抗战时期国民政府的财金政策研究，本文主要内容关键词为：抗战时期论文,国民政府论文,财金论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘 要
增税、发钞、 举债和外汇统制等财金政策是应付大规模战争的国际惯例。在我国抗日战争期间，国民政府为了解决财政困难，实施了一系列的战时财金政策，在某种程度上，支持了中国的抗战事业。当然也在一定程度上产生了诸多消极影响。
关键词 抗日战争国民政府财政金融政策
抗日战争时期的中国是个穷困落后的弱国，如何支撑抗日战争并取得最后胜利，财政经济便成为有决定意义的重要因素。目前史学界对中共领导的抗日根据地的经济政策论述甚多，而对国民党统治区的有关问题却语焉未详。本文试图对抗日战争期间国民政府的财金政策略作全面的分析，以期对研究中国的抗日战争有所裨益。
一
抗日战争的爆发及其不断深入，造成巨大的战争消耗，使国民政府的财政经济面临着严峻的考验。
抗战时期，国民政府投入了大部兵力和物资与日军展开了激战，如淞沪会战、太原会战、徐州会战、武汉会战等等，都给日军以较大的打击，但自己也遭到了惨重的损失，到1938年底国民党军队伤亡达108 万人，占抗战初国民党总兵力的一半以上〔1〕。然而战争还在继续， 国民政府得急骤扩军，补充军耗。这也使得军费支出乃至财政支出急剧增加。到1945年国民政府的财政开支已达12150.89亿元，是1937的20.91亿元的518.7倍，其中军费所占比率，也逐年加重：1937 年军费开支为13.88亿元，占财政支出的66.4%，而1940年的军费开支是39.12亿元，占总开支的74%，到了1945年的军费开支竟达10607.37亿元，占当年财政支出的87.3%〔2〕。为了筹集日益庞大的战争经费， 国民政府必须采取强有力的财金政策，以保障有足够的财政来源。那么，政府的财政来源如何呢？
首先，日寇占领区出现了财政危机。抗战以前，中国的经济重心分布在东南沿海一带，政府财政收入的绝大部分也来源于这些地区。如占政府财政收入达90%的关、盐、统“三税”收入主要来源于这些地区。据国民政府实业部统计，抗战前，全国共有工厂3935家，其中分布在冀、鲁、苏、浙、闽、粤六省及天津、青岛、上海市的工厂达2998家，占全国工厂总数的75%；仅上海一市就有工厂1235家，占全国工厂总数的31%，成为全国经济萃集之地。然而，抗战爆发后日军首先占领的恰恰是这些地区。日寇每占领一个地区就抢占银行、银号，掠夺金条、现款，1937—1941年日寇从沦陷区的银行共掠去4.125亿元； 还对工矿企业进行大规模野蛮掠夺，沦陷区的煤铁矿、炼铁炼焦、水产、电力、棉纺、面粉等均被劫掠；日寇还向沦陷区大量移民圈占土地达百万余顷，致使农村劳动力受到严重破坏，造成土地荒芜，农业衰败。所有这些，给中国经济造成惨重损失，使国民政府的财政收入锐减，到1939年“三税”收入比战前下降了60个百分点。〔3〕随着战争的延续， 财政经济的困难越来越严重，致使财政赤字率高达财政总支出的70%以上。 〔4〕
其次，后方的经济基础极端薄弱。全面抗战爆发以前，西南西北各省仅有工厂237家，占全国工厂总数的6%。就民族工业而言，“战前后方较具规模之民营厂家，在四川仅有电力厂一，水泥厂一，面粉厂一，纸厂一，机器厂一；陕西有纱厂一，面粉厂二；贵州有纸厂一；江西有机器厂一。后方规模较大之工厂，仅此而已”。〔5〕西康、青海、 宁夏三省还没有近代工业。只是抗日战争爆发以后，一部分东南沿海地区的工厂迁来内地，“七七事变以后，政府下令沿海各厂矿迁入内地，经工矿调整处协助迁建之厂矿共计四百四十八家，技工一万二千余人。”〔6〕然而即是这些工业，也好景不长，到1942 年以后就走上了下坡路，逐步萧条、破产。国民政府后方这廖廖几百间工矿企业，怎能支撑政府浩大的开支？
与此同时，随着日军由东向西的推进，大片国土的沦陷，出现了中国人口大规模西移的现象，政府机关、党政团体、学校的大量西移，给后方造成了巨大的压力，如何维持这些人的生活，也成为国民政府的一大财政难题。
一面是为了抗战而急需扩军和扩充财政收入；另一方面却是由于日军侵略造成的财政收入的严重匮乏。能否解决这一难题，成为抗战能否坚持并取得最后胜利的重要因素。对此，国民政府及时地组织力量，实行了一系列战时的财政金融政策。
二
为解决战时财政困难，国民政府采取了有关财金的应急措施，主要有增税、举债、发钞和外汇管制。
改革税制、增加税收是战时财金政策中的一项重要内容，而扩充税种和提高税率则是增加税收的主要手段。
首先建立了直接税体系并扩充了间接税的范围。国民政府于1938年7月公布了《非常时期过分得利税条例》， 同时颁布了《遗产税条例》，1943年1月又施行了《财产租卖税法》，这样， 遗产所得和财产的租赁及出卖所得都以直接税的形式开始征收。另外，还将原属地方征收的营业税从1942年1月起改由中央征收， 以此来增加中央政府的财政收入。与此同时，国民政府于1937年10月下令扩大货物转口税的征收范围，规定凡国内运输之货物，一律加征该税；1939年7 月决定将统税（对卷烟、面粉、棉纱、火柴、水泥等民族工业厂商征收的货物出厂税）和烟酒税合并为货物税，扩展征收地区，将云南、新疆、西康、青海等省市划入统税区。1942年加征“战时消费税”和“附加税”，同时将蒸馏水、手工卷烟、食糖、茶叶、皮毛、纸箱等逐步纳入课税范围。据统计，抗战八年中，国民政府实施的扩充间接税条例，涉及范围从生产资料到日常用品，几乎无所不包。在扩征的同时，还提高了税率，1939年10月，宣布提高印花税税率，改统税税率为从价征收；食盐附加税在开战初是每担300元，到1945年3月达到每担6000元。
其次，政府对田赋实行了征实、征购和征借的“三征”政策。征实的目的是为了保证军粮和民食，开征于1941年。国民政府规定：1941年各省田赋的正税和附加税总额，每元折征稻谷2市斗，到1942 年折征标准提高到每元折征稻谷4市斗。〔7〕征购开始于1938年，征购价格定的很低，且在实施过程中大部分只付少数现款，多数以法币储蓄券代替。从1943年起，许多省份将征购改为征借，付给农民借粮的凭据。实际上征购和征借仍是征实，成为国民政府在抗战时期一项成功的财政政策。它与增税一同为抗战提供了一定的物质保证。
借债也是弥补财政亏空，满足战时需要的一项重要措施，它包括内债和外债两项。
1937年9月，抗战刚一开始，全国民众群情激奋， 都希望着能为抗战做点贡献，于是在该年国民政府就两次发行救国公债共计5.17亿元。其后内债频发，抗战八年间共发行国内公债151.22亿法币、2 亿美元和2000万英磅。〔8〕日本对中国的侵略，也惊骇了其他帝国主义国家， 帝国主义国家为了防止日本独霸中国而损害自己的在华利益，都不成程度地向中国提供经济援助以利中国抗战。所以在这期间，国民政府举借了大量的外债，共计金额折合法币450亿元。 总计内债和外债金额占抗战总开支的4.5%，〔9〕为抗战提供了暂时的资金保障。
通货膨胀政策是战时财金政策中主要的一项措施。所谓通货膨胀，就是由国家银行以发行不兑换纸币的形式向政府提供资金，其实质是通过增加货币发行量，降低货币的购买力来转嫁财政赤字，这是战时财金政策的国际惯例。抗战爆发后，国民政府为了摆脱财政危机，决定用发钞的形式来筹款。在发钞的初期，政府还能考虑到滥发纸币对财政基础的威胁，所以纸币发行速度比较平缓，1937年增发量为3.2亿元， 1938年为5.78亿元，并且初期增发的纸币基本上用于流通和对工农业的贷款。1939年1 月国民党五届五中全会决定把发钞作为解决财政困难的主要政策，致使纸币发行量迅速增加，1939—1940年共增发78.74亿法币。 1941年国民政府把法币发行权集中到中央银行，造成纸币发行多少完全取决于政府的财政需要，从而使增发的纸币成天文数字增加， 1941 —1945年共计增发量为10240.58亿元。致使1941—1945年的物价指数上升3681.1倍，造成通货膨胀一发而不可收。
外汇管制是战时财金方面的另一重大措施。日寇入侵中国后，金融市场出现争相提款、竟购外汇风潮，日寇也利用夺得的法币套购外汇；来破坏中国的金融市场。因此，国民政府于1938年3 月颁布“外汇清核办法”实行外汇管制。初期对上海的外汇黑市采取维持黑市外汇比价的办法来巩固法币信用。1941年以后，外汇市场转入内地，国民政府则用限制法币大量内流、禁止物资出口的办法来抵制日寇向国统区套购物资。国民政府的外汇管制政策，实质上是与日寇的一场货币金融战。
三
按照历史唯物主义的原则，对于国民政府在抗战时期的财政金融政策，既不能全面否定，也不能一概推崇，而应该根据政策的实质和实施的效果，加以客观地、公正地分析和评判。如前所述，当时的财政金融难题是由于战争而引出的，国民政府的一系列财金措施也正是为了解决战争所带来的财政危机。这些政策的是与非，得与失，首先应该看它对抗战所起的作用。按照这一原则，笔者认为国民政府的财金政策为抗战尤其是初期抗战提供了一定的经济保障。
首先，它增加了国民政府的财政收入，给国民政府以巨大的财政支持。据统计，建立直接税体系后， 直接税收入由战前的1000 万元增到1944年的64.8亿元；开征附加税后，第一年度就收入12亿元，1945年度高达535亿元；〔10〕1939 年将统税与烟税合并为货物税并提高税率后，第一年度即增收5100万元，1943年高达18.3亿元。扩充间接税以后几年间，政府仅增加的税额就达711.29亿元。而这些税收收入总的看来结构比较合理，负担也较均衡，尚未形成战后负担。同时对农业的“三征”实施后，政府由此所得每年就达同年度税收总额的3倍以上。〔11 〕这些巨量的实物收入，为政府弥补了巨额财政开支，也是国民政府创造以微弱的帐面收入而坚持抗战的秘密之所在。八年间政府通过税制改革获得的税项收入和通过“三征”获得的帐外收入，支持了战时财政的正常运转，避免了由财政崩溃而导致抗战失败的悲剧局面。
其次，起到了稳定大后方局势的作用。政府将“三征”所得的80%用作军粮，保证了军队的需要；20%用于调节民食，规定凡党政军机关的公务员及家眷、学校教职工及家眷、住宿学校的学生、抗战军人家属及贫苦市民，每人每月供应大米2市斗，5岁以下小孩减半。到1945年政府共发放公粮4197万市石。这一举措对于军心民心的稳定和大后方局势的稳固是起了积极作用的。
再次，筹措了大量军费，对政府坚持抗战起了一定作用。国民政府筹款的主要方式是发钞。八年间，所筹军费占国民党抗战总费用的80%以上。诚然，八年抗战期间的发钞政策引起了国统区的通货膨胀，但膨胀的幅度在正常范围之内，如重庆一地的物价上涨率1941年为114%， 1942年为184%，1943年为169%，1944年为180%， 均未超过物价上涨率每年600%（600%以上为恶性通货膨胀）的警戒线。〔12〕同样，通过举债共借到1000多亿元的资金，尤其是外债是在没有附加损害国家主权的条件下获得的。这对于国力薄弱、经济落后的中国国民政府确是一剂振奋剂，在一定程度上支援了抗战事业。
最后，战时的财金政策，稳定了国内金融市场。战时出现的财政危机，引起了国内金融界的恐慌。政府即刻进行的税制改革、举借内外债等措施，及时地稳定了金融市场，应付了战争急需。尤其是在日寇用法币套购外汇，破坏中国金融市场的情况下，政府于1938年3 月实施的外汇管制政策，使金融进入战时统制。它一方面管理外汇，扩大法币发行，一方面又稳定汇率，巩固法币信用，从而使大后方货币流通量相对下降，实现了经济的相对平衡和金融的相对稳定，同时又抵制了日寇想破坏国民政府财政金融体系的阴谋。
由于如上政策是国民政府在财政危机的情况下采取的一系列非常措施，所以在实施过程中必然会产生一些消极影响。
首先，加重了人民的负担。在实施税制改革和粮食“三征”过程中，地主、资产阶级和大商人，利用手中的权力，不断地变换手法，转嫁负担，致使过重的赋税几乎全落在农民和市民的头上。“农民终岁勤苦，竟无余粒谋生”，〔13〕为了活下去，或被迫背井离乡，或借高利贷，1944年国民政府曾公布：职业工人工资指数较战前增加280倍， 而生活指数增加470倍，〔18〕工人的实际收入大大降低， 除了自己生活以外，难以养家糊口，甚至陷入生活无着的赤贫窘境。这种不是把发展生产、提高生产力水平放在首位，而是竭泽而渔的赋税政策，从根本上破坏了生产力。这也正是国民党政权实行片面抗战路线的具体表现。
其次，助长了政府腐败现象的蔓延，影响了经济生活的正常进行。由于机构设置的弊病，在公债发行过程中，国民政府的一些主事官员，利用掌握债额分配、推销回扣、债务偿还及债券兑付等大权，营私舞弊，贪赃枉法，大发国难财。在实施举债、发钞和外汇管制的过程中，四大家族也乘机巧取豪夺，赚取暴利，聚敛起惊人的财富，致使国民政府的经济体系一步步地走向崩溃。尽管国民党五届七中全会郑重其事地通过了《严防官僚资本主义之发展以免影响民生主义之推行案》，并制订了种种防范措施，但是效果甚微。这些腐败现象反过来致使国民政府的财金政策不能充分地发挥其积极的效能。
最后，外汇管制政策在上海的实施，是依赖英美借款设立“中英外汇平准基金”的办法进行的，这损害了我国主权，使我国外汇统制受制于英美帝国主义，致使国民党走上依赖美帝国主义的道路。尤其是到抗战后期，国民政府所获外债收入很少用于抗战，而是基本上用于整饬国民党军队，准备反共反人民的反革命内战。
总而言之，面对抗战时期的财政危机，国民政府实施了一系列的财金政策，其效果是有得有失。然而，当时中华民族的历史使命是坚持抗战，直到彻底打败日寇。国民政府这一时期的财金政策的宗旨主要是服务于这一使命，实际效果也的确起到了为抗战而筹款、提供物质供应的作用。所以站在历史唯物主义的立场上，我们应该对它积极的一面作出历史的肯定。
注释：
〔1〕《抗日战争时期国民党战场史料选编》第一册第11页， 浙江省国民党历史研究组编
〔2〕〔10〕《财政年鉴》第三篇，第131—150页
〔3〕〔11〕《国民财政史》第106页，第127页， 中国财经出版社1985年第1版
〔4〕杨培新《旧中国的通货膨胀》第43页
〔5〕〔13〕中国第二历史档案馆藏：“国民政府经济部档案”、 “行政院档案”
〔6〕吴半农《后方工业鸟瞰》， 选自《中国近代经济简史》第218页，上海人民出版社1984年版。
〔7〕董长芝《中国现代经济史》第199页
〔8〕《十年来之中国经济》第147页
〔9〕《五十年来之中国经济》第129页。
〔12 〕《中国近代经济史研究资料》（8 ）， 上海社科院出版社1987年版