关于中国教育经费问题的回顾与思考（之二），本文主要内容关键词为：之二论文,中国论文,教育经费论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
面向未来的思考与建议
党的十五大绘制了把我国社会主义事业全面推向21世纪的宏伟蓝图，也为进一步解决我国教育经费投入问题指明了方向。江泽民总书记在庆祝北京大学建校一百周年大会上的讲话中指出：“当今世界，科学技术突飞猛进，知识经济已见端倪，国力竞争日趋激烈。”要“使科教兴国真正成为全民族的广泛共识和实际行动”。朱镕基总理在九届人大一次会议举行的记者招待会上庄严宣布：“科教兴国是本届政府的最大任务。”他要亲自担任国家科技教育工作领导小组组长，并决心把精简机构、分流人员、制止重复建设节省下来的钱用到科教兴国的伟大事业上来。今年6月9日，在国家科技教育领导小组举行的首次会议上，朱镕基同志指出，要加大对科技和教育的投入。据了解，教育部成立之后，即把解决好教育经费投入问题当做头等大事来抓。部党组又多次开会研究，决心在这方面能够有所突破。为此，已向中央、国务院领导提出了建议。根据中央、国务院领导的指示，回顾过去，展望未来，笔者认为，为进一步解决好我国的教育经费投入问题，应抓紧采取并实施以下几个方面的对策。
一、关键是进一步统一并提高各级党政主要领导的认识。
自1985年以来，党中央、国务院对解决好教育经费问题的态度是坚定的，政策也是明确的。当前在教育经费投入方面存在的种种问题，固然有多方面的因素，但关键还在于认识。思想上不重视，认识上不统一，特别是有些中央部门和地方党政主要领导同志认识上的不到位，无疑是一个最重要的原因。主要表现：一是有一些领导同志站得不高，看得不远。这些同志至今仍不能从时代和全局的高度来认识、对待教育问题，对改革发展中国教育的重大意义仍若明若暗、若重若轻、若即若离。这些同志没有清醒地看到实施科教兴国战略对国家和民族未来的深远意义，没有清醒地看到教育在实现我国经济体制和经济增长方式两个根本性转变中的重要作用，没有清醒地看到教育是世界经济形态由工业经济向知识经济转变过程中的一个关键因素，没有清醒地看到人力资本已经越来越成为一个国家的最重要的财富。21世纪国际上的各种激烈竞争，说到底是知识的较量，是人才的较量。科技发展也好，知识经济也好，创新思维与创新人才培养也好，技术创新、知识创新也好，说到底，其源头是教育，其基础是教育。这些同志没有深刻认识、正确处理教育、科技和经济三者之间的辩证统一关系，科教兴国，国也要兴科教。教育固然要为经济服务、适应经济发展的需要，但经济发展同样也要支持并依靠教育，要提供必须的经费保障；虽然从总体上讲，我国进入知识经济时代尚有待时日，但务必抓紧准备，创造条件，积极推动，有所作为。在费用投入方面，对创造和传播知识的教育和科研领域，必须明显加大比重。对教育投入的实质，就是对生产的投入，对社会进步的投入，对经济的投入，对国家基础建设的投入，也是对未来的投入。科教兴国是全社会的责任。要实施这项战略，必须舍得下本钱、多投入。思想认识方面实际存在的这种差距，就导致有些领导同志的具体行动，并没有真正转到“科教兴国”的轨道上来。因此，当教育的需求同其它事业发生矛盾时，不是下狠心坚决支持教育，却往往去“挤”教育。对其它工程，他们可以多花几亿、几十亿，甚至更多。唯独对教育，多花上一些钱，就心疼的不得了。不到迫不得已，就是舍不得拿出。在这种情况下，教育投入不足的问题又如何能得到较好较快地解决呢？二是少数领导同志有短期行为。他们要急于做出“政绩”，看到教育工作周期长，见效慢，花钱多，“出力不讨好”或者“出力不能马上见好”，态度就慢慢变得不那么热情了，决心也就自然变得不那么坚决了；三是还有一些领导同志，对教育工作缺乏感情，缺乏热情。对于解决教育经费紧缺问题，缺乏紧迫感、使命感。他们虽也讲教育重要，也讲要解决教育投入严重不足的问题，但往往是讲得多，干得少，虚的多，实的少；弹性要求多，钢性规定少。一到了解决实际问题，或议而不决，或决而不行，应付、推诿、扯皮，停留在口头上，落实在字面上，不动真格的，违背了小平同志强调的“不仅要抓，并且要抓紧、抓好，严格要求，少讲空话，多干实事”的原则。四是有些部门和地方的领导同志认为，教育已抓了这么多年了，教育的投入已经不少了，该松一口气了，该抓一抓别的工作了。这种想法究竟对不对？实际情况是否如此？本文前边已有充分论述，笔者在这里就不再赘述了。种种情况表明，在我国的具体国情下，能否真正解决好教育经费投入不足的问题，说到底还是一个思想认识问题，关键还是取决于各级党委、政府领导特别是一二把手的态度与决心。思想上真重视了，认识上真到位了，解决问题的方法与措施也就会有了。因此，当前的一个首要问题，是在十五大精神的指引下，进一步提高社会各界对教育工作的认识，尤其要不断深化各级党政主要领导对解决教育经费不足问题重要性的认识。
二、要有所为、有所不为。应按轻重缓急， 采取切实可行的措施，有步骤地调整政策，扩大财源，大幅度提高教育经费投入总量。
1、时间不容再作无谓的争论，当前的首要问题， 是坚决采取措施，督促各级政府和有关部门完全落实已出台的筹措增加教育经费的各项法律规定和政策措施。各级政府都应当依法保障教育经费的“三个增长”，推动4%目标的逐步实现； 各级有关部门应当尽快落实教育经费在各级财政预算中单列的规定；城乡教育费附加要足额征收，严格管理，并及时划拨教育部门使用；严格执行教育行政部门参与年度教育预算编制工作的规定；加强地方教育附加费的开征工作。地方政府可以开征地方教育附加费，在《教育法》中已有明确规定，这是目前增加地方财政性教育经费比较有潜力的一个财源。由于种种原因，这项规定远远没有落实。希望各有关部门共同努力，加强这一方面的工作力度。另外，校办产业和勤工俭学企业减免税用于教育的收入，目前已成为我国财政性教育支出的一项重要财源。为此，对校办产业和勤工俭学企业，应该继续执行税收优惠政策。在具体操作上，可考虑采用“先征收、后返还”的办法。但据了解，由于有关部门认识上的不一致，导致这项政策在执行方面存在着种种问题，影响了上述产业与企业的发展，希望能尽快解决。企业办学是中国的一个特色，关系几百万人的上学问题。因此，在对待企业与学校的分离方面，建议采取慎重态度，应区别情况，不同对待。学校从企业分离出来后，相关的办学经费一定要得到保证，要有相应的替代办法。要借鉴国际惯例，鼓励教育捐赠，对一切教育赠款应全部免予纳所得税。上述政策和措施，有的是法律早已规定了的，有的是中央、国务院早已经明确了的，只要能真正落实，就可保证教育经费投入在总量上的不断增长。
2、从现在到2000年的这一段时间内，一个压倒一切、 应当争取解决的问题，是要千方百计实现4%的目标。在今后的三年内， 虽然国家百端待举，各行各业均急需用钱，但对实现4%决不能动摇。 众所周知，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，到本世纪末应达到4%的目标，是我国在新形势下解决教育经费问题的一项重大突破， 是党中央、国务院的郑重决策，并以法律形式得到了确认。这个目标自向国际国内公布以来，已受到世界各国的关注，也得到国内各界的广泛认同。党中央、国务院的领导一贯十分重视此目标的实现。 李鹏同志在1996年“两会”期间曾明确重申：“各级政府要认真落实《中国教育改革和发展纲要》规定的逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到4%。从国务院总理、副总理、 国务院各部门以及各级政府，都要按照《纲要》的规定，保证对教育的投入，做得好不好，有没有达到要求，欢迎大家监督。”乔石同志、朱镕基同志、李岚清同志前些年也曾对此作过多次重要指示。由于种种因素，我们失掉了一些时间和时机，使原本并不难实现的目标变得日益严峻起来。面对这种形势，正确的对策，应该是提高认识，坚定信心，真干实干，狠抓落实，用实际工作弥补已损失的时间，下定决心向这一目标逼近，而不能像有些同志所表现的那样，不是鼓劲而是泄气，不是坚定而是动摇，不是务实真做而是热衷于无谓的争论。为此，建议采取如下政策和措施：
——从今年开始，要进一步强化财政主渠道作用，提高中央和省级政府本级财政支出中教育经费支出的比例。建议自1998年至2000年的三年内，中央本级财政支出中教育经费支出的比例，每年按同口径能比上一年增加1个百分点，到2000年时与1997年相比，争取共提高3个百分点左右。同时保留并增加目前每年由中央安排的各项教育专款。目前省级政府本级财政支出中教育经费支出所占比例普遍偏低，各省之间很不平衡，且近三年还呈下降趋势。为此建议今后三年，省级政府本级财政支出中教育支出的比例，每年平均增长2个百分点； 省以下各级政府本级财政支出中对教育经费的支出，建议每年平均也能增长2个百分点。 从最近几年各地区财政预算内教育经费支出安排的具体情况来看，要做到这一点，应该说不会有太大困难。令人感到极为振奋的是，今年7月3日，朱镕基总理在为高等学校师生代表作形势报告时，已明确表示：自今年起，中央本级财政中教育经费的支出，将每年增加1 个百分点。这充分体现了新一届国务院领导落实“科教兴国”战略的决心。现在的主要问题是看省级领导的态度与决心了。
——通过“省”和“挤”的办法，千方百计增加对教育的经费投入。由于我国的具体国情，各级财政部门在每年的预算执行过程中，都有大量的超收收入和预算外收入。而中央有关部门和各地对这些收入进行再分配时，往往都基本上没有考虑教育。建议从今年起，各级财政每年的超收收入和财政预算外收入，一律按不低于年初确定的教育经费预算占财政支出的比例，切块划出用于教育。根据党的十五大的要求，今后几年要落实勤俭治国的精神，政府机关不新建楼堂馆所。九届人大一次会议决定在今后三年内要完成政府各级机构改革，精简机构与人员，同时制止重复建设。这些改革措施的顺利完成，肯定会节省大量的财政支出。建议从由此而省出的经费中，调整出一部分用于教育。
——对目前我国现行城、乡教育费附加进行调整，加大征收管理力度。从总的情况来看，如果这两项附加能够征收得好，应该是每年财政性教育经费来源中最具有潜力的因素，但目前的实征情况很不理想。形成这种状况的原因是比较复杂的，其中费的权威性不够、征收征管不严、征收体制没有理顺是主要原因。鉴于上述情况，从提高两费征管的权威和规范国家财政收入的大局考虑，建议在近期国家整顿税种时，能将“两费”改为“税”。当然在改税时要认真考虑所改税种和税基，确保在改税后，用于教育的投入与原“两费”相比，能更加稳定、且能逐年增加。
——转变对教育投资的观念，在今后几年内尽可能多地增加对教育的投入。在今后一个时期内，为扩大内需，保证我国经济增长的适当速度，国家正在大规模地增加对基础设施建设的投资。在此方面，不但不能把对教育的投资看成是消费性投资，而且还应把培养未来人才的教育，当做是国家一种事关人力资本、效益很高的基础建设。为此，建议在今后几年内，从中央和地方的扩大内需的基建投资中，要考虑大幅度增加对义务教育、高等教育、素质教育和信息教育等方面的投入。
——采取措施，尽快实现事权、财权的统一。建议首先要将中央本级财政支出中的教育经费支出（含事业费、基建费及各种专项费用），能一揽子划给教育部统筹安排、管理。同时也要逐步把省和省以下各级政府本级财政支出中的教育经费支出划交同级教育行政部门统筹安排、使用。
1997年，我国财政性教育经费支出为1863亿元，占国内生产总值的2.50%左右。 如果今后三年国内生产总值平均按目前的幅度增长， 到2000年预计可达10万多亿元；届时若财政性教育经费支出按4%计算， 总额应达4000亿元左右。只要目前财政性教育经费中除政府预算内拨款的其它来源能按正常比例逐年增长，再加上认真实施本文提出的上述建议，笔者认真算过，到2000年实现4%的目标还是大有希望的。 期间若出现了特别的因素，到2000年，实现4%出现了缺口， 建议能发行一期教育债券或采取适当利用国际金融贷款办法予以补足。总之，只要各方面真能做到千方百计，齐心协力，尽力而为，就不会把实现4 %目标的任务带入21世纪。
3、从长远讲，教育经费的投入必须在确保“稳定增长”、 “按需投入”上狠下功夫。为此，随着我国社会主义市场经济体制的确立和完善，随着国家财政管理体制的改革与深化，随着国家财力的日益增强和人民群众收入的逐步增加，可以考虑逐步采取以下进一步的政策和措施：
——首先要坚决扭转国家财政收入占国内生产总值比例偏低的状况。无论从哪个方面讲，目前我国财政收入占国内生产总值的比例都过低，可能是世界上比例最低的国家之一。这势必削弱政府的调控能力，也肯定会影响对教育经费的投入。这种状况必须改变。俗话讲“水涨船高”、“大河没水小河干”。只有国家财政收入的蛋糕做大了，用于教育的部分才会有较大幅度的增加。
——进一步转变观念，建立并健全保障教育经费能稳定增长、按需投入的机制。这些年，为解决教育经费投入不足的问题，从中央到地方，从计划、财政部门到教育部门，从学校到社会各界，几乎年年都要谈论，年年都要研究。虽然这充分体现了各方面对教育工作的重视和关心，但这毕竟代替不了实际的决策和结果，也不是长久、稳定之计。在新的形势下，必须积极探索并尽快建立起一种可靠、有效的机制，使教育经费的投入，不因领导的变化而变化，不以人为的因素而波动。例如，可考虑在总结这些年经验的基础上，尽快制定、颁布《教育投入法》，进一步明确、规范并加强教育经费的投入、使用和监督。再如，可研究开征一种目的税——教育税，取消目前各种名目的教育费附加、地方教育附加费及其它类似项目，变二级税费为一级税，同时适当拓宽税基。这不仅有利于增加教育经费，也有利于教育经费体制的管理与改革。笔者相信，再经过一段实践，到下个世纪的前几年，我们一定能够把这种机制建立起来。
——进一步建立并完善教育经费的分担机制，彻底改变由国家“包办”教育的状况，加快实现办学主体和投资主体的多元化。这是一篇大文章，在某种程度上将决定我国教育事业的活力和未来。根据我国的具体国情，在下个世纪的相当长时间内，应当进一步强化政府在义务教育经费负担方面的责任与行为，今后义务教育所需费用主要也应当继续由各级政府承担。要进一步研究规范农村地区特别是经济欠发达农村地区义务教育投入的分担机制，必须逐步改变目前在有些地方存在的把义务教育经费责任层层下放的不利做法，中央财政应加大对农村义务教育的经费扶持力度。在此基础上，中央、省、地（市）、县和乡各级政府在义务教育方面的经费承担责任应进一步清晰化、具体化。要把义务教育中教师的工资和离退休、医疗待遇、工作生活条件、校舍改造、办学公用经费与仪器图书购置等主要费用的来源渠道，逐步一一分解落实到各级政府并加以固化；对非义务教育阶段的经费，应逐步建立政府、社会、家庭、个人合理分担的机制。职业技术教育和成人教育则必须逐步建立起符合自身特点的解决经费的路子。政府除给予必要的奖励与扶持外，原则上，这两类教育的办学经费应由办学者和受益者合理承担；高等教育情况较为复杂，考虑到我国的具体国情，在今后一个时期内，国家还必须给予大力支持，同时，逐步扩大地方政府在高教方面的责任，加大学生、家长对教育成本的分担力度，增大高校自筹经费的比例。高等教育从根本上讲，应是有偿教育，应付较高的学费。为此，要更加积极地引导公民个人消费。要使每个公民理解并接受这样一种观念：今后家庭的最大消费开支一是购房、二是供应子女上大学。要创造机会，允许一部分学龄青年以不同方式自赚学费上大学。要允许高校按自身的办学质量、声誉及学科专业的社会需求情况，在较宽松的合理幅度之内自行确定收费标准。同时，辅之以建立教育储蓄、贷学金、奖学金、助学金、特困生补助、勤工俭学等配套措施。整个非义务教育阶段缴费上学的力度，随着公民收入水平的提高、学生个人和家庭承受能力的增强，要进一步扩大，可考虑在下个世纪的前10年，将此阶段上学缴费的力度由目前占教育成本的20%左右扩大到50%～60%左右。同时，要充分发挥社会各方面的办学积极性，积极处理好政府办学和社会力量办学的关系。在坚持社会主义办学方向、贯彻党和国家教育方针的前提下，办学体制应与国家的经济体制和教育经费的筹措机制相适应，更加积极大胆地鼓励个人、团体、行业、企事业单位自筹资金依法办学。学前教育、成人教育和职业技术教育，应主要由社会力量来办；普通高中教育，要尽快实现办学主体的多样化；在高等教育的办学体制方面，要允许并积极鼓励社会力量参与，逐步形成新的办学格局。总之，必须通过改革，逐步改变目前在办学体制方面由“公有制”一统天下的局面，形成以“公有制”为主体，国家、集体、个人多元化办学，国立、公立、私立多类学校并存的新格局，从而在经费投入体制上，较好地解决当前存在的各种问题和矛盾。
——调整、重构财政性教育经费来源的格局。经过本世纪内的实践，随着市场经济体制的最终确立和教育重大改革的完成，到下个世纪初的时候，我们完全有可能对现行的“财、税、费、产、社、基”的六条来源渠道，作出进一步调整。例如，届时可根据教育改革发展的实际需要，调整并确立从中央到地方各级政府分担教育经费的大致比例。对“税”、“费”，完全有可能根据现在专家学者们的建议，加以重构。随着我国高校在创立高新技术产业方面作用的进一步发挥，本世纪末和下个世纪初，一定会以高校为依托，按照现代企业制度，组建一批高科技产业集团。届时“产”的状况肯定会发生重大变化。另外，小康社会的到来，必将改变社会集资办学的形式、内容和方法。我国目前的各种教育基金及金融机构并未受到高度重视与关注，更谈不上充分开发和利用。相信在人民收入水平不断增长的情况下，在此方面将会有更大的作为。总之，新发展必然带来新变化。到下个世纪的初期，构成目前教育财政性经费来源的因素，有的要强化，有的可能会萎缩，当然也会增加一些新的渠道，应当及时研究和重构。
三、进一步深化各项教育改革，加强教育经费管理， 努力提高经费的使用效益。
1、积极推进各项相关的教育改革，向改革要经费、要效益。 李岚清同志多次指出，“解决我国的教育经费问题，一是要千方百计加大投入，二是要通过改革，提高办学的质量和效益，把我国的教育办成效益最高的教育”。今后，各级教育行政部门和各级各类学校，都应坚决按照十五大报告的要求，“优化教育结构，加快高等教育管理体制改革步伐，合理配置教育资源，提高教学质量和办学效益”，精心在用好教育经费、提高办学效益上做文章。在此方面的重点是高等教育。在党中央、国务院的领导下，高等教育管理体制改革要进一步加大力度，加快步伐，争取到2000年的时候，全国要基本完成高等教育管理体制改革。届时将较彻底地改变、纠正过去在计划经济体制下形成的“条块分割”、重复办学、重复建设、专业偏窄且重复设置，规模偏小、教育资源分散，不能合理配置，从而影响整体办学质量与效益的弊端。同时，到第十个五年计划的时候，应争取完成全国各类学校布局与规模的调整工作；高校后勤工作将是制约我国高等教育发展的一个重要矛盾，必须沿着社会化的方向，大力推进这方面的改革。要积极深化包括用人制度在内的校内管理制度改革，完成各类学校教职工编制的整顿、调整工作，做好教职工的竞争上岗、优化组合、减员增效工作，克服人浮于事的现象，进一步提高学校特别是本专科高等学校的师生比，使同等的教育投入发挥更大的效益。
就教育本身来讲，一方面要处理好基础教育、职业技术教育、成人教育和高等教育之间的关系，另一方面又要处理好每一类教育内部发展规模、结构、质量、效益的相互关系，坚持四者之间的内在统一。一定要进一步转变办学观念，改革教学内容和方法，在适当扩大发展规模的同时，必须切实把重点放到调整结构、提高质量与效益上来。
2、进一步加强和改进教育经费的管理与监督审计工作， 向管理要经费、要效益。在条件成熟时，进一步改革教育经费的管理体制。例如，在高等教育方面，可组建中央与地方高校拨款机构，按市场经济的原则，统筹安排教育经费，使经费的调配能更好地体现国家的意志，使教育的投入能发挥更大的效益。建立符合中国国情的教育评价管理体系。评价经济行为，应该有经济指标。同样，评价教育行为也应该有效益指标。为此，各级教育经费的管理机构，均应该抓紧研究，争取在21世纪开始时，制定出各类学校的教育成本标准、规模标准和人员配备标准，从而建立起比较科学、比较完整的学校经费管理、核算和使用效益评价制度。同时，要加强教育经费管理队伍的建设。在今后几年内要抓紧对教育系统现有的各级经费管理人员进行一次全面的培训和考核，然后通过平等竞争、优化组合、下岗交流等方式，建立起一支能适应社会主义市场经济和教育改革发展需要、合格称职的教育理财队伍。
四、 建议加强对各级党委和政府主要领导在解决教育经费问题方面的考核工作。
在我国现行的财政管理体制下，能否确保教育经费的足够投入，说到底还是取决于各级党委和政府主要领导的态度、决心和行动。因此，建议在今后一个时期内，要把能否认真落实教育经费的稳定增长、按需投入，重视不重视及时解决教育投入不足的问题，作为对他们任期目标责任制的一项主要考核内容，并采取一票否决制。从而从根本上纠正有些部门、地方的负责同志不认真执行国家的有关法律法规政策，在增加教育经费方面实际存在的“口头上重视，行动上不落实”、“口惠而实不至”的倾向。
“沉舟侧畔千帆过，病树前头万木春。”21世纪是人类历史上一个波澜壮阔的世纪，也是中华民族梦寐以求实现振兴腾飞、雄立于世界民族之林的世纪。机不可失，时不我待。我们坚信，在以江泽民同志为核心的党中央领导下，经过各方面的共同努力，当2000年到来的时候，教育的经费投入问题一定会得到较为满意的解决。我国的教育事业在下个世纪一定会更加蓬勃地发展，一定会创造出史无前例的光辉业绩，一定会为中华民族的腾飞乃至为全人类的繁荣与发展，作出自己无愧的贡献！
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