我国各级政府学前教育成本分担研究，本文主要内容关键词为：学前教育论文,成本论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G617 [文献标识码]A [文章编号]1004-4604(2014)10-0001-06 我国是实行中央—省—市—县—乡(镇)五级政府制度的多层级、单一制国家，一切权力属于中央，各级地方政府在中央政府统一领导下行使职权。[1]2010年前，我国的学前教育经费投入，在农村地区是“人民教育人民办”，在城市地区是“谁举办，谁投入”。这种投入体制不仅使家庭承担了过高的学前教育成本，而且使地方政府，特别是县、乡政府的学前教育投入压力巨大。一些财力不足、意愿不强的地方政府索性把学前教育的主办权全部交给市场，使得不少地区的学前教育长期处于低投入、低质量的发展状态。2010年，国务院出台了《关于当前发展学前教育的若干意见》(国发[2010]41号)(以下简称《若干意见》)，提出了加大学前教育投入的八项措施，概括起来说，即预算有科目、增量有倾斜、投入有比例、拨款有标准、捐助有优惠、家庭有分担、资助有制度、专项有名目。此后，各级政府都加大了对学前教育的财政投入，使学前教育成本分担结构发生了一些变化。本文聚焦我国各级政府学前教育成本分担现状，试图呈现近几年在相关政策出台前后各级政府学前教育成本分担结构的变化，分析各级政府学前教育成本分担存在的问题，并据此提出改善建议。 一、我国各级政府学前教育成本分担现状 根据“谁受益，谁分担”的原则，我们认为，各级政府都能从学前教育发展中受益，所以五级政府都应当承担学前教育的相应成本。 (一)《若干意见》出台前：地方承担，中央缺位 在《若干意见》出台前，我国学前教育成本完全由地方政府承担，城市学前教育由县级政府承担，农村学前教育由乡级政府承担，中央政府无任何形式、内容的拨款。在《中国教育经费统计年鉴》中，幼儿园教育经费的总收入分为五类：国家财政性教育经费、民办园举办者投入、社会捐赠收入、事业收入其他收入，但并无“国家财政性教育经费”的细化数据。因此，课题组无法对各级政府的成本分担进行分析。根据教育部每年的统计公报，事实上2010年前，中央政府并无学前教育专项经费，省级政府也仅有个别省份有专项经费，且数量不大。可以说，《若干意见》出台前，县及县以下政府的学前教育投入压力很大，家庭的压力也很大。 (二)《若干意见》出台后：五级政府共同分担 根据教育部公布的数据，在第一个学前教育“三年行动计划”期间，中央政府用500亿的财政专项引导了地方政府1600多亿的财政投入，财政性学前教育投入结构初步得到改善。为了弄清《若干意见》出台后五级政府学前教育成本分担状况，课题组收集了全国12个省市①的数据，并以江苏省为案例考察了《若干意见》出台前后各级政府成本分担结构的变化。
图1 12个省市2012年各级政府学前教育财政投入增量 1.2012年中央、省、市、县和乡政府学前教育财政投入增量 对各级政府学前教育成本分担结构变化的分析主要以财政投入为依据。从全国来看，各级政府对学前教育的财政投入总体上是增加了，但地区间分布不均衡。 从主观上看，在课题组调研的全国12个省市中，26.80%的园长认为政府的财政投入明显增加了；52.67%的园长认为政府的财政投入有增加，但幅度不大；有19.25%的园长认为政府的财政投入没有增加；有1.28%的园长甚至认为政府的财政投入不增反降。 从客观上看，这12个省市五级政府的学前教育财政投入增量确实有较大的变化(见图1)。2012年财政投入增量最大的是市级政府，其次是省级政府，而原本财政投入压力较大的县、乡级政府增量不明显。相比于省级政府与市级政府，中央政府的财政投入增量并不大，只有1526万元。 对东部地区、中部地区、西部地区、东北部地区的进一步比较发现，省级、市级、县级经费投入增量，东部地区最高；中央财政投入增量，西部地区最高；东北部地区五级政府的财政投入增量均处于最低水平(见图2)。 图1、图2表明，在“三年行动计划”实行的第二年，全国范围内各级政府，特别是中央、省级、市级政府的学前教育财政投入增量确实有较大幅度的提高，出现了明显的政策性增长，但总体而言，各级政府的学前教育财政投入占比并未发生根本性变化。这可以通过对江苏省各级政府学前教育成本分担的分析加以佐证。 2.江苏省各级政府学前教育成本分担 全国范围内调研所获的数据是2012年12个省市五级政府学前教育的财政投入增量，而对江苏省的数据采集则侧重《若干意见》出台前后发生的政府间成本分担结构的变化。课题组从区域、城乡、体制三方面呈现本级政府与上级政府学前教育成本分担的特点。在这里，所谓本级政府是指县、乡政府，而上级政府是指中央、省级、市级政府。 (1)不同区域各级政府学前教育成本分担 与我国在地区发展上所表现出来的东部、中部、西部差异一致，江苏省区域范围内也表现出苏北、苏中、苏南地区的发展性差异(见表1)。
图2 不同地区各级政府2012年学前教育财政投入增量
从表1可知，2010年和2011年江苏省不同区域本级政府学前教育成本分担比从高到低依次为苏北、苏中、苏南；上级政府学前教育成本分担比从高到低依次为苏南、苏中、苏北。这一分担结构具有“锦上更添花”“雪中不送炭”色彩，即在苏南经济发展水平较高的地区，本级政府承担少，上级政府承担多，而在苏北经济欠发达地区，本级政府承担多，上级政府承担少。 (2)城乡各级政府学前教育成本分担
与表1一致，从表2看，城乡各级政府的学前教育成本分担依然是“锦上更添花”“雪中不送炭”的。上级政府分担比，城市高于县城、乡村；本级政府分担比，县城、乡村高于城市。资源汲取能力越高的城市地区，其所获得的上级政府补助越多，而资源汲取能力相对弱的县城与乡村则只获得较少的上级政府补助。 (3)不同办学体制各级政府学前教育成本分担 幼儿园办学体制的不同不仅影响政府对幼儿园的财政性投入，而且影响幼儿园得到的财政性投入的结构及来源。从表3可知，相比较而言，教育部门办园的本级政府分担比最高，上级政府分担比最低。相较于教办园，上级政府比本级政府对(其他)部门办园和集体办园的投入力度更大。
综合起来看，无论区域之间、城乡之间、不同办学体制之间的差异有多大，其本级政府、上级政府的分担比趋势始终不变，即学前教育成本大部分由本级政府承担。例如，2010年江苏省本级政府的学前教育成本分担比为94.44%，上级政府为5.56%。2011年，江苏省本级政府的学前教育成本分担比为97.05%，而上级政府跌至2.95%。相较于2010年，本级政府在2011年的学前教育成本分担比有增无减。课题组认为，虽然中央、省级、市级政府在学前教育财政投入的绝对量上有较大幅度的增加，但其分担比的相对量却仍然很低，尚未真正承担起学前教育成本的分担重任。 二、我国各级政府学前教育成本分担存在的问题 从以上两组调研数据中，我们可以清晰看出，目前我国各级政府学前教育成本分担存在的问题主要有以下三个方面。 (一)中央、省、市级财政投入增长明显，但地区间并不均衡 在《若干意见》出台前，我国并不存在面向全国学前教育的中央专项经费，中央财政支出只面向中央(部门)下属幼儿园。与中央财政的缺位类似，省、市级财政虽有一定的学前教育专项经费，但数量不大，县、乡财政承担了绝大部分学前教育成本。《若干意见》出台后，我国各级政府都加大了对学前教育的经费投入，提升了学前教育财政投入比例。例如，上海浦东2010-2013年学前教育财政投入占整个教育财政投入的15%，浙江宁波市规定不设高中的区县学前教育财政投入须占整个教育财政投入的12%，江苏省规定学前教育财政投入占整个教育财政投入的5%以上。不同地区对提高学前教育财政性投入比例的规定，促使各级政府采取多项措施加大了学前教育投入。但很显然，图1、图2所呈现的中央、省级、市级财政投入增量只是“三年行动计划”硬性考核的结果，《若干意见》所规定的学前教育财政投入相关制度并未真正建立起来，各地真正落实的只是“八项制度”中的“资助有制度”“家庭有分担”，而关键的“预算有科目”“投入有比例”“增量有倾斜”并未成为制度性措施。从江苏省的情况来看，2010年上级政府的分担比为5.56%，2011年为2.95%，不增反降，而且降幅惊人。可见，在学前教育成本分担制度设计上，不仅明确政府、家庭、社会的分担机制非常重要，而且明确五级政府的分担机制也是不可或缺的。 即便在“三年行动计划”实施期间，各级政府，特别是中央、省级、市级政府的财政投入增量有所增加的情况下，地区间的不平衡问题也仍然非常明显。东部地区上级政府(尤指省级、市级政府)的增量最大，东北部地区上级政府(尤指中央、省级政府)的增量最小。中央财政过多补助了经济发展滞后的西部地区，同时又大量奖励了经济发展快速的东部地区，导致中部地区、东北部地区既没有获得足够的中央补助经费，也无法获取稀缺的中央奖励经费。尤其是东北部地区，不仅来自上级政府的补助经费、奖励经费“杯水车薪”，而且地方政府的投入意愿也不高，学前教育事业发展面临巨大压力。 (二)县级财政压力过大，政府间分担结构并不合理 从全国来看，表面上，“三年行动计划”实施期间上级政府经费增量明显，可以在一定程度上缓解县、乡政府的财政压力。但正如前述，一方面，上级政府的财政投入增量多是政策性增长，并非制度性投入，其可持续性处于不确定状态；另一方面，上级政府财政投入绝对量的增加，并未在短期内改变成本分担结构，县级政府仍然是学前教育财政性投入的绝对主体，各级政府学前教育成本分担结构并未得到合理调整。 与中央、省级、市级政府相比，县、乡政府属于基层政府，其资源汲取能力、统筹均衡能力都无法与上级政府相提并论。在我国现有的财政体制下，基层政府承担了过多的事权，而拥有较少的财权，这使得县级政府经常处于一种“巧妇难为无米之炊”的尴尬状态。不仅如此，我国的权力格局还是一种“压力型体制”，[2]地方政府的所有权力来自中央授权，在“权力无限小”而“责任无限大”的情况下，基层政府“上有政策，下有对策”的地方性智慧时有发挥，使得学前教育的发展深受影响。一些区县在“三年行动计划”中大玩数字游戏便是明证。 (三)政府财政经费分配“锦上添花” 从江苏省的情况看，城市地区、苏南地区较多地获得了上级政府的财政性扶持，而苏北地区、农村地区则较少获得。这一“锦上更添花”“雪中不送炭”举措使得强者更强，弱者更弱，发展差距越拉越大。 为了调动各级政府发展学前教育的积极性，我国政府一直采用的是“奖优扶弱”的做法。在《若干意见》出台前，由于中央并无专项经费，各地的省级专项经费、省级转移支付并不充裕，各地学前教育发展的现实差距实际上大多是由经济发展差距与本地政府的重视程度差异造成的。《若干意见》出台后，中央政府有了数目不小的中央专项经费，各省级、市级政府也纷纷出台了区域范围内的专项经费，在“奖优扶弱”的政策导向下，原本由经济发展、重视程度而导致的差距不仅没有因为新的专项经费的加入而不断缩小，反而因政策性导引而愈加扩大。因为，在上级政府加大专项奖励的情况下，有能力、有意愿的地方政府也会进一步加大地方性财政投入从而获得高额的上级奖励，而那些能力不足、意愿缺失的地方政府则不仅获得上级奖励性经费的机会少，而且连获得上级补助性经费的机会也不多了。我国中部地区、东北部地区中央专项经费的极端稀少便是明证。 三、改善各级政府学前教育成本分担的建议 从《中国教育经费统计年鉴》的统计数据来看，2011年政府学前教育成本分担比为42%。而从课题组对全国12个省市的调研数据来看，2012年政府学前教育成本分担比为40.48%，两组数据呈现的政府成本分担比都不足45%。不仅如此，在政府承担的不足45%的学前教育成本中，绝大多数又是由县、乡政府完成的。这使得地方政府和家庭过多地承受了学前教育的成本压力。研究者认为，这一状况需要从以下三个方面加以调整。 (一)强化中央、省、市级政府的成本分担意识 在OECD成员国中，除了新西兰、爱尔兰的学前教育成本是完全由中央政府承担，挪威的学前教育成本完全由地方政府承担外，其他大多数国家都实行两级政府分担或三级政府分担制度(见表4)。OECD成员国各级政府学前教育成本分担的经验表明，尽管地方政府在学前教育财政经费投入中要占重要比例，但其他层级政府也需投入学前教育经费并承担相应职责。中国的国情与OECD国家虽不尽相同，但在发展学前教育的政府财政投入逻辑上宜保持一致。
我国的现状是地方政府承担了90%以上的学前教育财政性经费投入，中央政府、省级政府、市级政府负担比例不足10%。尽管“三年行动计划”期间，上级政府的财政投入有大幅度增加，但与地方政府承担的巨大压力相比，中央、省、市级政府还需进一步强化成本分担意识，提高学前教育成本分担比，以缓解地方政府压力，为学前教育的发展提供更大的空间。[3] (二)实行五级政府共同分担的财政投入体制 袁连生教授在《学前教育财政体制改革研究》的调研报告中建议，要改革现行学前教育财政分担体制，建立五级政府共同分担的政府投入体制。建议中央政府主要承担中西部地区家庭经济困难幼儿的资助责任和一定比例的公用经费责任，负担比例不低于预算内学前教育总经费的20%。省级与地市级政府一起承担新建和改建幼儿园经费、教师培训经费和一定比例的教职工工资福利经费，负担比例不低于预算内学前教育总经费的30%。区县和乡镇、街道政府承担幼儿园建设和改造的土地供应责任、一定比例的教职工工资福利经费和公用经费责任，负担比例不高于预算内学前教育总经费的50%。 (三)合理规划经费配置结构 中央、省、市级政府一方面要加大学前教育投入，另一方面要合理规划经费配置结构。对江苏省的调研发现，上级政府的财政性投入属“锦上添花”，很可能会进一步拉大不同地区之间学前教育发展的差距，也会使社会不公平进一步凸显。 从我国现有的学前教育管理体制来看，发展学前教育的责任主要在地方，因此，地方政府是学前教育的主要投入主体，中央、省、市级政府主要发挥调节、均衡与补足功能。这意味着上级政府对学前教育的投入不是经常性经费，如人员经费投入，而是诸如西部专项、农村专项、公平基金、转移支付等调节性经费。上级政府在分配调节性经费时，须充分考虑如何使经费效益最大化。这里的经费效益最大化不仅指经济产出，还要更多考虑公平指数、社会稳定、地方政府积极性等因素。熊彼特说：“财政是国家的神经。”只有充分运用财政手段，才能更好地牵动政府神经，促使财政效益最大化。 本研究成果核心内容由项目课题组讨论形成，本文由王海英执笔。 ①东部地区由取3个省份，即山东、江苏、福建；中部地区抽取2个省份，即河南、山西；西部地区抽取5个省份，即甘肃、新疆、重庆、广西、内蒙古；东北部地区抽取2个省份，即辽宁、黑龙江。研究样本共计2358所幼儿园，其中东部地区785所，中部地区480所，西部地区676所，东北部地区417所。
标签：学前教育论文; 增量成本论文; 中央财政论文; 财政制度论文;
