农村信用互助担保组织的风险保障机制与地方政府创新：翁牛特模式研究，本文主要内容关键词为：地方政府论文,保障机制论文,农村信用论文,风险论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F830.31 ［文献标识码］A ［文章编号］1003－1170（2009）－05－0003（04）
一、引言：农村金融的瓶颈因素与机制构建
我国农村金融问题的症结与瓶颈在于农村信贷体系中的关键性的机制缺失。一是信用机制缺失导致农村信用体系难以建立。分散的农户与金融机构之间难以形成良性的信用互动关系，对农户的信用也缺乏有效的评价机制、监督机制、激励机制与惩罚机制，这导致金融机构在给农户贷款时面对更大的不确定性。二是担保机制缺失导致农村金融机构信贷风险加大。农户缺乏符合规则的抵押品，同时，农信社等金融部门执行多年的农户联保贷款在很大程度上是失效的，五户联保往往演变为实质的“联而不保”，联保的失效使信用社的资产质量难以保障。① 三是农业保险机制缺失，导致农户和农村金融机构都面临较大的自然风险。规模较大的种植业和养殖业受气候和疫病的影响较大，但是目前能够承接农业保险的商业性保险公司和政策性保险机构都很少，这对农村金融机构的信贷质量直接造成威胁。
农村金融问题除了受这三个瓶颈因素制约之外，还有两个因素也对农村信贷规模造成了极大的影响。其一是农村资金回流机制的缺失。由于农村贷款的风险较大而利润较低，很多金融机构纷纷撤离农村，1999年以来大型商业银行在县以下基层地区的几万家分支机构迅速撤并，给农村地区的信贷留下很多空白。根据中国人民银行公布的统计数据，截至2008年10月，我国尚有2800多个乡镇为零金融网点服务，有8900个乡镇只有一个金融网点；②而那些留在农村的金融机构，也出现严重的资金外流问题，往往成为农村资金的抽水机，每年从农村流出的资金达几千亿元，造成农村地区严重的“负投资”问题。③ 如何使农村资金不外流，如何使流出的资金再流回农村，是目前农村金融创新中必须解决的问题。其二是如何建立一个好的政府支农资金运作机制，使其效能得到最大的发挥。现在各级政府的支农资金总体规模庞大，但是使用效率低下，如果将庞大的财政支农资金加以整合，用于农村金融机制创新，则可以起到事半功倍之效。
综合以上农村金融体系中存在的问题可以看出，机制缺失是核心问题，因此农村金融体系中的机制构建成为解决农村贷款难问题的关键。内蒙古赤峰市翁牛特旗农牧民信用互助协会通过系统的机制构建和金融创新，使农村金融供求双方的利益诉求得以对接，成功解决了农村金融体系中的机制缺失问题，其运作模式具有代表性和推广意义。
二、翁牛特农牧民信用互助协会的组建背景及外溢效应
1.翁牛特农牧民信用互助协会的组建背景
翁牛特旗位于内蒙古赤峰市中部，总土地面积1.2万平方公里，辖12个乡镇（苏木）和6个国营农场，总人口47万，农牧业人口40万，粮食年产量12亿斤，是全国500个产粮大县之一，家畜存栏260万头，是内蒙古全区优势畜产品生产基地，同时也是全国整县推进有机农业第一县。翁牛特旗既是农牧业大县，也是一个国家扶贫开发重点县，截至2007年底尚有贫困人口21万，占农牧业人口的50％左右。近年以来，翁牛特旗种植业与养殖业发展迅猛，产业化和规模化趋势明显加快，农村金融供求缺口逐渐明显。从贷款需求角度看，农牧民贷款的需求总额很大，户均贷款需求量达到十几万元到几十万元不等，有些养殖业大户的贷款需求额度达到数百万元。但是从贷款供给角度看，农信社作为农村金融供给主体，农户贷款额度从3000元（三级信用户）到7000元（一级信用户）不等，农信社惜贷现象严重，其贷款量远远不能满足农牧民的贷款需求。翁牛特旗农信社多年以来推行农户联保贷款，但是由于信用机制存在缺陷，导致农户联保基本没有达到预期目的，农户联保都是假联保，现在农信社的农户联保贷款已经停止，基本以担保贷款为主。由于翁牛特旗农信社和其他金融机构在农村金融风险约束下降低对农牧民的贷款供给，导致翁牛特旗的资金外流现象非常严重。据翁牛特旗人民政府统计，每年翁牛特旗的金融机构居民存款总量达25亿元，而翁牛特旗金融机构在旗内的贷款总量则为14亿元，有11亿元资金流出翁牛特旗。
2007年开始，翁牛特旗在人民银行翁牛特旗支行、翁牛特旗政府的扶持与协调下，开始组建农牧民信用互助协会，选择在乌丹镇东园子村进行试点，东园子农民信用互助协会成为内蒙古第一家农牧民信用互助协会。2008年农牧民信用互助协会得到迅速推广，截至2008年10月末，翁牛特旗已成立农牧民信用互助协会57个，入会会员2030人，会员缴纳信用互助基金1030.3万元，翁牛特旗政府建立风险补偿基金专户到位资金140万元，农信社为会员累计发放贷款12600万元，其中发放设施农业贷款1500多万元，发放养殖业贷款11100多万元，极大地提高了当地农牧民的信贷可及性和户均收入水平。
2.农牧民信用互助协会刚组建产生的外溢效应
农牧民信用互助协会的组建也在区域内对农民信用机制建设、对农信社经营机制创新和农业产业化也产生了极大的外溢效应。
（1）在农民信用机制建设方面，农牧民信用互助协会使一个协会内部以及一个协会内的信用互助小组内部产生了很好的相互协助、相互监督和相互约束的机制，一旦一个农牧民失信不按时还款，则不仅会影响其个人信誉，还对小组信誉与协会信誉造成连带影响，从而使协会和小组内部产生了极强的监督和约束动力，这对于区域内农牧民信用机制建设具有重要意义。
（2）在农信社经营机制方面，由于有了农牧民信用互助协会作为中介和平台，农信社对农牧民的授信与监督更有效率也更节约成本；同时农信社贷款管理流程发生了根本性的变革，农牧民信用互助协会对贷款进行初步审查，农信社的授信和贷款流程变得更加阳光化和公平化，杜绝了信贷员的暗箱操作与吃拿卡要等不规范经营行为。同时，原来农信社面对的是单一的农户，而现在则面对协会与信用小组，农信社无形中增加了一些“准员工”，帮助农信社进行贷款到期催还和贷款使用过程中的监督，极大了节省了农信社的信用监督成本与运营成本，使经营成本外部化。
（3）在农业产业化方面，由于农牧民信用互助协会的存在，使得农牧民授信额度和贷款额度得以成倍放大，满足了那些贷款需求高、产业化程度高的种养殖大户的贷款需求，对促进农业的产业化、专业化、规模化和集约化经营具有重要意义。东园子村在成立农牧民信用互助协会之后，一年的授信额度和贷款额度高达1500万元，2008年重新授信为2200万元，单笔贷款额度达到750万元，对当地养殖大户的产业化经营有较大的支持力度。
三、农牧民信用互助协会的组建程序、贷款程序与风险保障机制
赤峰市翁牛特旗农牧民信用互助协会实质上是一种农民互助担保组织。农民互助担保组织是一种特殊的农民资金互助组织。这种资金互助担保组织的特点是，并不在互助担保组织内部社员之间进行资金的相互借贷，而是社员通过建立互助担保基金，在组织内部形成相互担保的贷款需求主体，通过放大授信额度向金融机构获得更大规模贷款。成员的资金只是起到互相担保和放大授信的作用，而不直接在社员之间进行资金互助。
1.组建原则
农牧民信用互助协会就是在诚信的基础上，把分散的、个体的农村牧区信用整合起来，成立行业自律组织，使农牧民之间形成相互监督、相互约束的自律组织。其组建的基本原则是政府扶持、市场运作。由旗政府统一规划全旗农牧民信用互助协会建设的基本框架，出台推动农牧民信用互助协会建设的专门性文件并责成相关部门制定农牧民信用互助协会的统一规章；乡镇（苏木）政府、国营农牧场具体负责信用协会的组建推动工作，根据农牧业产业化建设的发展规划，宣传指导农牧民自愿加入到信用协会中来；村（嘎查）应该发挥牵头组建作用。同时注重发挥市场的作用，通过市场运作，引导农村信用社将更多的资金用于支持“三农三牧”，逐步规范农牧民信用互助协会运作方式。农牧民信用互助协会着重强调发挥农牧民的内在积极性和创造性，在农牧民自愿的基础上，通过村（嘎查）、乡镇（苏木）、县（旗）政府的积极推动，配套各种风险防范措施，在最大限度满足农牧民资金需求的同时，最大限度降低农村金融机构的经营风险。
2.组建程序
以行政村、嘎查为单位成立农牧民信用互助协会，由辖内农牧民自愿申请，发起人推荐，经当地农村信用社审核确定会员资格，由会员选举产生理事会后，报经旗民政部门正式批准成立。之所以要由农信社审核会员资格，是因为协会最终要通过农信社获得贷款，只有农信社能够对协会会员的资格进行审核，也只有农信社能够掌握农牧民的授信额度，以最大限度降低自己的贷款风险。
3.贷款程序
（1）首先协会依照以上程序完成组建、审核与注册。
（2）确定贷款信用额度，并在协会内交纳信用互助基金。农信社为每个会员确定一个授信额度，然后每个会员根据这个贷款额度的十分之一的比例向协会缴纳信用互助基金。比如一个牧民的贷款信用额度是20万元，则他需要向协会缴纳2万元的信用互助基金。
（3）信用互助基金存入当地农信社专用账户，作为贷款担保基金。一旦有拖欠贷款，则从基金中扣除作为抵偿。
（4）贷款申请人在申请贷款之前，先要组建一个贷款小组，小组成员之间互相担保。一旦某一个小组成员有逾期不还现象，则其他会员首先有责任帮助其偿还。所以，在一个借款人不能偿还贷款的时候，第一还款责任人是他同一个小组的成员。在这四个步骤中，我们可以看出，农信社是授信主体，它来核定每个农牧民的信用额度；农牧民信用小组成为风险保障的最基层组织，一旦一个会员在小组内因失信而受到大家的排斥，则其将来一旦有贷款需求时，再也无法加入任何一个农牧民信用小组，这对其失信行为自然造成一种压力和惩罚。
4.风险保障机制：农牧民信用互助协会共建立了三道防范风险的防线
（1）第一道防线：建立信用互助基金保障。加入农牧民信用互助协会的会员必须按照农信社授信额度的1／10比例自愿交纳信用互助基金，作为防范农村信用社贷款风险的基本保障。会员交纳的信用互助基金由会员直接存入信用互助协会在当地农村信用社开立的专用账户，待全部会员基金交纳完毕，信用社汇总后以信用互助协会的名义开立一张定期存单，按定期存款一年期利率计付利息，作为信用互助协会为其会员担保贷款的保证金，信用社同时向信用互助协会出具相关手续，如出现贷款风险，农村信用社有权根据双方合作协议扣款。互助基金期限满3年，所有会员无贷款余额方可退还。
（2）第二道防线：建立贷款风险补偿基金保障。为保证农牧民信用互助协会的正常运转及增强农牧民信用互助协会抵御风险的能力，翁牛特旗政府按信用互助基金总额的10％拨出专门资金，建立农牧民信用互助协会会员贷款风险补偿基金，并制定风险补偿基金管理办法。
（3）第三道防线：建立农业保险保障机制。为进一步增强农牧民信用互助协会抵御风险的防范能力，翁牛特旗政府积极协调保险公司与农牧民信用互助协会合作，鼓励保险公司开办针对农牧民信用互助协会会员的险种，从而分担会员风险，促进协会的发展。
四、地方政府行为与农村金融创新：政府如何整合资源
在中国的渐进式的转型中，地方创新行为总是充当了相当重要的角色，地方政府以及其他微观经济主体共同形成了地方性的创新主体，从而有力地推动了中央计划者的改革行动，而中央计划者总是在总结地方创新主体的创新经验之后将其适当合法化，从而形成整个国家的集体行动。而地方创新行为主体中，地方政府应该是最值得关注的创新者，可以说，地方政府创新是中国渐进式制度变迁得以顺利推进的最重要的动力来源之一。④ 在翁牛特旗农牧民信用互助协会的组建和运作过程中，我们可以明显地看到地方政府以及中国人民银行的地方分支机构在其中所扮演的核心角色与主导作用。政府在农村金融创新中如何整合资源，如何在各个主体中发挥协调与纽带作用以形成一个有效的合作机制，是地方农村金融发展的关键问题。在翁牛特模式中，地方政府作为农村金融创新的主导力量，促成了五个主体的合作机制的构建：
1.在农牧民和农信社之间形成了有效的合作机制
农牧民通过农牧民信用互助协会这个平台，与农信社签订贷款合同，放大了自己的信用额度，有力提升了农牧民的信贷可及性。农信社对农牧民信用互助协会的成员提供有效率的信贷服务，实施“三优惠、一优先、一简化”政策。
“三优惠”包括：
（1）会员贷款额度优惠。信用社按照会员交纳的信用互助基金的10倍放大量为其发放贷款。
（2）会员贷款期限优惠。贷款期限根据会员所从事的生产经营项目周期合理确定。
（3）会员贷款利率优惠。会员贷款利率执行农村信用社同档次利率的最低水平。
“一优先”和“一简化”是，会员贷款优先：当农村信用社资金紧张时，优先保证会员贷款。简化贷款手续：农村信用社向会员发放授信证，为会员办理贷款只需农牧民信用互助协会为其提供信用担保。农牧民信用互助协会与农村信用社签订合作协议需经司法部门司法见证，明确农牧民信用互助协会和信用社各自的权利和义务，为维护双方合法权益提供法律保障。农信社高效率的信贷服务实际上是基于农牧民信用互助协会这个平台为农信社极大地节省了贷款监督成本和违约成本。
2.农牧民信用互助协会与农牧业产业化龙头企业的合作
农牧民信用互助协会作为一个农民合作组织，其谈判能力和缔约能力都比单个的农户更强，才有更大的可能与产业化龙头企业进行合作。在这个合作机制中，翁牛特旗政府也扮演了关键性的中介角色。
3.农牧民信用互助协会与农业保险机构的合作
地方政府为农业保险机构提供较多的政策优惠，从而促使农业保险机构有动力为农牧民信用互助协会的会员提供农业保险，降低了农牧民经营的风险，从而为农信社顺利提供贷款提供了条件。
实际上，通过农牧民信用互助协会、农信社、产业化龙头企业、农业保险机构、地方政府等主体的合作，建立了一个“五位一体”的农业信贷体系，这五个方面环环相扣，构筑了农业信贷风险的多重防范机制，对解决农民“贷款难”和农村金融机构“难贷款”问题起到很好的作用（见图1）。
图1 翁牛特旗农牧民信用互助协会“五位一体”农业信贷模式
五、完善“五位一体”农业信贷模式的政策建议
翁牛特旗农牧民信用互助协会通过系统性的机制创新，实现了农牧民与农信社、农业保险机构、产业化龙头企业以及地方政府的有效对接，构建了五个重要的机制：一是构建了农牧民信用机制，有效对农牧民信用实施评估、监督、激励和惩罚；二是构建了有效担保机制，有效放大了农牧民的授信额度，降低了农信社的经营风险；三是构建了农业风险保障机制，降低了农牧民在种植业和养殖业中面临的自然风险和疫病风险，提高了农信社向农牧民提供信贷的积极性；四是构建了农村资金回流机制，使得农村资金外流的趋势得到遏制，农村金融领域“富投资现象”得到缓解；五是构建了政府支农资金运作机制，使政府的支农资金更多地用于机制构建，弥补农村金融运行中的机制缺失。“五位一体”农业信贷模式中，地方政府起到核心和主导的作用，农牧民信用互助协会与农信社、农业产业化龙头企业和农业保险机构之间的有效合作机制通过政府中介而得以构建，地方金融生态环境得到迅速改善，一个良性互动的诚信机制正在形成。可以说，翁牛特模式由于具备完善的政策设计和规范的运作模式，在全国具有很强的推广价值。
翁牛特模式在实践中需要不断完善机制，兹提出几点政策建议：第一，对农牧民信用互助协会会员的授信要加强管理，单户会员授信额度在满足农牧民实际需求的同时要注重防范风险，避免因单户授信额度过大而给整个农牧民信用互助协会和农信社带来更大的违约风险；第二，农信社对农牧民信用互助协会的贷款利率不应过高，在贷款风险逐步得到有效控制的前提下，应对贷款利率进行调整，政府可以用部分支农资金补贴农信社，实行贷款贴息制度，并减免农信社的税收。第三，农牧民信用互助协会应该充分多样化，农村要组建综合性协会，通过综合性协会促进农村各项产业，避免产业单一带来的过高风险；第四，农牧民信用互助协会的贷款用途和贷款额度要适度放开，同时协会管理的农户规模要有适度控制，一个村建立一个协会有时因规模过大，由信息不对称和管理成本过高引发的风险会加大。因此，可以考虑在较大的村建立几个协会，控制协会所管理的农户总数，以降低信息成本，提高会员之间的相互监督和相互约束，降低失信违约概率。
注释：
① 王曙光：《农村金融学》，北京大学出版社，2008年。
② 中国人民银行：《中固农村金融服务报告》，2008年。
③ 王曙光，邓一婷：农村金融领域“系统性负投资”与民间金融规范化模式，《改革》，2006年第6期。
④ Lin,Justin Yifu and Zhiqiang Liu,“Fiscal Decentralization and Economic Growth in China”,Economic Development and Cultural Change,2000(October),49.
标签：农村金融论文; 信贷规模论文; 农民论文; 组织保障论文; 金融机构论文; 授信额度论文; 互助基金论文; 农业保险论文; 协会论文; 农村信用社论文; 信用论文; 民信论文;