社会工作专业服务与基层政府治理——以浙江省NH区为例的实证研究，本文主要内容关键词为：浙江省论文,社会工作论文,基层论文,区为论文,实证研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在2010年《国家中长期人才发展规划纲要（2010－2020）》中“社会工作专业人才”成为了“第六支”独立的人才队伍①。至此，社会工作人才队伍建设和专业社会工作服务进入了国家战略层面。尽管说改革开放以来，经济高速增长，但社会建设还相对滞后，并产生了众多社会结构失衡状态。这种现象已经严重制约了经济、社会的可持续发展。中国的发展必须要实现由经济体制改革“单兵突击”转向，政治体制、社会体制和文化体制全面建设的“齐头并进”。而在社会建设推进过程中，基层政府的职能转变和专业社会工作服务体系建设将是最重要的制度性框架之一。
一、专业社会工作服务是基层政府社会管理变革的重要内容
党的“十七大”报告指出，中国基层社会管理体制的目标是，“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体系”②。那么基层社会管理的重心是什么？是“社区”。因此，基层社区建设的实质也应围绕政府组织、党的组织、经济组织、社区中介组织、社区自治组织等之间的权利关系的协调来寻找制度创新的突破口。当前，在我们的社会建设中，社会基层管理重心向社区转移已是一种发展的趋势，社区建设的目标就是要为社区中的每个居民提供最具有“个体适当性”的自治机会和发展空间，其工作重点是推进公共产品的均衡化和推进基层民主自治③。也就是说，社区不仅应成为公民利用公共空间参与社会发展进程和分享社会发展成果的最有效的途径和渠道，是一个公民居住的场所，也是公民参与政治实践和发育公民意识的场所。
由于社区是社会最基层的“细胞”，因此它需要面对日益多元化和异质性的民众需求，当政府的行政管理和处置是无法达成有效满足，政府必须要转变职能，从行政管理型政府转向公共服务型政府时，社会工作专业服务将成为沟通政府、基层民众和社会组织之间的“桥梁”，直接体现“适度普惠”的社会福利体系的基本要求，它不仅能构建基础性的社会秩序，而且能够增加社区社会资本，为基层社区重建社会信任④。
在中国，社会工作的出现与形成是有一个渐进的过程的，它随着社会转型的出现逐步的由过去的封闭性、行政性和非专业化向开放式、社会性和专业化过渡。社会工作既是整个社会福利制度的重要组成部分，也是一种专业化的秉承“利他主义”的社会服务。下面我们以浙江省NH区的调查为例，来认识社会工作在形成与发展中表现出来的成效与问题。NH区是国家民政部第一批（2007年）“社会工作人才队伍建设”试点实验区，该区的基层政府在社会治理过程中，把专业社会工作服务提供作为塑造政府和社区双向互动的基层社会管理新体制的现实途径，形成了政府管理不断优化和社区自治培育不断提升的“双赢”格局。
自NH区成为试点区后，该区的经济发展取得了很大的成就，2009年人均GDP已经超过8000美元，区政府在大力推进社会福利事业发展来消解各种各样的社会矛盾的同时，努力通过专业社会工作服务体制的全面导入，来推进新一轮的社会建设。经过几年的努力NH区已有能力，且有实力来构建城乡一体化的“适度普惠”的社会福利体系。
为了了解NH区的基本情况，2010年我们组织了由社会工作系的13位学生和2位老师组成的调查组，在NH区的6个街道所辖的53个社区开展了为期1个月的社会实践研究活动，我们采用入户调查的形式，发放问卷300份，有效回收率100％。我们调查的基本情况是（见表1）：男女性别比适当且老年人口比例较高，这基本符合NH区“60岁以上人口”占到总人口19.24％的现实；基层民众的生活相对富裕，但贫困家庭比例仍有14.7％（980元/月的标准是2010年NH区的最低工资标准，340元/月的标准接近于NH区的最低生活保障线）。
作为试点，该区始终把政府和社区双向互动作为基层社会管理体制创新的关键。他们明白现代社会众多社会问题是无法单一依靠经济发展来解决的，反过来，社会问题的尖锐化，必将为成为经济发展的制约性因素。因此要从深层次来解决社会问题，必然要依靠社会管理体制的改革和创新，即社会建设的推进，特别是加大整个社会的“福利投资”，这不仅有利于实现由简单体力劳动者向综合能力高的劳动者转变，给经济发展带来“新动力”，而且有利于实现由传统的“群众性”社会向现代公民社会的转向，给社会发展带来稳定的基础。
然而，社会转型，社区居民也从“单位人”转向了“社会人”，面对着在公共服务领域内的“市场失灵”和“政府失灵”，社区作为最基层的社会性组织参与公共事务治理具有天然的合理性。社区是城市社会建设和管理的基础环节，也是各种社会矛盾的交汇点和聚集点。从公共管理角度看，它是城市管理的“神经末梢”；从政府权力的角度看，它是国家行政权力在城市延续的最底层，是城市公共权力的起点与发展基础；从公民社会的发育看，社区是公民精神培育和公民组织的发源地⑤。因此该试点区也认为“十二五”期间的“转型升级”，不仅要看经济增长模式的变革，更加重要的是社会发展的“转型升级”。
二、NH区推进对社会工作专业服务的基层经验
在上述理念的指导下，NH区经过三年多的社会工作人才队伍建设试点工作，逐步形成了“党政主导、部门参与推动、‘三社’（社区、社团、社会工作者）互动发展”的社会工作运行机制，形成了具有地方特色的社会工作专业服务的基层经验。NH区在推进社会工作制度中的主要措施是：
首先，注重专业社会工作服务导入的组织制度建设，形成了“三级”组织框架，为政府和社区的互动搭建了以政府为主导的组织平台。“第一级”在区委成立了社会工作委员会，由区委常委组织部长担任书记，分管副区长担任副书记，21家职能部门为成员单位，办公室设在区民政局，同时在区民政局增设“社会工作科”。“第二级”在街道成立社会工作领导小组，并设立社会工作部和社会工作服务中心。“第三级”在社区成立社会工作室（已建立19个，这些是未来社会服务机构的萌芽）。“三级组织”之间形成“上下互动”，即在区级层面出台了“1＋5”的相关配套文件和规划⑥；街道层面落实经费保障和社会工作服务的项目；社区层面积极推进基层专业社会工作服务，以拓展社区志愿者服务资源的整合空间。
其次，注重社会工作专业人员的自律性机构的发育，成立了区级的社会工作协会，为政府和社区互动搭建了一个以民间组织为主导的组织平台。目前NH区的社会工作专业人才和专业服务都立足于基层社区，已经拥有全国社会工作职业水平资格证的有84位。首批入会的单位会员33家，个人会员55名。协会作为一个行业性组织，充分发挥“自我成长、自我管理和自我服务”的社会性功能，通过营造社会工作的社会文化来推动政府社会政策的调整，同时承接政府社会工作公共服务的输送。
最后，注重社会工作专业服务的社会支持系统的建设，采用“走出去、请进来”的方法规范社会工作服务的专业化，为政府和社区互动搭建了提升社会工作专业服务的平台。尽管说社会工作服务的质量是全面推广的基础，专业化和职业化是其保障，但社会工作毕竟还是一个新生事物，为了进一步做好这项工作，该区政府还组织相关领导和人员到上海等社会工作机构学习考察，加强与浙江高校社会工作系合作，成立了“社会工作实习研究基地”，并聘请高校社会工作系专业教师担任督导，构建了教育培训、项目策划和实务督导等全方位的社会工作服务体系。
这些新的举措推动了政府治理的效率提升，也加速了基层社区专业社会工作服务的导入。目前已经成功完成个案工作17例，小组工作3个，大型社区活动1例。通过我们的调研，NH区专业社会工作服务的基层经验可概括出二点：
第一，社会工作服务要走入社区居民的日常生活。调研显示，社区居民对社会工作的认知程度已经很高，即有73.3％的调研对象“知道或听说过社会工作”；有31.0％的居民把社会工作者定义为“专业助人者”；有34.4％的人认为社会工作者就是“社区工作者”，有31.3％人把社会工作者等同于“志愿者或义工”；还有3.0％人把“社会工作者”与“心理咨询师”混同起来。尽管说，专业社会工作者不能等同于社区工作者，社会工作者是社区工作者的组成部分之一；社会工作者和志愿者的区别就在于是否具有“社会工作的专业资格”；社会工作者也不等同于心理咨询师，心理咨询师在介入时比较重视个体的心理变化，社会工作者则比较重视个体的社会环境变化。但是，社区居民对NH区社会工作实践推进知晓程度是比较高。
第二，专业社会工作服务要以社区居民的需求为本。这样社区居民的社会参与欲望就很高。调查显示：在该区社区组织公益类活动，有94.7％的居民“愿意”参加，更有83.7％的居民的“愿意”参加志愿者队伍。但是，居民对社区事务的参与态度和频率也有很大差别（见表2），即由于专业社会工作服务能力上的局限，直接导致居民在社区参与机会上的不均衡性，在表2中2010年有34.0％的居民没有参加过社区活动，却有14.6％的人参与过“5次及以上”，这直接导致了实际参与的人在态度上的变化，社区参与的社会性效益上存在“趋狭小化”的倾向。
从这里我们可以看出，基层群众有很强烈的社区参与欲望，这是很好的“社会资本”，但同时我们也看到社区工作者迫切需要实现社会工作“专业身份”的转变，基层群众对社会工作专业服务的需求是迫切的。在基层政府治理中要实现社区居民的角色从“被管理者”、“被服务者”、“被志愿者”和“被组织者”转向为“自我管理者”、“互助服务者”、“自觉志愿者”和“自我组织者”也要有一个过程。
三、NH区社区导入社会工作专业服务的优势和局限
NH区专业社会工作服务导入是以社区建设为支撑的，其中社会工作者大多数是从社区工作者成长出来。这与上海和深圳等地以发育专业服务机构推动社会工作服务模式有区别，也不同于浙江舟山的“网格化管理和组团式服务”的模式。调查中我们发现NH区这种模式对政府和社区互动要求更高，其优势和局限也表现得很充分，具体地说：
第一，社区居民人际关系和谐度高。由于长期社会福利制度缺失，传统的求助方式（依靠亲友）的制约性比较强，因此居民会把社区作为补充，而从社区居民之间基本的熟识度来看，社区居民之间的关系、社区居民和社区书记或主任的关系、社区居民和社区内的一般工作者之间的关系、社区居民和街道的书记或主任之间的关系的呈“梯度递减”效应现象（见表3）。这种熟识度的“递减效应”，即群众关系和干群关系表明基层政府治理的良好效应，政府组织——社区自治组织——社区居民作为社区不同的参与主体之间形成了有效互动。这说明社区人力资本和社会资本还比较充足，它某种程度上能够弥补物质资源等的不足。
尽管说社区内人际关系较好，但调查还显示：社区居民求助途径还是更注重血缘和亲缘等“先致性”资源，社区作为居民的生活共同体“后致性”因素则紧随之后。在回答“当您遇到困难（如家庭矛盾和邻里纠纷等情况）时，首选会向谁求助”的问题时，49.3％的社区居民选择了“亲朋好友”；38.7％的人选择“社区及其干部”，4.7％的人会向“街道及其干部”求助；还有6.7％的人选择“其他”。这表明社会工作专业服务作为一种正式性的求助系统，在某种程度上，还没有成为社区居民的首选。因此我们认为社区服务要实现从外延数量扩张向内涵质量提升的转变。
第二，社区居民对基层政府和基层社区自治性组织还是有很高的信任度，但对社区公共服务的关注度则很低，这表明我们的社区还缺少问责制度的建设。调查显示居民“对街道办事处和社区委员会的办事的感受度”表示“非常信任”和“比较信任”的人分别达到23.0％和46.3％；表示“一般”的人占到27.0％；而表示“有点不信任”和“非常不信任”只占3.4％。在回答对“是否知道城市居民最低生活保障制度”的问题时，有83.0％答“知道”，有17.0％的人是回答“不知道”。这表明基层政府和社区自治性组织的“社区公信力”还是比较高。
在从社区居民亲身参与社区组织的各项活动的感受度来看，主动性参与明显不足（见表4）。由于社区公共服务的供给不仅有具体的服务指向，而且重要的是公共服务的制度性供给，比如社区居民委员会直选和社区居民代表大会就是社区政治性参与的集中表现，社区志愿者活动和社区听证会则是社区自治性参与的集中表现；社区中的其他组织活动则是社区自我服务式参与的集中表现；在这些活动的参与过程中不仅牵涉到“公权和私权”边界问题的博弈，也牵涉到“不同利益集团”在基层政府治理中的“话语权”的分配，还涉及居民的自组织化程度问题。从表4可以看出，在基层社会管理体系中，制度性的缺陷是最大的，政府必须要加大“公共制度”的供给。
第三，居民对基础性公共服务设施的满意度相对较高，但对这些资源的使用率相对较低，比如社区的“体育健身设施”、“老年活动中心”、“老年食堂”、“青少年活动中心”、“社区卫生服务中心”、“残疾人 康复中心”等公共服务设施都基本在15分钟内能到达，但有效利用率才60.0％左右；需要特别指出的是，居民对社区医疗卫生服务的使用效率也不高，即当人们生小病时，17.0％的人选择“自己忍一下算了”；61.0％的人选择“自己买药吃”，还有9.3％人选择“到市、区级的三甲医院”；只有12.3％的人选择到“街道（社区）卫生服务中心或社区医院”。
应该说，NH区公共服务的基础设施建设堪称一流，但由于对每个不同社区的“多样化差异性”需求的界定不足，导致实际利用率不高。因此我们说专业化的社会工作服务，既要针对不同社区的不同需求来定位社区公共服务的供给内容和输送方式，又要注重社区公共服务在不同层级体系上服务目标的差异化定位，在功能互补中来达成最佳配置。
四、针对NH社区社会工作发展的思路和对策
社会工作专业服务导入基层社会治理，既是一个“民生”问题，也是一个“民主”问题。在基层社区的公共服务、社会服务、居民互助服务和商业性服务的发展过程中，相互链接和相互转换的“桥梁”就是专业社会工作服务的导入。由于传统的社区建设行政化色彩很强，不利于确立居民的参与主体地位，因此我们认为基层社会管理体制的创新核心是导入社会工作专业服务体系。同时专业社会工作服务的导入必须走本土化、专业化和职业化的道路。
基于这样的基本思路，我们认为在今后的工作中。首先要抓好“四件大事”。
第一，要发挥党委在社会工作发展中的领导性作用。在中国特色的基层“多元治理”模式中，党的组织是领导核心，党的领导必须要去占领非营利组织和社区基层组织发展的制高点。因此我们认为“社会工作委员会”是一种很好的组织制度。
第二，要完善政府在社会工作发展中的主导性地位和作用。这种作用的具体体现是：①要建规立制，即在“十二五”发展阶段要基本建立社会工作人才培养、选拔、使用、流动和激励等方面的政策框架，要把发展社会工作纳入NH区“十二五”国民经济社会发展规划，构建社会工作的领导体制和工作体制。②要加大政府的财政投入，构建与“十二五”形成适度普惠的社会福利制度相适应的财政保障机制，逐步形成公共财政对包括社会工作服务在内的公共服务的财政支持体系，特别要出台新农村建设中社会工作发展的倾斜机制。③要提升从事社会工作岗位的人才资源“存量”的专业化能力，实施社会工作人才的“领鹰工程”。
第三，要大力推进非营利性组织“社会协同”功能的发挥。政府职能转变的过程就是要实现“政府和社会组织”的分离，发育非营利性的社会服务组织。正如NH区在街道层面建立社会工作服务站（中心），就是很好的尝试，但还缺少专业性的社会工作服务机构的“破冰”工程与三相衔接。
第四，要发挥基层社会管理体制中“公众参与”的功能。目前由于缺乏社会工作专业服务的引领，社会工作的社会认知度和美誉度还不高，社会工作与志愿者联动机制还没有落实，志愿服务组织和志愿服务人员的力量不仅得不到有效整合，而且存在大量浪费现象。这是我们在NH区调查中发现的问题，也是我们基层政府治理工作今后努力的方向。
本文系2009年国家教育部人文社会科学研究规划基金项目（09YJA840036）的阶段性成果
注释：
① 参见《国家中长期人才发展规划纲要（2010－2020）》，［北京］《光明日报》2010年6月9日。
② 转引自何增科主编：《中国社会管理体制改革路线图》，［北京］国家行政学院出版社2009年版，第243页。
③ 参见彼得·德鲁克：《城市文明化》，载德鲁克基金会主编：《未来的社区》，［北京］中国人民大学出版社2006年版，序言1－4。
④ 参见英格拉姆：《公共管理体制改革的模式》，载《西方国家行政改革述评》，［北京］国家行政学院出版社1998年版，第62－63页。
⑤ 参见杨团：《社区公共服务轮析》，［北京］华夏出版社2002年版，第32－74页。
⑥ “1＋5”的配套文件和规划：“1”为出台了《NH区关于加强社会工作队伍建设，推进社会工作发展的意见》，“5”为出台了《NH区社会工作专业岗位设置方案》，《NH区社会工作者教育培训方案》，《NH区支持社会工作发展经费保障实施方案》，《NH区关于加强社会组织培育，发挥社会组织在社会工作中作用的实施方案》，《NH区“社会工作者、志愿者”联动工作实施方案》。
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