的多元带来了一个问题：如何实现多元治理主体的合作互动。多元治理主体之间的矛盾与冲突必定导致乡村治理秩序的失序和混乱。政府作为乡村治理中最具影响力的力量，承担着构建多元治理主体合作互动制度的重任。第一，必须明确各治理主体的地位与职责，改变村自治组织作为政府机构的附庸地位，通过法律法规保障其自治权力，实现权威性自治到代表性自治的转变。第二，对多元治理主体相互作用的途径作出制度性规定，政府应该对村自治组织实行宏观上的指导，而非具体事务的事必躬亲。市场供给公共产品必须是在契约的约束下行使。第三，设立多元治理主体冲突的仲裁机制，既然市场和社会组织独立于政府，那么存在矛盾和冲突时，就不能以行政的方式简单粗暴地处理，而应该通过仲裁机构以法律的方式解决冲突。 (二)社会组织：乡村自治的基础 社会组织来源于社会，是社会内生力量发生作用的重要载体，非政府组织作为新的治理主体，受到越来越多的学者推崇，但是，学术界大多把眼光放在村民委员会之外的非政府组织建设，如农民维权性质的组织、具有经济性质的合作组织及具有公益性质的社区服务组织等。村民委员会从本原意义上讲是作为村民实施自我管理、自我决策、自我服务、自我监督的村级组织，不仅是一般的群众性自治组织，而且是一个综合性的社会治理单位，乡政府的行政权对村一级而言只是指导而非领导。然而，我国目前的村民委员会的国家主导色彩和行政执行色彩依然浓重，更多作为上级政府在乡村的代理机构存在。在层级节制的科层体制下，农民的自治困难重重。要真正实现行政权力主导的权威性自治向农民广泛参与的代表性自治的转变，就必须对村民委员会进行再造，推动村民委员会向社会组织方向发展 我国乡村的社会组织建设既包括对农民维权性质的组织、经济性质的合作组织、公益性质的社区服务组织的建设，也包括对村民委员会的社会化组织再造。乡村社会组织的建设也是一个多方参与的过程。 具体来说，第一，国家应该给予社会组织资源上的支持，社会组织不以营利为目的，不可避免地要面临资金上的窘境，政府权力退出后依然应承担提高农民福祉的责任，政府财力物力的支持对处于萌芽期的乡村社会组织十分必要。此外，还需制定规范社会组织活动的规章制度。社会组织行使着公共权力，缺乏规章制度的约束，即容易无序化发展，走向名存实亡，也容易异化为新的奴役农民的利益群体。 第二，乡村组织建设必须发挥乡村治理精英的作用。乡村治理精英是指那些在村庄中拥有相对资源优势，其社会影响力超过村民平均社会影响力的那类村民。在传统社会，乡村治理精英是村庄自生秩序的主导者，在现代社会的乡村社会组织建设中，村庄精英可以利用自身的资源和权威承担组织者、管理者的角色，这也是在新的体制下对乡村自生秩序的利用。 第三，普通农民的积极参与是乡村社会组织建设的必备条件。社会组织存在目的就是凝聚“原子化”状态的个体农民的力量增进公共福祉，没有农民的参与，社会组织只是一件华丽但不御寒的外衣，无法实现它存在的目的。扩大农民的参与，一方面要提高农民的参与意识，让农民真正意识到社会组织是实现公共利益的组织，积极参与就是维护自己的利益。另一方面，要提高农民的参与技能，农民应该通过对话协商的方式而非暴力冲突参与社会组织的建设和日常活动。这是农民向理性化、文明化的现代公民转变的过程，需要一段培育的时间。 (三)市场机制：公共产品供给效率的推动力 市场作为国家力量与社会组织之外的第三种力量，受到越来越多的学者关注。有学者认为，当前我国农村出现的各种问题，包括公共产品供应不足的问题，大多是因为乡村组织“政府性权力太大”而市场化不足造成的，“用市场化的办法实现公正与效率的统一，这是我们需要树立的解决农村问题的信念。”有的学者则提出“以市场替代农民的公共合作”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出发挥市场在资源配置中的决定性作用，市场在现代社会中的重要性不言而喻。 市场在乡村治理中的作用主要在于公共产品的供给。公共产品消费的非竞争性和收益的非排他性，导致私人企业往往不愿介入公共产品领域，政府承担了绝大多数公共产品的供给任务，但政府作为垄断性的供给主体，在缺乏竞争的情况下往往效率低下。此外，科层体制的僵化与保守更是缺乏对农民公共产品需求的回应性。政府失灵的存在需要引入市场的力量，提高公共产品的供给效率。彼得斯在《未来政府的治理模式》中主张“政府部门的全部工作都应当采取某种形式的竞标，以让私人部门也有机会投标，从而决定私人部门能否更好、成本更低地完成这些工作”。通过政府间协议和合同承包等方式提供公共服务、引入竞争机制提高服务质量将成为未来政府提供公共服务的主导模式。市场固然是公共产品供给效率的推动力，但市场并非万能，对市场的盲目自信亦是一种致命的自负。不受约束和规制的市场化会带来经济性损失、公平性问题、腐败与垄断问题等。发挥市场在乡村治理中的积极作用，一要明确市场有限的介入领域，二要完善法律法规，对市场的作用过程进行约束与规范。只有这样，才能使市场机制真正成为公共产品供给效率的推动力。
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