当代中国“交越式”政治与行政形态的诠释与构建，本文主要内容关键词为：当代中国论文,形态论文,政治论文,行政论文,交越式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
“在公共行政(学)中，没有什么问题比政治与行政的关系更为核心的了。”①进言之，讨论政治与行政应该呈现何种关系正是任何公共行政体制的核心之核心。按照古德诺的经典界定：政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。②但是国家意志的表达与执行之间是否有一条严格和明确划分的边界呢？如果有，界线何在？如果没有，则国家意志的表达又如何付诸行政执行而实现？因此，在西方民主宪政体制框架下，讨论政治与行政二者分际问题是一个不断浮现但又难有定论的议题。实践中，政治与行政在政府公共事务领域是无法划清界限的，不仅在从事政治或行政具体工作的人的角度无法划清，就连在决策与执行的连续过程中也无法划清。但是，从学理角度来看，如果政治与行政完全融合，则为何及如何来分辨政治与行政的领域呢？更具体地说，如果政治人可以充分完全地去从事文官或者公务员所做的事，则是否要回到美国的政治分赃时代？反之，从现代政府的组成与演变轨迹来看，现代意义上的公务员可以完全地参与政治决策过程吗？在美国公共行政学界一百二十多年的发展史上，有关政治行政两分说的争论是最重要的议题之一，并在美国蔚为大观，而在世界上其他国家却没有形成如此广泛和深入的讨论。面对政治与行政关系的元理论和政治与行政二分的元命题立场，面对过去三十年来新公共管理运动、治理理论、新公共服务理论及整体性政府等各种思潮的冲击，不管是从拿来主义的怀疑态度，还是从理论创新的大无畏态度，我们都非常有必要以客观中立的求实立场，以严谨开放的探知心态，来充分正视和求解当代中国政治与行政关系的新形态。
图1 政治与行政关系的代表性观点
二、检视政治与行政关系：分合局限与本土缺憾
在西方民主政治的架构中，政治指的是政府的宪政框架及其运行，主要包括行政、立法、司法三权分立的框架与运行，存在于人民通过实质性选举产生的总统共和、议会内阁、半总统制等各种民主政体之中。行政指的是政府(主要是小政府)的内部运行，包括在宪政架构下，如何形成政府的组织、公务员体系、行政法规及其他运行规定与操作模式。威尔逊的《行政学之研究》一文普遍被认为是公共行政成为一个特定研究领域的开端。20世纪二十年代的公共行政学者几乎和威尔逊持同样的看法，即有“政治与行政必须加以区分”的前提，才能将行政视为一种技术性的现象加以理解，使行政领域成为非党派竞争的场所，促使公务员和理论家乘着科学管理运动的东风，效法企业管理的技术，提高政府效能。按照罗森布鲁姆的看法，威尔逊在《行政之研究》一文中所使用的“政治”一词实际上包含两种意思，一是党派(partisanship)和恩惠(patronage)的政治；二是政策制定。③按此理解，政治中包含了公共政策决策的部分，而决策的过程在实务上必然有行政人员的参与运作，政治与行政关系是由恩惠、党派到决策、行政的过程，体现了从政治到行政的过程是一种不断互动的连续体观点。
图1中，美国公共行政学界百余年来对政治与行政二者关系的讨论轨迹是由威尔逊提出政治行政二者的区别(distinction)，到古德诺的截然两分(dichotomy)，再到新公共行政学派和新公共管理运动的融合(mixing)，最后被视为一种连续体(continuum)的存在以重新检视二分模式的理论与实践背离境地。目前政行关系讨论主要聚焦于地方政府采用的议会—经理制模式(council—manager)中的城市经理人角色到底是“专业化的帮手还是政治雇佣的助手”④，美国公共行政学者普遍认为美国版本的两分法必须要能够应用于这种新的、动态的美国政府形式。议会—经理制模式从结构上来看，是要实现民选官员和行政人员在政策制定与执行领域的分离并进，藉此达到资本主义民主政治和行政效率之间的有机平衡，在管理主义层面复活了政治与行政的二分关系，被称之为“二分—对偶”模型(dichotomy—duality model)。⑤但从实质来看，这一模式并非如此。德米尔就从全美城市经理人的抽样调查数据出发，按照实证研究的方法发现了政治与行政的互补性观点(complementarity view)。⑥美国当代公共行政学家史瓦拉(James H.Svara)在《二分法的神话》中明确指出：实际的和人为的政治与行政二分是一个神话(myth)，如果我们要建设公共行政的强大未来，必须重视这个领域的丰厚传统，这个理解将帮助我们抛弃过分单薄的箔纸片(simplistic foils)——二分法、官僚制范式、定义过于狭隘的中立能力及过于宽泛界定的技术理性。政治与行政的互补性基于这样的前提，那就是民选官员和行政人员联合起来共同追求良好的治理结构，政治与行政必须以一种相互支持的方式聚合在一起，一方弥补另一方的不足而组成一个整体。互补性强调不同角色之间的相互依存，尊重承诺以促进公共利益的方式来塑造和执行政策的政治控制，敬重那些被选举出来忠诚于法律和支持公平竞选活动的教区牧师，赞赏支持专业标准的政见。⑦时至今日，政治与行政界线模糊已成为不争的事实。政治与行政的区分并不在于有一条一分为二的截然分界线，而在于两者之间存在一种“变动的距离”。
拉宾和鲍曼将政治与行政二分的争议及褒贬称之为一种理论的循环，首先是很单纯地接受两分说，接着是完全的否定，再到将行政中的政治涉入视为理所当然，最后才重新开始思考二者的角色。⑧美国公共行政学界自八十年代以来倡导政治与行政“互补”论，似乎宣告了分合关系走到尽头，有关政治与行政关系的文献也显示学者们大都否定政治可以和行政截然二分的说法，但又肯定政治与行政在制度上有所区分的事实。由此看来，我们所认知的西方国家政治与行政关系由分离到混合的演进逻辑是否就一定正确和真实可信？主张政治与行政严格地分开，一方面容易忽视行政人员在政策制定中的影响力和价值选择，误导人们在实践过程中过分孤立地分析和看待政治与行政问题，容易造成行政学者与政治学者在学术界内的对立，引起行政学者的冷漠敌视态度，加重学科认同及学科分裂危机。另一方面，随着时代的进步，政治与行政的关系是动态变化着的，在实践中如何明确和恰当地分离政治与行政是一个很难解决的问题，并且由于国情的差异，产生于发达国家的经验很难准确地移植和复制到发展中国家。主张政治与行政完全融合，不仅会加重政治系统对行政领域的控制，而且政治权力的影响会逐步增强并加深，从而无法明确划分政治干涉行政的适当范围，模糊和弱化了行政权的独立性。容易造成违背民主治理和依法行政事件的发生，引起政治系统对行政领域的“公地”入侵，从而进一步导致“科层腐化”。政治与行政关系在学理和实践层面的背离始终告诉我们，在民主宪政体制框架下，政治与行政虽然界线不清，但是必有分际，讨论政治与行政二者分际问题是一个不断浮现但又难有定论的议题，不能简单地用一分为二的分合思维来加以判定。
当代中国政治与行政关系指的是在坚持中国共产党的领导下政治机构与行政机构，即立法机关和行政机关的关系，或者是行政机关内部政治任命官员和公务员之间的关系，即作为行政机关的政府内部政策制定机构和执行机构之间的关系。古代皇帝与宰相之间的关系、官与吏之间的关系；当代党政之间的关系(党委负责决策、政府负责执行)、政策制定与政策执行之间的关系，都属于政治与行政关系的范畴。基于中国特色社会主义政治权力结构的规范设置和实际运行状况，探讨本土政治与行政关系首要和核心之处在于理解党政关系。有人将中国50多年党政关系的历史变迁概括为四个不同类型时期：一是“寓党于政”时期(1949-1957)；二是“以党代政”时期(1957-1978)；三是“党政分开”时期(1978-1989)；四是“以党统政”时期(1989年6月至今)。这四个阶段的变化表明，中国党政关系的变革过程，实质就是中国共产党的领导方式与执政方式的变革过程，而这种变革过程从根本上决定中国的人民民主制度和人民代表大会制度的实际落实与实际运作的性质。⑨早在1956年党的“八大”上，邓小平同志就指出要改变党政不分的状况：“加强党的领导，不是说党可以直接去指挥国家机关的工作，或者把纯粹行政性质的问题提到党内来讨论，混淆党的工作和国家机关工作应有的界线……”⑩改革开放后，邓小平同志再次敏锐提出：“改革的内容，首先是党政分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”(11)换言之，党应该抓大事，而不要抓小事；党应该主要做人的工作，做思想政治工作，而不是主要作一些具体的事务性工作，具体事务性工作应该由法定的国家机构或政府部门去做。这一思路体现了类似于“政治与行政两分”的规范理念，也符合中国政治体制的特点和要求。
在如何看待我国政治与行政二者关系的问题上，有人乐观地指出：“以‘政治与行政二分’的整体框架为基础，执政党和国家公共权力机构都由明确划分、独立运作的两个系统——政治系统与行政系统组成，都实行民主集中制——政治系统以民主制为基础，行政系统以集中制为基础，这种双重‘政治与行政二分’、双重民主集中制架构，是社会主义国家有可能建设成比西方资本主义国家更高政治文明的体制基础。”(12)但有人则认为：“中国的情况是不能简单地套用政治与行政二分原则的，尽管党政分开同政治与行政二分表面上看来极为相似，而实际上它们之间是完全不同的。”(13)更有人鲜明地说道：“中国公共行政的一个最大特点就是，政治与行政是水乳交融、无法区分的。忽略了政治维度的中国公共行政学研究，根本无法真正理解与政治密不可分、浑然一体的公共行政现实。”(14)对于我国政治与行政关系，不能照搬二分理论实行结构性分离这一“基本点”几乎人人皆知，问题的关键是，政治与行政除了分(离)(融)合或者大而化之的修正之外还有超越性的理想型道路可走吗？是否还能够采用新的思维或视角来定位与诠释我国政治与行政关系？又当如何构建这样的定位？显然，新型政治与行政关系必然要强调两者天然的一致性和协作性，要做到二者在职能和载体上的适当分开，使政党参与职权程序化、适度化和合理化，最终达到分工协作、运转高效、和谐共处。
三、“交越式”形态：当代中国政治与行政“中和”关系的新诠释
超越分(离)(融)合的基础是将政治与行政视作“互补”，目标导向是建立文中已经论及过的“连续统一体”。尽管“连续统一体”的呈现形式大不相同，理论上的争辩和在实践中的演变也纷繁复杂，但其要在基础与目标的时间轴里达成一致，要在政治与行政历时性的流动与共时性的参省中实现知识和资鉴上的统一，是当代中国政治与行政关系与形态新定位、新构想和新诠释的立足点。在“一分为三”哲学视域里，“互补”论就是“中和”，实质就是要构建“交越式”政治与行政形态。(15)哲学思维中的“三分法”是西方公共行政学者触碰到但是没有拿在手中的思维利器。从实践中的连续体特点和理想型的连续体模式出发来追求交越式政治与行政可看作是“一分为三”哲学思想新运用，是提炼并超越国内外政治和公共行政学者研究政治与行政关系的精华。
“一分为三”又曰“三分法”，有关“一分为三”哲学理论本身的研究自不必说，代表人物为庞朴、雷正良(坚毅)和周德义。已有众多将“一分为三”理论运用于其他领域的研究，如用于分析学科发展、分析经济活动和社会发展等等不一而足。所谓“一分为三”，就是将任何事物视为一个复杂的对立统一的矛盾整体而存在，将事物区分为“对立面——中介——对立面”或“此物——亦此亦彼物——彼物”三种状态，并赋予“中”以协调、统领其余二者的突出地位。“一分为三”的思维方式建立在“一分为二”的基础上，认为“一分为二”是其特殊的形态，在事物矛盾变化发展的过程中，存在着中间阶段或中间状态，可曰“中介”。它是对西方古典唯物主义哲学的形而上学的命题“非此即彼”的纠正和发展。我国古代先哲，无论儒道法墨都是三分论者。孔子提出“过—中庸—不及”的思维模式，称“中庸”为至德，并且终身实践中庸；老子提出过“道生一，一生二，二生三，三生万物”的宇宙生成观；西方康德、黑格尔在认识论上的“感性认识—知性认识—理性认识”的三阶段论；列宁构造的“左倾路线—正确路线—右倾路线”的道路模式等等都是一分为三哲学思维的体现和运用。因此，“一分为三”作为一种哲学方法论和思维方式，具有普遍的指导意义。用来解析政治与行政关系，可得以下三种形态。
图2 政治与行政“三分”形态
在“融合式”政治与行政中，政治与行政呈现重叠状，是一种完全混合的状态，可作亦A亦B或又A又B之解，也可称“重合式”政治与行政。这种过度的政行重合使西方国家在自由民主时期的政治化行政阶段(17世纪—19世纪中期)和大效率民主时期的行政再政治化阶段(20世纪中期以来)都以理想型的状态出现过，使其出现了政党分赃的弊端和民营化浪潮背景下企业型政府改革的压力。建国初期，党政军高度一体化，党的第一代领导人倡导的革命和建设运动以平均主义为本、计划经济为体、群众运动为轴、阶级斗争为核，虽然使一个积贫积弱的新中国在严酷的国际局势和国内环境中迅速崛起，但是也带来了诸多不良后果。
在“并离式”政治与行政中，政治与行政呈现并列状，是一种完全分离的状态，可作非A非B或不A不B之解。在威尔逊—韦伯范式盛行的美国传统公共行政时代，理想型的政行并离模式使现代意义上的公务员制度和官僚制组织形式很好地结合并应用于美国进步时代的一系列改革实践中去，取得了诸多成效。但是进入二十世纪四十年代后，学者们找不到更好的方法来回应公共行政实践产生的政经发展、族群整合、工业提升、福利促进等新议题的改革要求，西/瓦之辩成为公共行政学理层面的分水岭。受到传统治理模式的惯性、悠久历史文化的时滞性及超大规模社会(或曰“巨型社会”)治理的复杂性三重因素的影响，我国政治与行政关系要实现西方语境中的结构上的分离颇有东施效颦、画虎成猫之嫌。
在“交越式”政治与行政中，政治与行政呈现交叉状，有分离也有融合，超越二分形态，可作A而B或AB之解。“交越”形态的实质是将政治与行政二者演进的交互过程看作动态调整变化的连续统一体，超越了过往的政治主导模式和政治授权模式。从政府过程角度来看，期望建构起政策分享和参与导向的新型公共管理模式，亦即行政人员、行政学者、社会团体、新闻传媒等公共组织在政策倡导和创立之初，就积极参与决策过程，并与民选官员共享决策过程，成为公共利益价值的忠实守卫者。在我国政行密不可分，党政职能分离的张弛背景下，尤其是面对去中心化、双向互动性、开放平等性、便捷连通性等特征的网络社会的出现，政行关系迫切需要将网络民意要求纳入到政府公共决策，发展“交越式”政治与行政显得尤为必要。
所谓“交越式”政治与行政形态，就是在“不偏不倚，有分有合，分合有度；良性互动，相互贯通，协调并进”的“中和”关系指引下，超越“党政分开”或者“党政不分”的“一分为二”路径，充分重视和努力开发中国本土的“一分为三”传统智慧资源，探寻中国政治与行政和谐关系的理想图景，走出一条基于特有的中国情境的政治与行政发展道路。实践中的政治与行政连续体没有涉及并离式和融合式政治与行政的时间因素，因为如果将政治与行政的关系用历时性的时间横轴来表示，我们无法清晰和准确地判定二者在三种形态中的分起位置。对于一种基于连续体的实践理性模式而言，首先需要判定“交越式”政治与行政形态的特征，作出细致和明确的类型学分析，在此基础上找到模式下的动力机制和解释机制。
其一，“交越式”政治与行政形态作为一种党政职能连续体，体现出政党科学领政执政，政府稳健有效行政的和谐发展道路。将党政职能按其政治性的比重由高到低排序为党的政治、思想和组织三重根本领导和政府在“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四大方面的基本职能，政治作为国家意志表达的功能和行政作为国家意志执行的功能在分切开的上下三角形中从左至右递次推进，此消彼长，体现了“交越式”政治行政的宏观包容性、层次性特点。如图3所示。
图3 “交越式”政治与行政的党政职能连续体
图4 “交越式”政治与行政的政府过程连续体
图5 “交越式”政治与行政的学术研究连续体
其二，“交越式”政治与行政形态作为一种政府过程连续体，体现出政党在“法律—制度”范式的结构性诠释和政府在“行动—过程”范式下的能动性运作，具有中观层次的多样性，如图4所示。作为在特定的政治共同体中获取和运用政府权力的全部活动而言，政府过程的宪政体制更多地体现在党的组织系统、国家政权机构系统和军队系统三者如何互动，共同构成国家政治权力结构的全貌上。在“行动—过程”范式的视野下，意见表达与综合作为政府过程的开端，呈现主体多元化、意见分散化、渠道多样化、层次大众化等特点，为政府决策提供了良好的政策建议与主张。决策一旦作出并公之于众，就需要强有力的和高效率的行政执行，在执行环节和政策终结环节都需要引入权力监督和社会监督的力量。
其三，“交越式”政治与行政形态作为一种学术研究连续体，体现作为政治学的公共行政、作为法律的公共行政和作为管理主义取向的公共行政三种研究途径，具有落地生根、重心嫁接下沉的知识行政学特点，如图5所示。首先需要明确行政学是一门跨学科，早期的行政学是政治学这个母亲襁褓中的婴儿，中后期行政学吸纳了管理主义的经验，20世纪行政学的发展吸收和糅合了社会学、经济学、管理学、法律学和心理学等专业领域的理论与方法。在由左至右的横轴方向中，自怀特《行政学导论》1926年出版开创行政学整体分类研究体系，尤其20世纪中后期实证主义研究方法的兴起，公共行政学者逐步迈向定量和规范为主的科学化发展范式，乃至开展微观的行政操作事务研究，为“交越式”政治与行政的发展提供了充足的知识贡献。
四、构建“交越式”政治与行政新形态的向度与路径选择
在中和关系指导下，我国交越式政治与行政形态的构建如同民主政治发展一样，不能只停留在抽象的原则和理论层面，而是要进行具体的战略规划、制度设计、路径选择和步骤安排。本文认为，抓住交越式政治与行政形态“牛鼻子”的理念意蕴就是“在国家和社会之间建立一种互信关系，把‘信任’关系植入国家与社会关系之中”。(16)国家与社会要彼此互信，重新找回有凝聚共识的国家和有理性秩序的社会，就需要在国家建设层面实现认同，在政府治理层面实现放权，在社会管理层面实现自治，三者关系相辅相成，互为因果，缺一不可。国家建设就是通过国家政权和政府能力建设，优化配置政党统合资源和政府分配资源两个体制性的优越性，势必要求政府在公共事务治理领域实现充分的授权与分权，从而激活社会民间能量，引导多元主体参与国家建设和政府治理，实现小自治和大共治局面。从现实角度来看，构建交越式政治与行政形态改革向度主要体现在“党政关系”的政治发展和“行政功能”的政府治理两方面，需要厘清双重向度中既相结合统一的关系又各自内在蕴含的内容。
以“党政关系”为主轴的政治发展向度，就是要充分利用和努力开发中国共产党的体制内资源，在现行基本政治制度框架内推进党内民主，实现以党内民主为基础的政党主导型民主政治模式，从而寻找和培育交越式政治与行政形态的内部生长点。历史地看，党的十三大报告提出：“切实加强党的制度建设，对于党的正确路线的巩固和发展、对于党的决策的民主化和科学化，对于充分发挥各级党组织和党员的积极性、创造性，十分重要。以党内民主来逐步推动人民民主，是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径。”党的十六大以来，特别是党的十六届四中全会“科学执政、民主执政、依法执政”的提出，真正把握了以党内民主带动人民民主的“脉”，即党的执政要以民主的制度、民主的形式、民主的手段支持和保证人民当家作主，党内民主建设不断向纵深发展。推进党内民主的关键就是要处理好三对基本关系，即要处理好权力集中与监督制约的关系，处理好民主政治与社会稳定的关系，处理好改革共识与选择路径的关系。
首先，从政府过程角度来看，我国独特的“宪政体制”和“体制化结构”(17)资源为推进党内民主留下了巨大的发展空间。“议行合一”的规范性宪政体制为推进党内民主和主动改革留下了相当大的发展空间，为党内民主提供了合法性及其发展的潜在可能性。现在的关键问题“在于如何使这些制度规范加以落实、完善和发展。如果说中国政治发展和政治改革的起点是首先推进党内民主，那么推进党内民主的关键就在于健全和发展民主集中制特别是其中的党委制和集体领导制度，并把它落到实处。今后政治体制改革的一个重要任务，应当是把民主集中制具体化、制度化、规范化，并赋予新的时代内容，使之成为推进党内民主的重要武器和民主发育的一个生长点。这是充分利用和开发民主化的体制内资源的关键所在。”(18)
其次，民主过程的复杂性、多元性和低效性已成为目前质疑民主模式的普遍理由，但是西方民主价值的阐扬和实施民主并不是经验上的排他性和理论上的唯一性，“不管你是否喜欢，民主化继第三次浪潮之后依然后浪推前浪，是一个不争的事实。”(19)任何类型的民主发展都是普遍性与特殊性的统一。我们进行党内民主的建设，就要敢于吸收人类政治文明的一切优秀成果。中国共产党的党内民主固然有其不同于一般民主的特殊性，也有不同于其他政党的党内民主的特殊性，但民主的一些基本要素，如公民最为基本的民主政治权利、对各级领导人的直接性或间接性民主选举、有效的权力监督和制约的机制等，都是世界各国所普遍推崇和践行的。党内民主不是无政府主义，而是建构一种新的权威和集中，真正实现兼顾效率目标和民主导向的价值追求，达到有质量的效率和有民主的幸福。
再次，中国近现代的历史经验告诉我们，只有紧紧依靠一个拥有强大群众基础并且在和平稳定的国内外环境下运行的政党才能够带领中国人民顺利实现国家富强、民族繁荣、社会进步和人民幸福，推进党内民主的目标就是要坚持和巩固中国共产党的领导，建设具有中国特色的社会主义先进政治文明，这是目前全党全社会凝聚和达成的根本共识。改善党的领导最主要的是加强思想政治工作，巩固党的领导最主要的是健全党的各项民主制度。(1)提高人大代表的素质和议事能力，消除人大代表作为单纯的荣誉性、照顾性的虚设，明确各个层次代表大会的职权、任务、议事规则和程序，真正健全完善人大代表会议制度。(2)倡导民主的提名制度，改进候选人介绍办法以及差额选举制度等环节，逐步扩大“选”的梯次范围和空间，真正健全完善党内领导干部选举制度。(3)注重领导群体结构的合理配置，更注重集体智慧、集体经验的充分发挥，根据党政分开的现实，建立和完善各级党委的工作规则，议事规则和表决制度，真正健全完善党的集体领导制度。(4)疏通党内民主渠道和健全民主生活，提倡和保护广大党员和人民群众自下而上地监督党的各级领导机关和领导干部的权利，提高党的监督机构的地位和职权，真正健全完善保障党员权利制度和党内监督制度。
以“行政功能”为核心的政府治理向度，就是要将各级政府长久以来形成的“为民做主”和“替民做主”思想真正转变为“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的科学发展思想，实现政府单中心的运动式治理模式向多中心的协同治理格局转变，鼓励、引导和建立第三部门力量参与社会管理的共治与公治格局。中国政府治理模式有其独特的演进与发展逻辑，在相当长的时间段里都遵循了“全能主义(totalism)”(20)模式，政府通常扮演一种统包大揽的“家长”角色，属于典型的常发性全能。改革开放以来，我国政府治理模式表现出偶发性全能主义的特点，具有强烈的运动式治理取向：在重大紧急突发性事件上具有泛政治动员化的倾向，在一些影响恶劣、久拖不决、积重难返式的社会问题进行专项治理上则表现出泛经济化的倾向。运动式治理模式反映了“中国面临着一种制度化运动的悖论，即改革意味着政治生活常规化，但却是以政治运动方式进行的”。(21)制度化运动的悖论需要通过制度化建设和制度化遵循来加以破解，关键目标是要努力推动我国政府“运动式”治理模式向多中心协同治理模式转型；核心举措是从政府治理的决策、执行、监督(问责)三环节入手提高政府公信力与合法性。由此方能在党政关系的“政”的层面改革突破，有所作为，构建交越式政治与行政形态的外在支撑着力点。
政府“运动式”治理模式表现在生态环境治理、扫黄打非、重大安全事故的治理、整治黑车等领域，这种模式期望在短时间内通过行政力量的横向联合和纵向推动，对某些重大的突发性事件或一些影响恶劣、积重难返式的社会问题采取一种专项迅疾治理手段，从而达到维护社会稳定、树立政府形象和增强国家权威的目的。但是“运动式”治理过度张扬工具理性的用途，缺少对真实的世界作细致入微的人文关怀和理性思考，忽视了社会问题的多维复杂背景，更无视社会自主管理和自主治理的能动性与内在合理性，经常陷入“头痛医头、脚痛医脚”的显性治理困境，沦入“制度化运动”低效乃至无效化窠臼。多中心协同治理模式是一项系统工程，就是指面对国家或区域内的公共问题或公共事务，政党组织、政府组织、商业组织、公民组织、利益团体和个人等治理主体通过对话、协商、谈判、妥协等集体选择和集体行动，达成共同的治理目标，并形成资源共享、彼此依赖、互惠和相互合作的机制与组织结构，建立共同解决公共问题的纵向的、横向的或两者结合的高度弹性化的协作性组织网络。从而有效克服单一权威主体或者单极政府力量所形成的垄断和低效影响，为国家和社会的良性互动，为解决长期以来积苛已久、影响恶劣的社会弊病建立健全一整套常态的长效治理机制。(22)这种模式在宏观结构(或可曰“机理”)中强调外部环境中的政治、经济、社会及文化诸因素的规定范围和影响作用，将体系中的多中心治理主体力量视作内核，将协同看作灵魂；在微观结构上着力于寻求组织内部各环节和步骤之间的协同运作，强调在政策分析中应将决策与执行共同看作政策过程的两个基本构成部分，并进一步将组织之中决策制定的整个过程视作行政行为。
面对复杂多变的公共管理现实，公民参与成为政府公共管理部门决策时必须考量的因素已经不是一个需要讨论是或者否的话题，公民如何参与、何时参与以及怎样评价公民参与行动的有效性才是理论界对于行政实践回应的主题。而今面临民生不昌、民力不强、内需不足、环境不支、创新乏力、司法不力、公权滥用、抗议频发等一系列具有中国特色的政府治理难题，是到了与公民共同决策的时代。当代公民参与理论告诉我们，富有积极能动精神的公民绝不仅仅是政府提供的公共服务的消极消费者，还是表达自身利益、影响公共政策的有生力量，是与公共管理者一起提供基本公共服务的合作伙伴。政府公共管理部门应广泛吸纳社情民意，建立一种“分散式的公众协商(segmented public consultation)决策”(23)模式，从而实现政策决策的科学化和民主化。分散式的公民协商决策模式核心思想是：强调在保证公共管理机构政策质量和问题的结构化条件下，管理者必须将有序参与作为政府治理合法性与效能性的基石，通过分别与不同的公民团体探讨问题的方式限制公民影响力发挥作用的空间，并设法与持不同意见的公民达成某种程度的一致。政府作为公民的代理者，履行受托责任才能将信任嵌入社会。政府与社会通过公开的对话、交流和协商，公民能够形成强烈的共同社会责任感；政府公共管理部门通过建立健全一个上情下达、下情上达的制度通道，即“矛盾安全阀”，构建起公众与行政主体之间相互信任的社会共同体平台。
五、结语与思考
重新思考和塑造当代国家的政治与行政关系是摆在各国公共行政学者们面前的重要议题。如若从事公共行政实践的人们所运用的种种知识部分地改进了人类的福利，也部分地损害了人类的福利，那么我们好像不能指望社会现实变得不那么复杂，因为在很大程度上是人类自己创造了复杂的社会现实。然而，诸如“昔日的美丽也可能被解释为丑陋的幻象；在过去的背景中暗淡的形象在新的背景中可能焕发新的光彩”(24)一样，公共行政学者们普遍面临的“理论失灵”的知识困境是否还能够将“我们的学说包含着很坏的药”证伪？德怀特·瓦尔多在1967年末提出的公共行政面临着巨大的“身份危机”命题在今日看来依然奏效。如果按照怀特所提倡的“知识即是讲故事”(25)的观点，当我们面对中国情境时，是否能够将当代中国的政治与行政“故事”反刍为知识呢？正如人们总是喜欢借用“威权主义”理论框架来解释后发转型国家的政治形态一样，人们总是用民主制行政作为传统公共行政范式的替代品，也总是喜欢将党政分开视之为重构我国政治与行政关系的唯一路径。借用王绍光的评语：“中国政治在此期间发生了翻天覆地的变化，贴在中国政治上的标签却一成不变。如此荒唐的概念与其说是学术分析工具，不如说是意识形态的诅咒。现在已经到了彻底摆脱这类梦呓的时候了。”(26)目前人文社科学界亟待转换视角，大胆启用新思维、新方法，以实事求是和严谨开放的心态，以敢于担当和锐意进取的精神，探寻中国政治与行政发展的动力学、规律性和贡献度等诸多问题。因此，我们可以将公共行政理论与实践发展不一致的问题或者竞相矛盾的地方看作是公共行政范式不足的表现，治疗这种病症不需要根本性的变革，需要的正是人类智慧、世界知识与传统智慧、本土资源的新链接和新开掘。本文从“一分为三”哲学思维下的“中和”政行关系格局提出构建“交越式”政治与行政新形态就是试图将中国“故事”反刍为世界知识的一种有益尝试。
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②Frank J.Goodnow.1900.Politics and Administration:A Study in Government.New York:Macmillan,pp.22.
③Rosenbloom,David H.(1984)."Reconsidering the Politics-Administration Dichotomy:The Supreme Court and Public Personnel Management." In Jack Rabin and James S.Bowman,eds.,Politics and Administration:Woodrow Wilson and American Public Administration.New York,NY:Marcel Dekker,Inc:104.
④Stillman,Richard J.,Ⅱ.(1977).The City Manager:Professional Helping Hand,or Political Hired Hand? Public Administration Review,37(6):659-670.
⑤Svara James H.(1985)Dichotomy and Duality:Reconceptualizing the Relationship between Policy and Administration in Council-manager Cities.Public Administration Review,45:221-32.
⑥Demir,Tansu.(2009).The Complementarity View:Exploring a Continuum in Political-Administrative Relations.Public Administration Review,69(5),876-888.
⑦Svara,James H.(2001).The Myth of the Dichotomy:Complementarity of Politics and Administration in the Past and Future of Public Administration.Public Administration Review,Vol.61,No.2:178-179.
⑧Jack Rabin,James S.Bowman,eds.(1984).Politics and Administration:Woodrow Wilson and American Public Administration.New York:Dekker,Inc:7.
⑨陈红太：《从党政关系的历史变迁看中国政治体制变革的阶段特征》，载《浙江学刊》2003年第6期，第79页。
⑩邓小平：《邓小平文选》(第一卷)，人民出版社1994年版，第236～237页。
(11)邓小平：《邓小平文选》(第三卷)，人民出版社1993年版，第177页。
(12)李习彬：《“政治与行政二分”命题的组织整合理论解析——兼谈公共管理学科建设中国化与科学化的途径》，载《学术研究》2006年第3期，第76页。
(13)张康之：《对政治与行政二分原则的审查》，载《国家行政学院学报》2001年第4期，第30页。
(14)马骏、刘亚平：《中国公共行政学的身份危机》，载《中国人民大学学报》2007年第4期，第9页。
(15)笔者在已经发表的三篇有关本主题的系列论文中均有详细阐述和讨论，在此不多作赘述。
(16)马骏：《经济社会变迁与国家重建：改革以来的中国》，载《公共行政》2010年第5期，第14页。
(17)胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年版。
(18)胡伟：《党内民主与政治发展：开发中国民主化的体制内资源》，载《复旦学报(社会科学版)》1999年第1期，第4页。
(19)胡伟：《政治学者寄语政经新周期：拿出中国民主建设议程是时候了》，载《21世纪经济报道》2011年12月30日。
(20)邹谠：《二十世纪中国政治：从宏观历史与微观行动的角度看》，牛津大学出版社1994年版，第3页。
(21)[美]詹姆斯·R.汤森等著，顾速、董方译：《中国政治》，江苏人民出版社1995年版，第283页。
(22)杨志军：《多中心协同治理模式研究：基于三项内容的考察》，载《中共南京市委党校学报》2010年第3期，第44～45页。
(23)[美]约翰·克莱顿·托马斯著，孙柏瑛等译：《公共决策中的公民参与》，中国人民大学出版社2010年版，第49页。
(24)[美]文森特·奥斯特罗姆著，毛寿龙译：《美国公共行政的思想危机》，上海三联书店1999年版，第25页。
(25)[美]怀特著，胡辉华译：《公共行政研究的叙事基础》，中央编译出版社2011年版，第6页。
(26)王绍光：《中国公共政策议程设置的模式》，载《中国社会科学》2006年第5期，第99页。
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