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2008年1月16日，首届日本与湄公河地区五国外长会议在东京召开。日本公布了对湄公河地区总额4000万美元的经援计划，并与老挝、柬埔寨达成了投资协定。此前，日报《产经新闻》于新年第一天便在头版就此事进行预热报道。①日本新一轮“湄公河外交”攻势高调展开。
一、以经济援助为先导全面推进湄公河外交
近年来，日本不断加大对湄公河地区国家的外交力度。从2004年起，日本·CLV（柬埔寨、老挝、越南的首字母缩写）首脑会谈和外长会议定期举行。在2007年1月的“日本·CLV外长会议”上，日本决定邀请“CLV”三国及泰国、缅甸五国外长于东京召开“日本·湄公河外长会议”。②这便是今年1月16日首届外长会议的由来。从会议的内容及成果可以看出日本对该地区的主要外交手段。
（一）援建“东西经济走廊”，为日系投资铺路。在1月16日的外长会议上，日本承诺，将通过日本全额出资于2006年成立的“日本·东盟一体化基金”(JAIF)，向湄公河地区提供2000万美元无偿援助，用于建设贯通湄公河地区五国的“东西走廊”物流网。其援助项目主要是横跨缅甸、泰国、老挝和越南四国的“东西走廊”（全长1450公里）和连接泰国和柬埔寨的“第二东西走廊”（全长1000公里）。“东西走廊”贯通后，此前海运需要两周的路程，通过高速公路最短三日便可到达。③“第二东西走廊”建成后，目前在泰国的约1300多家日系企业，可望藉由物流网，到邻近工资低廉的柬埔寨或老挝（劳动力工资水平仅相当于泰国的1/5）设立第二工厂，从而获取更大商业利益。
事实上，经济援助一向是日本在东南亚地区从事经济活动的先导。相对于东南亚海岛国家，日本对印度支那半岛各国④的援助开始得较晚，但更具计划性。1996年3月，日本外务省和通产省⑤等有关省厅与民间企业组成了一个“大湄公河开发构想委员会”，目的是把有关省厅对印度支那各国进行的零散援助一体化，方便统筹管理，更好地为相关企业和日本的经济活动服务。同年7月，该委员会拟出报告草案，把印度支那半岛视为“大湄公圈”(GMS)经济区，并建议打破双边援助的惯例，采取跨越国境的“越境开发方式”。⑥此后，由于金融危机等因素，整个东南亚地区发生了诸多变化，但日本借助“大湄公河开发计划”在东南亚地区打造一个彼此相连的经济贸易区的初衷一直没有改变。今年1月17日，即首届“日本·湄公河外长会议”召开后的第二天，日本外务省便召集本国民间企业与湄公河地区国家外长举行座谈会，为民间企业进一步打入该地区创造条件。
（二）签订投资协议，培育“全面合作伙伴关系”。在首届外长会议上，日本与柬埔寨和老挝分别签订了投资协议。与2002年日本与越南签订的《日越共同倡议》以及两国投资协定一样，协议规定了许多单方面承诺，包括保护投资者及其财产、提供最惠国待遇、遵守与投资方之间的合同等。这些单方面约束投资对象国以促进投资自由化的条款，为日本资金进一步渗透提供了法律保护。
2007年8月在马尼拉举行的“日·CLV外长会议”上，日本就提出要与老挝等国签订投资协议，并早日与越南签订“经济合作伙伴协定”(EPA)。事实上，EPA是日本用来代替自由贸易协定(FTA)的工具，在EPA形式下，日本可以避免签订FTA对日本农业的冲击，在为本国优势产业创造更为有利的外部环境的同时，最大限度地保护本国弱势产业。日本在东南亚地区就广泛采用签订EPA的方式，拓展与各国的经济关系，以谋求建立以日本为主导的地区经济秩序。显然，与湄公河地区国家间的关系也被纳入日本的整个地区经济整合计划中。2007年11月，日泰EPA开始生效，泰国成为湄公河地区首个与日本签订EPA的国家。根据协定，在泰国的日系企业从日本进口的原材料及零部件可以享受低关税或者零关税的待遇，竞争力大大增加。⑦不仅如此，在日本与东盟的“综合性经济合作协定”生效后，湄公河地区所有国家都将被纳入日本经济合作框架，越南在15年内将撤销90%进口物品的关税，柬埔寨、老挝、缅甸在18年以内撤销85%进口物品的关税。这样一来，日本企业就获得了具有长远发展前景的印度支那市场的入场券。⑧
（三）以经济援助换取政治影响力。此次会议上，除援建“东西走廊”外，日本还承诺为越南、老挝、柬埔寨三国所在的“开发三角地带”提供2000万美元无偿援助。该经济援助名为“无偿”，实则“有偿”，其有偿性体现在受援国对日本所做出的政治承诺。首届外长会议主席声明中，各国均表示支持日本成为安理会常任理事国，并表示支持日本在朝鲜绑架日本人问题上的立场。此前，2006年12月，在联合国大会上，在表决包括绑架问题在内的《朝鲜人权状况》决议时，越南和老挝表示反对，柬埔寨弃权。⑨而此次越南和柬埔寨均表示在下次联合国大会上将投赞成票，老挝也表示将考虑下次投赞成票的可能。日本以经济援助换取政治影响力的手段初见成效，为自己获得了外交加分。
（四）以文化外交发挥软实力。此次会议将2009年定为“日本·湄公交流年”，为此，日本将推动与该地区国家间政治对话、经济、文化、青年交流、观光等活动项目。日本表示，支持2009年在越南举办“日本·湄公河观光文化节”，并准备在日本也举办“湄公文化节”。除这些活动外，日本还制定了五年内邀请一万湄公河地区青年访日计划。2008年3月25日，日本外相高村正彦与到访的越南副总理兼教育培训部部长阮善仁签订协议，日本承诺将在三年内为越南培养1000名博士。⑩此前，日本曾承诺为泰国、马来西亚等国培养留学生，但博士项目均不包含在内，(11)此次与越南之间的协议是对以往协议的突破。协议还称，将在越南建立日语培训中心等，以加强越南的日语教育。(12)日本在安倍执政时期曾大力宣扬“价值观外交”，时任外长的麻生太郎把越南、老挝、柬埔寨称为“自由与繁荣之弧的最前线”。最近的一系列动向表明，日本在湄公河地区通过文化外交发挥软实力，已从口号转化为实际行动。
早在2007年1月举行的“日·CLV外长会议”上，日本就提出“日本·湄公河地区伙伴关系计划”。该计划指出了“伙伴关系”的三大支柱：一是促进地区经济整合；二是扩大日本对该地区的投资和贸易；三是合作解决地区共通问题，形成“共同价值观”。同时还提出了对应的三项措施：一是增加对湄公河地区的官方发展援助(ODA)，二是与柬埔寨和挝签订投资协定；三是召开“日本·湄公河”部长级会议。事实上，今年召开的首届“日本·湄公河地区外长会议”正是该“伙伴关系计划”的具体化。不难看出，日本对湄公河地区国家的整体外交战略已基本成形。
二、湄公河地区成为日本实施亚洲战略的突破口
湄公河是一条国际河流，发源于中国青藏高原，在中国境内河段称为澜沧江。除中国几个省份外，湄公河自北向南流经缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南五国，于越南胡志明市附近注入南中国海。湄公河流域资源丰富，人口稠密，是发展印度支那地区的关键。冷战期间，该地区战乱频仍、纷争不断；冷战结束后，地区形势趋稳，各国把重点转向经济建设，力争实现该地区“战场变市场”。但相关国家除泰国之外，均国力贫弱，十分渴求外来援助。自上世纪90年代起，包括中国云南省在内的湄公河区域经济合作蓬勃开展，引起了域外国家的关注。该地区的劳动力优势和市场潜力吸引了越来越多的日本投资，也为日本施展亚洲外交提供了难得机遇。
从1992年开始，亚洲开发银行（ADB，日本出资最多）每年主持一次大湄公河次区域六国部长级会议，旨在形成次区域经济合作机制。日本也在此时开始关注该区域的经济开发，前述“大湄公河开发构想委员会”及其“越境开发构想”就是很好的例证。金融危机之后的一段时间，日本暂时搁置了该设想，将海外投资的重点放在了中国。近年来，随着湄公河地区合作日益升温，再加上日本国内关于所谓“中国投资风险”的担忧不断涌现，日本各界对湄公河区域开发的热情看涨。不仅企业界看好越南等国的投资前景、声称越南是日本对外投资中“中国+1”的最佳选择，(13)日本学界对于湄公河流域开发的关心和研究也在增加。企业的呼声与学界的造势为日本政府推出“湄公河外交”制造了国内背景，“产官学”结合的“湄公河热潮”正在兴起。
但经济利益不是日本关注湄公河地区的唯一原因。东南亚历来是日本亚洲外交的突破口。上世纪70年代中期，在该地区冷战对立缓和的国际形势下，日本适时推出“福田主义”改善了当时由于日本大规模经济渗透造成的与东南亚国家间的紧张关系。近年来，冷战结束、美国在亚洲地区的影响力下降，以及历史问题日渐淡出视线等形势变化，使日本获得了实施其亚洲战略的新空间。在日本的亚洲战略中，东亚地区是其出发点和战略基地。日本正从两方面打开亚洲外交局面：一是加快参与东亚地区合作的步伐以便掌握地区规则制定权，谋求利益最大化；二是继续将其经济优势转化为政治杠杆，通过经济援助增加影响力。事实上，1992年的柬埔寨危机就为日本打破宪法规定、实现战后海外派兵提供了机会。而近年来日本在其“湄公河外交”中所体现出的政治进取性一再证明，日本已在改变其一度单纯追求经济利益的“经济外交”取向。在湄公河地区利用援助增加政治影响力，并进一步发挥文化等软实力，成为日本对该地区外交战略的新思路。可以断定，湄公河地区在日本实施其亚洲战略过程中的地位将进一步提高。
三、日本“湄公河外交”的战略指向
（一）追求经济利益，推进东亚战略。湄公河地区五国，目前正处于构建一体化经济圈的有利时机，正在扩充和完善的物流网建设加速了市场融合，加快了该地区经济发展速度，使该地区成为仅次于中国和印度的理想投资对象。泰国和越南正在逐渐成为日企聚集地，同时正在形成巨大的工业品消费市场，而老挝和柬埔寨拥有人才和自然资源的吸引力。日本此次援助建设的“东西走廊”，将改善这些国家的投资环境，为更多日企进入该地区提供方便。这样既增加了日本在印度支那地区的影响力，又可以规避投资过分集中于中国和印度带来的风险。同时，日本在印度投入巨资兴建产业大动脉，联系到印度积极倡导的“湄公河—恒河”合作计划，(14)如果两条通道实现东西贯通，那么，连在一起的南亚和印支半岛有可能成为日本企业巨大的工业生产基地。
在向湄公河地区进行经济援助的同时，日本强调当地国家的法制建设、消除贫困以及环境改善等问题。此次外长会议在议长声明中指出，日本将利用JAIF，将日本的民主制度、新闻报道相关经验通过特定项目与湄公河地区国家共享。并且，日本还对柬埔寨的红色高棉审判问题以及缅甸国内局势问题表明自己的看法，对相关国家提出希望和要求。此举一来试图为日本树立起东亚“楷模”的良好形象，确立道德优势地位；二来借此制定地区规则，以便为实现日本主导地区秩序的东亚战略布局。日本媒体指出，今后日本东南亚外交的走向，将是检验日本外交能否复兴的试金石。(15)
（二）增强政治影响力，实现政治大国化目标。近年来，日本国内已越来越不满其政治力量与经济力量不相称的现状，其集中表现就是日本各界为加入联合国安理会常任理事国所作的努力。2005年，在日本“入常”问题上，除了新加坡以外，其他东南亚国家都没有响应日本、德国、印度和巴西提出的“四国方案”，这让日本外交当局产生了强烈挫败感。此后，日本为其“入常”拉票、买票的外交行动更加频繁。就此次湄公河经援来看，日本已经将经济援助同支持日本“入常”挂钩。不仅如此，经济援助的回报中，还增加了诸如“反对朝鲜绑架问题”等政治表态。可见，以经济援助“购买”政治影响力的方式，正在为日本实现政治大国化目标铺路。
（三）与中国竞争，谋求地区主导权。中国在地理上与湄公河地区国家毗邻，中国云南省是大湄公河次区域经济合作的成员之一，因此湄公河开发离不开中国的参与。但日本却视中国为与其在该地区争夺势力范围的竞争对手，频频出招牵制中国。包括中国在内的湄公河六国计划建设从昆明到曼谷的公路（近日，该路中国段已全线贯通），以打通南北交通线，建成“南北经济走廊”。日本认为此举是中国谋求主导湄公河次区域合作的举动，对于越南等国提出的支持南北走廊建设的要求，日本不予置理，而是推出有利自己的“东西走廊”相抗衡。日本媒体甚至指出，日本援助是为了对抗中国的“南进”。(16)在经济援助方面，日本在提出自己的援助计划时却指责中国不顾国际援助规则，在湄公河地区“乱撒钱”，以此贬损中国在该地区的形象。日本认为，2005年在入常问题上之所以越南等国不支持日本提案，原因在于受到中国的影响，因此，日本要加强对东南亚国家的工作，以期削弱中国的影响，并在地区事务中取得主导地位。
注释：
①“日本援助湄公河东西走廊2000万美元，对抗中国‘南进’”，《产经新闻》（日），2008年1月1日。
②日本外务省官方网站：www.mofa.go.jp。
③松本胜男（日本国际合作银行开发第一部课长）：“东西走廊”，《经济学人》（日），2007年11月20日。
④这里所指的印度支那半岛各国与日本定义的“湄公河地区国家”基本重合。
⑤即现在的“经产省”。
⑥“以越境方式开发‘大湄公圈’”，《产经新闻》（日），1996年7月8日。
⑦助川成也（日本贸易振兴会海外调查部亚大课代理课长）：“EPA使日系企业进入印度支那更加便利”，《经济学人》（日），2007年11月20日。
⑧同上。
⑨日本外务省官方网站：www.mofa.go.jp
⑩《日刊越南新闻》（日）网站：www.viet-j.co.jp，2008年3月26日。
(11)《朝日新闻》（日）网站：www.asahi.com，2008年3月26日。
(12)同注④。
(13)市川匡四郎（日本贸易振兴会驻河内办事处海外投资顾问）：“日本为何加大对越南投资”，《外交论坛》（日），2007年7月号。
(14)相关论述见“中日印博弈湄公河”，《参考消息》，2004年5月20日。
(15)“重新构筑东南亚外交，2000万美元援助湄公河东西走廊”，《产经新闻》（日），2008年1月1日。
(16)“重新构筑东南亚外交，2000万美元援助湄公河东西走廊”，《产经新闻》（日），2008年1月1日。