转轨时期的财政支出改革研究，本文主要内容关键词为：财政支出论文,时期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国财政支出在总量、结构以及管理方法等方面发生了极大的变化，对经济的高速增长起到了强有力的支撑和调节作用。但是，长期以来重收入、轻支出的思想导致现行财政支出改革相对滞后，财政支出政策不适应市场经济的内在要求。因此，随着经济结构的调整以及新的经济发展阶段的到来，对当前财政支出总量、结构、管理办法等问题进行深入的剖析、研究和探讨就成为我国当前和今后实施财政政策、振兴国家财政的重要课题。
一、当前我国财政支出现状及存在的问题
（一）财政支出总量问题。
从国内来看， 我国财政支出总量几十年来有了巨大的增长。 如从1950年—1997年的48年间，财政支出绝对额从68.1亿元增长到9197亿元，增长约130倍。1980年—1997年财政支出年均增长12.1%， 尤其是“八五”期间支出年均增幅达到17.2%，而同期我国财政收入年均增长分别为11.9%和16.8%，财政支出增长速度超过财政收入的增长速度。然而我国财政支出对比于GDP 的比重却呈现一种不断下降的变化趋势（见表1）。
表1 我国不同时期财政支出占 GDP 比重
时期财政支出(亿元)GDP(亿元)财政支出占 GDP 比重(%)
195068.1 42616
1960
654.1 1220 53.6
1975
820.9 2503 52.8
1978 1122.1
3624.1 30.9
1980 1228.8
4518.0 27.2
1985 2004.3
8964.0 22.3
1990 3083.618548 16.6
1991 6686.6 21617.8 15.7
1992 3742.2 26638.1 14.1
1993 4642.3 34634.4 13.4
1994 5792.646622 12.4
1995 6823.758261 11.7
1996791467795 11.7
1997919775147 12.2
资料来源：①《中国统计年鉴》1996、1997年。②表中1950—1975年的GDP数为当年国民收入数。
从表1可知，财政支出占 GDP 比重改革开放以来发生了极大变化。1980年以前大体稳定在30%以上的总量水平，1990年降为16.6%，1996年为11.7%，1997年略有回升也只有12.2%。17年间财政支出占 GDP 比重下降了15个百分点。究其原因，显然与财政支出增幅远远落后于GDP的增幅有关。1980年到1997年，GDP年均增长17.5%， 超出财政支出增幅5.1个百分点。“八五”期间GDP年均增长25.8%（按现价计算），超出同期财政支出增幅8.6个百分点。 导致财政支出相对规模在逐年缩小。
从国外来看，一般说来，市场经济条件下，财政支出总量具有不断增长的变化趋势。19世纪80年代德国著名经济学家瓦格纳在对许多国家公共支出资料进行实证分析基础上得出一著名的瓦格纳法则：随着人均收入的提高，公共部门相对规模也会提高，表现为财政支出占GDP 比重呈不断上升的趋势。他把导致政府支出增长的因素归结为政治因素、经济因素。随着经济的工业化，市场中的当事人之间关系也愈加复杂，由此引起对商业法律和契约的需要，要求建立司法组织，这样就需要增加政府公共支出，此为政治因素。经济因素是指工业发展带来人口居住密集化，由此将产生外部拥挤性等问题，需要增加公共部门进行管理。此外，教育、文化、保健、福利等支出的增长会以超过GDP 上升的比率而增长。瓦格纳的公共支出理论为许多国家的经济发展资料所证实（见表2）。
表2 七国公共支出占 GDP 比重比较 （%）
1988年 1990年 1991年 1992年 1993年 1994年
美 国
23.2523.85
25.45
24.64
23.78
23.7
英 国
34.53 36.238.541.254.2 —
瑞 典43.8 45.545.445.851.1
50.6
法 国43.2 42.444.3
45.0746.8
46.4
日 本16.4 15.9 2221.823.7 —
意大利47.3 49.049.752.5 — —
中 国 — 16.615.714.113.4
12.4
资料来源：①《世界经济年鉴》1996年。②《中国统计年鉴》1996、1997年。
从表2可知，发达国家财政支出占GDP比重呈不断增长趋势，且多维持在20%—50%之间。而我国财政支出对比于GDP 的比重变化趋势则相反，在连年不降。与美国、日本相比这一比重至少低10%；与英国、瑞典、意大利相比低30%—40%个百分点。就是与发展中国家相比（一般为15%—25%）仍然处在最低水平上。
我国财政支出规模的现状是与我国经济体制的改革分不开的。传统计划经济体制下，国家在收入分配上实行高度集中的统收统支制度，国家扮演了一个总企业家和家长的角色，这就决定了整个社会的固定资产投资支出基本上由国家集中安排，绝大多数的生产资料归国家所有，财政集中了全社会绝大部分的M ， 因此财政支出占国民收入比重较高。 1978年以来开始的经济体制改革，逐步按市场经济体制的要求，对财政政策和财政体制进行了全面的调整，减税让利、减政放权，打破了国营企业利润由财政统收统支的局面，使原由财政集中的财力，越来越多地留给企业，反映到财政上来，财政收入增长缓慢，财政支出规模减小。中国目前正处于由计划经济向市场经济转轨时期，在市场经济体制建立过程中，旧的收入分配秩序打破，但是新的规范化的收入分配秩序仍未形成，“三乱”现象屡禁不止，大量的税外收费基金在财政体外循环；肢解了国家的财力，加剧了财力的分散，带来的后果是：国家财政极端困难，财政支出总量不足，压力巨大，不能满足正常的支出需要，弱化了国家对经济的宏观调控能力的发挥。如国家重点工程项目建设缺乏资金保证，基础设施落后，产业结构调整缓慢；一些贫困地区各项事业难以开展，职工工资发放困难；政府连年举借大量的国内外债务，国家负债率节节攀升，债务依存度由1990年的5.71%上升到1997年的26%，超过国际通常水准，随之而来的巨额还本付息又对财政支出形成沉重负担压力；环境污染严重，治理困难并对支出形成刚性。
（二）财政支出结构问题
如上所述，财政支出占 GDP 比重在市场经济条件下一般总是呈不断上升的发展变化趋势，而在不同的经济发展阶段上，财政支出结构也总是在不断的发生着变化，财政支出会有不同的结构组合及各自不同的侧重点，马斯格雷夫和罗斯托用经济发展阶段理论来分析了财政支出结构的变化规律：在经济发展早期，政府投资在总投资中占有较高的比重，公共部门为经济发展提供社会基础设施，如道路、运输系统、环境卫生、法律与秩序、健康、教育以及人力资本的投资等；经济发展中期，政府投资继续进行，但这时政府只是对私人投资的补充；经济发展成熟时期，公共支出的重点将从基础设施支出转向不断增加的对教育、保健、福利服务支出，且这方面的支出增长将会超过其它方面的支出增长，快于GDP的增长速度。于是，在成熟阶段政府投资性支出将大幅下降， 社会保障福利支出所占比重将大幅上升。我国财政支出的结构变化也应当符合上述财政支出的结构发展变化模式。改革开放以来，我国财政支出结构的确有了显著变化（见表3）。
表3 我国1980—1996年各分类支出占总支出比重 （%）
国防费 行政管理支出 文教科卫 基建支出 农业支出 价格补贴
198016
5.4 12.7 28.7 12.2
9.5
1985 10.4
6.5 15.8 27.6
7.7 13.1
1986
9.1
7.6 17.227
8.3 11.8
1987
9.3
7.9 17.8 23.1
8.613
1988
8.2
8.9 19.5 19.9
8.6 12.7
1989
8.9
9.3 19.6 17.1
9.4 13.2
1990
9.4
9.820 17.8
9.9 12.3
1991
9.7 10.2 20.9 16.5 10.3 11.0
1992 10.1 11.4 21.2 14.9 10.1
8.6
1993
9.2 11.5 20.6 12.7
9.4
6.4
1994
9.5 12.6 22.1 11.0
9.2
5.4
1995
9.3 12.8 21.5 11.6—
5.3
1996
9.1 13.1 21.5 11.4
6.4
5.7
社会福利
19801.65
19851.55
19861.61
19871.65
19881.67
19891.75
19901.78
19911.99
19921.78
19931.62
19941.64
19951.69
19961.61
资料来源：《中国统计年鉴》1996、1997年并根据资料计算。
从表3纵向比较可以看出， 我国财政支出结构变化的主要特点和问题是：①行政管理费支出增长过快。行政管理费支出急剧上升，由1980年占财政支出总量约5.4%上升到1996年的13.1%， 尤其“八五”期间年均增长22.3%，超过同期财政支出年均17.2%，增幅约5.1 个百分点。②投资性支出比重大幅度下降。国家预算内基本建设投资比重连年下降，由1978年的40.2%降至目前4%左右的水平。 表现为财政基础设施投资严重不足，经济建设功能弱化。③文教科卫事业支出有所增长，但是教育支出所占比重仍然过低。我国预算内文教科卫支出由1980年的12.7%上升到1996年的21.5%，但是由于人口的增长，我国基础教育、基础科研等费用仍相当短缺。以教育支出为例， 世界平均教育支出占GDP比重为5.1%，发展中国家平均水平为4.0%， 我国1995 年教育支出占GDP比重仅为2.05%，比发展中国家平均水平低近一倍。 ④农业投资性支出比重下降，制约了对传统农业的改造和农业产业化发展的进程。近几年来，我国一些法律法规规定了每年用于农业的支出及增幅要高于财政收入的增幅。但从表中可以看出，十几年来农业支出占总支出的比重没有上升，反而日趋下降，1996年下降到6.4%水平。 ⑤财政补贴规模比重高。据资料显示，我国1995年价格补贴支出为364.9亿元， 企业亏损补贴数额为327.8亿元，两项之和为692.7亿元，占当年财政总支出的比重为9.6%，补贴范围大，数额高，随着市场经济的逐步深入， 补贴所带来的弊端日益明显。⑥社会保障支出所占比重过低，制约了市场经济体制和企业制度的深化改革。计划经济体制下，我国的社会保障基本上是“单位保障”和“就业保障”，一直是由企业办社会，财政支出中没有真正意义上的社会保障支出。属于社会保障范畴的抚恤和社会福利支出在总支出中所占比重不足2%。
从国外来看，目前发达国家财政支出结构中，社会福利保障支出占总支出的比重较高，一般公共服务支出所占比重较低，经济建设支出所占比重在5%—20%之间，并日益受到重视（见表4）。
表4 部分国家各类支出所占比重情况（%）
公共服务 国防 社会保障福利 经济建设 其他
美国(1982年) 5.1323.0835.54
8.5414.13
瑞典(1982年) 7.59 7.3446.89 10.4813.97
荷兰(1982年) 6.38 5.4137.93 10.9911.86
加拿大(1981年) 8.3 7.8531.74 18.4420.72
意大利(1981年)6.94 3.4330.93
7.4924.57
瑞士(1981年)
4.810.5748.18 13.26 6.38
德国(1981年) 4.09 9.1851.43
6.63 8.44
资料来源：肖德义著《西方财政学》P385 ， 中国财政经济出版社1989年版。
显然，我国财政支出结构的变化应当说与市场经济国家财政支出结构的一般变化趋势不相适应，科学的支出结构尚未形成。笔者认为，造成这种现状的原因，与我国传统的计划经济体制以及计划体制向市场经济体制的转变有关。如我国增长过快的行政管理费用支出，一方面是由于传统计划经济体制下，国家有着天然扩张政府支出规模和行政支出规模的压力与冲动。政府要直接管理经济，要求国家政府机构是与市场经济体制所需求的“小政府”相对立的“大政府”。庞大的政府机构的存在，不可避免地产生机构重叠，人浮于事，也是行政支出膨胀的根源。另一方面，在向市场经济体制转轨的时期，真正的市场机制未建立，与市场经济相适应的“小政府”仍未实现，众多的机构阻碍了经济改革的深入，降低了政府机构的行政效率，反映到财政上来，直接带来的影响是行政支出居高不下。行政支出的过快增长排挤了其它方面的支出，导致基本建设支出、社会福利、农业支出比重的下降或不足，支出结构状况不合理，这将极大地阻碍经济的持续增长。在目前的经济发展阶段上，客观上要求我国的财政支出有科学的、优化的支出结构。
（三）区域性财政支出结构问题
从地区来看，我国财政支出区域性结构状况差距明显，地区间支出结构不平衡表现在两方面：
一是地区间财政支出水平差距正逐步扩大，地区间财政支出总量差异明显（见表5）。
表5 1987—1996年人均财政支出最高的三市与最低的四省比较
（元）
1987年1990年1994年1995年1996年
北京市460633
875 1234 1489
天津市374455
773
990 1194
上海市401566 1407 1837 2348
安徽省 84108
156
225
294
河南省 82106
187
227
278
四川省 84132
311
245
285
湖南省 97134
238
272
338
资料来源：①根据《中国统计年鉴》1996、1997年资料计算。②《财政研究资料》1996年第29期。
由表5可知，我国1987 年人均财政支出最高的三大直辖市与人均财政支出最低的四省相比，人均财政支出差距在300—400元之间，北京与河南相比，前者是后者的5.6倍。1990 年人均财政支出最高的与最低的地区间支出的差距扩大到300—500元，北京是河南的6倍。1995 年地区间财政支出差距扩大到700—1600元，上海是安徽的8倍。1996年人均财政支出差距又进一步扩大到700—2000元， 最高的上海市是最低的河南省的8.4倍。从1987年—1996年上海市人均财政支出由401元增加到2348元，增加了1947元，河南省从82元增加到278元，增加了196元。可见，我国东部与中西部地区之间支出规模水平差距正在逐步扩大。
二是由于各地区间的人均财政支出总量规模差异，导致各地区间各分类财政支出人均状况差异增大，地区间公共服务程度高低悬殊。例如，各地区间用于文教科卫、城市基础设施建设、公检法、福利救济等方面的支出人均差异巨大。据资料显示，安徽省1994年用于文教科卫支出数额为人均54.4元，上海市为人均362元，上海是安徽的7倍；1994年人均公检法支出江西省为11元，上海市为82元，上海是江西省的7.7倍。 1996年，人均福利救济支出北京市为35.8元，安徽省为7.2元， 河南省为6.3元，四川省为6.5元；人均行政支出最高的上海市为83.5元，四川省为34元；人均城市维护费用支出天津市为108.9元，河南省为11.9 元。这表明我国各地区财政支出规模的不平衡影响了各地区公共服务水平高低的不同，区域性支出结构不尽合理。
造成我国东中西部地区间财政支出状况差异的原因，首先源于各地经济发展的不平衡。1994年以来，受地区内部产业构成、所有制构成以及国家财政税收政策等因素的影响，东部与中西部地区间的经济增长速度进一步拉大。以三大产业构成为例，东部地区工业基础水平较高，商品意识较强，分税制以来，第二、三产业发展较快，所占比重高，第一产业所占比重低，产业结构调整合理。而大部分中西部地区产业构成变化慢，许多省份仍以农业为主，工业化水平低，第三产业发展落后。安徽、河南、四川、湖南等省第一产业构成均在20%以上，甚至达到30%，而北京、天津、上海则分别为5.9%、6.8%、2.4%。 落后地区较大份额的第一产业产值影响其提供财政收入的数量和财政支出的规模。所有制构成对经济及财政支出的影响主要表现在沿海地区非国有经济发展快，外资企业所占比重较大，并成为支撑东部地区财政收入增长的主要支柱；西部和中部地区非国有经济发展慢，其对财政收入贡献率低，影响了财政支出的规模状况。除此以外，分税制以来，中央对地方规范化的转移支付制度尚未建立，对区域经济的扶持政策尤其是对落后的中西部地区的扶持政策不明显，吸引外资能力缺乏，进行经济建设所需资金严重短缺。这些不同程度制约了落后地区的经济增长，也进一步导致了本地区政府财力的溃乏，财政支出规模水平落后。
二、今后我国财政支出总量及支出结构优化调整政策建议
（一）科学界定财政支出范围和总量。财政支出总量取决于市场经济条件下财政支出的范围，而财政支出范围又取决于国家政府的职能范围和社会公共需要的范围。科学界定财政支出范围，就是要按市场经济体制的要求，凡是通过市场调节能解决好的事项，政府不应再介入。市场机制不能承担的产品和劳务，则需财政直接介入资源配置过程，提供公共产品以弥补市场失灵。因此，国家财政支出的范围应主要有：国防、公检法、政府行政机关经费支出；基础教育、基础科学、环境保护、社会保障资金支出；基础产业投资支出等。在现代社会条件下，政府职能逐渐拓展到社会政治、经济、教育、福利、保健、外交、司法等各领域，因此财政支出范围理应不断调整，表现为支出总量应随之逐渐增加。但是通过上述资料分析，我国财政支出规模从国内国际比较看，财政支出占GDP比重位居世界最低水平和建国以来最低水平。显然， 这与政府不断拓展的职责范围不相适应。另外，从我国当前和今后一段时期看，经济体制改革和经济发展会给国家财政支出形成新的支出压力。因为一方面我国财政收入将转入正常增长，依靠经济增长和分税制实施刺激收入增长的因素也将逐渐消失，再加上国营企业经济效益普遍滑落，财政收入大幅增加将十分困难。另一方面财政支出呈刚性化，各级政府还债付息进入高峰期，社会保障对财政支出也会形成负担，一些法律法规还对有关支出项目框定了固定比例，如农业、科研、教育支出的增幅要高于财政收入的增幅等。故此，在当前扭转财政支出比重下滑局面，合理确定财政支出总量及增长幅度至关重要。
财政支出的适当增加应以适当提高财政收入比重为基础。当前国家财力的增加，理论界比较一致的观点有：整顿分配秩序，理顺分配关系，完善地方税收体系，把预算外资金划入预算内管理，实行必要的“费改税”改革。进一步完善税制结构，拓宽税基，强化税收征管。减少税收优惠，建立税式支出预算制度，强化税收优惠的预算约束，把税收优惠纳入预算管理，减少随意性和盲目性，杜绝国家税款的流失，增强国家财力。
（二）建立科学的财政支出结构。科学的财政支出结构是指能促进社会资源最有效率的配置，促进收入分配公平以及经济稳定增长与发展的目标实现的财政支出结构。从我国当前的支出结构现状看，应以市场经济的内在要求为出发点，合理转变政府职能，把各项支出区别轻重缓急，主次先后来确定和安排。对这个问题理论界普遍认为：在结构调整过程中应压缩行政管理费、减少财政补贴规模，增加农业支出及社会保障、教育文化支出。笔者认为，建立科学的优化的支出结构，应从根源上采取措施，具体内容有：①精简机构，清理冗员，加快机构改革和财政法制建设，缩减行政事业单位编制和财政供养人员数量，借以控制行政管理支出的过快增长，这是根本性措施。②缩减财政补贴范围。要求加快企业改革步伐，对中小型国有亏损企业可通过兼并、联合、破产、出售等方式盘活资产；对大型国有亏损企业，应通过现代企业制度的改造，让企业参与市场公平竞争，谋求发展。按市场经济体制的要求，国家只对少数关系国计民生，具有战略意义的亏损企业给以少量补贴。③加大对科技、教育投入力度，特别是对落后的农村地区的教育投入要逐步增加。这也是促进落后地区经济增长，提高人口素质水平的有效途径。④增加财政农业支出。农业是国民经济和社会发展的基础，增加农业支出可以改善农村的基础设施和生态环境，提高农业抗击自然灾害的能力；增加农业支出可以促进农业科技成果的研究和推广，促进农业丰产和丰收。⑤增加基础产业投资支出规模。按市场经济体制要求，财政投资应逐步退出“竞争性”领域，转向基础性、公益性以及高科技领域和涉及国民经济整体布局的跨地区、跨行业重点项目上。如港口、桥梁、公路、铁路及能源、电力工业、江河治理、环境保护和航天、微电子、生物工程等新技术产业开发投资。政府投资应实现这一转变并加大投资资金数额。⑥增加社会保障支出数额。我国社会保障范围的狭窄，保障数额低，十分明显地制约了企业制度的改革，并对当前社会总需求的扩张形成了约束。同时建立社会保障体系，增大财政保障支出规模和功能还有两个特殊的原因，一是我国即将进入老年龄人口型社会，预测今后的40年内，我国老年人口将以年均3%的速度递增，到2000 年老年人口将有1.34亿，占总人口的10.4%，2030年老年人口将达到3.1亿， 占总人口的20.4%。二是我国“九五”期间将有大量的失业下岗人员，据估计国有部门平均每年向社会排出300万需再就业的职工。鉴于此， 财政应成为社会保障活动的财力中枢，这是市场经济条件下解决收入分配悬殊差距，实现社会公平和经济稳定的必然选择。
（三）加快落后地区经济发展，缩短东部与中西部差距，解决地区财政支出结构失衡状况。①采取措施，培植财源。具体讲，应对中西部落后地区实施特别财政政策，税收优惠政策，改善投资环境，以利于广泛地吸收国内外资金，为企业注入资金，增强发展后劲。同时通过吸引外资，引进先进的技术装备、管理经验，提高产品档次，开拓市场，促进经济增长，借以实现财政收支的同步增长。②完善我国转移支付制度。转移支付应该把促进落后地区经济发展，提高社会公共服务水平，缩小地区间支出差距作为目标。具体讲，应综合各地区的税收能力，现有公共服务，全国平均公共服务水平标准、地区间差距等因素确定中央财政对各个不同地区不同的转移支付数额，其转移支付应向相对贫困地区倾斜。按我国当前情况，应加大对中西部地区的转移支付额，逐步缩小东中西部地区间支出水平和提供公共服务水平的差异。
（四）强化财政支出管理。讲求效率是财政活动的准则之一，在目前财政支出总量不足，财政支出结构不合理情况下，注重财政支出资金使用效率尤为重要。借鉴外国一些成功的先进管理经验和方法，实现财政支出管理的科学化，需进行如下改革：
1、在预算编制方面，打破支出指标基数分配方法， 全面推行零基预算法。基数分配法年年基数加增长，各单位、部门间苦乐不均。零基预算以零为起点编制预算，不考虑以前年度的支出基数，而是依据各单位的人员编制情况和计划发展的需要，按规定的支出标准确定各行政事业单位经费。能有效提高财政资金的使用效益，控制行政支出规模的增长。
2、建立政府采购制度。如加拿大自90年代以来， 政府实行削减预算，各地为平衡财政收入和支出均采取节约支出方法，通过建立政府采购中心，统一招标方式，事前竞争方式确定采购内容及大额财政支出，社会效益和经济效益相当显著，节约了大笔支出资金。在我国对大宗的财政支出实行由政府集中统一采购的办法，引进市场机制，建立政府采购制度意义重大。
3、广泛推行成本——效益评估分析方法。长期以来， 我国投资领域缺乏有效的评估手段，项目投资效果差，资源配置不合理、盲目建设、重复建设现象举不胜举，浪费资金严重。市场经济条件下，一个突出的特点就是财政支出要讲求效率，用尽可能少的支出达到既定的支出目的，取得最佳效益。要求树立“成本——效益”观念，运用经济分析的方法来决定支出方案的取舍。从国外来看，其支出预算编制的相当细致、准确，在财政支出管理方面注重对支出效果的考核。以德国为例，德国财政机构中专门设有一处（室）对投资项目进行“成本——效益”分析和预测比较，通过对比分析找到最佳投资方案和项目。一旦确定后，连同项目投资数量，其中各项资金比例和应达到的社会经济效益指标要求的专项预算一并纳入总预算中。项目完成后，还要对投资额、完成质量、时间、效果进行考核，对未达要求的追究行政责任。这种制度最大限度的减少了浪费，加强了支出的使用效果。我国的财政支出，有必要按照“成本——效益”理论的要求，建立一整套效益评估的体系和方法，对各项预算支出进行详细的评估和考核，提高支出的经济效益和社会效益。
收稿日期：1999—03—18
标签：财政支出论文; 中国统计年鉴论文; 政府支出论文; 经济研究论文; 国内宏观论文; 地区经济发展论文; 投资结构论文; 宏观经济论文; 国家经济论文; 城市gdp论文; 财政制度论文; 市场经济论文; 农业发展论文; 财政学论文; 经济学论文;