中美教育行政职能的比较及其启示，本文主要内容关键词为：中美论文,教育行政论文,职能论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中美两国由于社会制度和历史文化传统的差异，教育行政机构各层级间的职能关系特点上也有一定的区别。美国是世界上教育最发达的国家之一，在教育行政管理方面，以地方分权制为基础，十分重视发挥教育行政的职能作用，并取得了较好的成效。加强对美国教育行政职能体系的研究工作，学习和借鉴美国的一些成功的经验和做法，对于完善我国以中央集权为基础的教育行政管理体制，转变教育行政管理职能、加强地方的管理权和学校的自主权，具有积极的意义。
一、中美教育行政职能的比较
(一)教育行政职权
我国现行教育行政是以中央集权为基础，中央行政与地方行政相结合的体制。在教育行政管理中，中央政府和教育行政部门直接领导和管理国家教育事业，地方政府和教育行政部门主要以实施中央制定的教育法律政策、规划、指令为己任。在中央和地方关系上强调以中央为主、共同合作，但政府仍主要用行政、计划等手段对教育进行干预，即形成了：教育部——省教育厅(局)——市教育局——县级教育局——乡镇学区的教育行政组织机构。
美国的教育行政管理是典型的、彻底的地方分权制。它把教育事业确认为是地方和公众的事业，教育事业应该由地方公共团体独立自主地经营和管理。地方的自主权居于统治地位，中央政府处于援助、指导的地位，只是在必要的范围内才要中央参与。美国强调以地方办学为主，政校分开，在教育行政单位设置的层级上分为联邦、州及地方三级。联邦教育部为中央负责教育行政机关，其机构设置主要由智囊机构和职能机构两部分组成：智囊机构包括政府间关系教育顾问委员会和联邦各部、署际教育事务联席委员会，职能机构下设有14个，以保证联邦各部、署所开展的与教育有关的活动彼此协调。根据宪法“保留条款”，美国教育行政权属于各州，且各州又把教育行政权大量地委授给地方。州设有教育董事会(委员会)与教育厅，主要管理高等教育，地方学区则设有学区教育董事会(委员会)与教育局，又分为基层学区和中间学区两层，主要管理中小学教育。
(二)国家管理教育的行政方式
根据孙绵涛教授的《教育行政学》中对国家管理教育的基本职能的划分，教育行政管理职能大致包括：计划、立法、监督、经营、指导、服务等六种类型。各职能间相互联系、相互作用构成一种职能系统，以特定的结构支撑着国家管理教育的全过程。中美两国因其教育行政体制的不同，对以上六种职能的重视程度也有共性与个性上的差异。
1.共性
1)中美教育行政都较重视计划职能和监督职能，都能根据本国实际情况与发展需要对教育发展方向、速度、规模作出统一规划，并依据有关法令和采取有关教育行政措施，监督地方和学校教育的实施状况。
2)都认识到教育立法是施行教育管理的重要手段，是国家通过各级立法机关和政府部门制定各项教育法令和法规，也是教育行政管理最强有力的措施。美国的教育立法较为完备，在教育行政活动中实行法治而非人治；而我国自改革开放以来，教育立法进展也很快，从《教育法》、《义务教育法》、《教师法》到各级教育行政法规等，基本构建起了教育法律框架。
3)注重发挥指导职能。美国强调中央教育行政对地方只起指导建议的作用。我国教育行政主管部门也看重对地方教育行政部门和学校，就其教育发展规模、人才培养数量、规格，教学内容的确定，课程课时安排等内部事务提出指导和建议。
2.个性
1)我国的教育行政计划职能方面偏重于指令性计划，而美国则偏重于指导性计划。
2)立法职能目前在我国还缺少实体性、保障性、可操作性的专门立法。教育法规体系尚不完备，教育法规实施细则滞后出台，造成有法难依。在教育法结构中，法规出台的层次与顺序有些错位，与相应颁布机关不对应。美国则非常重视法律对教育的监督保障作用，通过立法加强对教育的宏观管理。如1862年由林肯签署的联邦赠地兴办农业和工艺学院的“摩雷尔法”(Morrill Act)、之后颁布的增强美国科技竞争力的《国防教育法》、规定各州对教育承担的职能和拥有的权力的《教育援助法》，以及一系列涉及各级各类学校的教育法规等，都对美国教育的发展起了较大的促进作用。
3)监督职能分为法律监督和行政监督两种。我国相对注重行政监督的职能，为保证教育部的指令得以贯彻，建立了从中央到地方的教育行政监督机构；美国则强调法律监督职能，这一职能基本上是通过法律机关来履行的。
4)我国教育行政部门的经营职能表现较为直接。教育行政部门对学校尤其是高校在教育目标、内容、人员聘任、经费使用方面进行管理，对地方和学校内部的教育事务负责；美国将教育权力交给了各州，通过拨款等政策引导高校学科结构与学术等方面的发展，实行大学自治，学校自主经营权较为突出。
5)美国教育行政素有服务型行政之称，非常重视服务职能。联邦教育部根据议会制定的《教育援助法》，通过教育拨款及教育指导和研究，增加与地方合作项目，使联邦政策渗透到各州和地方。州政府为学校提供信息、咨询、协调、资助等项目，以此作为教育宏观控制的重要手段。而在我国，教育上长期由政府包办，并直接向社会提供服务，将发展高等教育的权力几乎完全集中于政府，使政府与高校间形成了一种控制与被控制的关系，上级与附属机构的关系，增加行政审批过程，遏制了教育行政由直接管理向间接管理的转变。
(三)政府与高校的行政职能关系
我国的教育行政职能表现出明显的从属性。各级教育行政机构是政府的一个职能部门，接受政府首长的领导，而不能成为脱离政府行政的独立组织的制度。各级教育厅在政府首长的领导下，专司教育行政。由于学校的教育经费也主要来源于政府部门的调控拨款，就形成了财权与事权相分离的局面。
美国的教育行政职能则是独立型的。美国的各州教育委员会是州教育的决策机关，它既不是州议会的下属委员会，也不直接向州政府负责，具有相对的独立性。州教育厅是州教育委员会的办事机构，向州教育委员会负责。地方教育行政的情况与州类似，但独立性更大。地方基层学区由州议会依法设置，负责办理及维持公立学校。美国联邦教育行政组织的经费自行负担，并要补助地方。州一级教育行政组织经费的解决除了自行负担一部分外，还可以接受联邦教育行政组织给予的补助。州教育行政组织同时亦有补助经费给地方教育行政组织的义务。地方教育行政组织的经费则靠自行解决并接受州教育行政组织的补助。
(四)教育行政内部职权划分
我国的教育行政职能作用的发挥主要采取合议制。由政府组织法定的最高行政决策权力和责任由集体承担的制度。这种教育行政上的委员会制在决策上能发挥集体智慧，提高合理性与科学性，避免滥用职权，但容易降低行政效率。我国虽在建国初推行过首长负责制，效果却并不明显。
美国的教育行政管理是决策、执行两权分离制的首长负责制。州教育委员会负责制定初等、中等教育方面的有关政策，而州教育厅则负责执行州教育委员会制定的教育政策。在教育行政机关内部，美国强调首长负责制。州教育厅长是州教育厅的首席行政官，负责指挥、监督厅内行政人员执行州教育委员会的决策。
二、我国教育行政管理存在的问题
(一)教育行政职权过度集中
近年来，在教育行政管理体制上，均权制是各发达国家教育行政体制改革的共同趋势。美国为了有效地发展教育事业，正逐步加强中央的行政调控权；而我国则必须逐步加强民主化，充分发挥地方的积极性和创造性，简政放权。
(二)财权与事权不相统一
教育行政职能的存在和实现是相对而有限的，任何管理主体的“越位”或“缺位”都会对教育的发展造成不利影响。教育在我国长期是政府行为，容易造成事务主义、主观主义和形式主义，教育行政事权与财权相统一的原则尚未落实。学校也形成不了自己的特色和优势，更不利于形成多元的管理体制、办学体制和投资体制，影响和制约了社会力量参与发展教育的积极性。各级教育行政组织经费的解决主要是依赖上级拨款，地方缺乏自筹教育经费的主动性，致使教育资金利用缺乏效率，切实落实教育优先发展战略地位与实际教育经费投入的差距依然十分突出。
(三)教育行政内部职权关系亟待理顺
教育行政组织机构因级别或地位低于政府其他专门职能部门，间接影响了教育行政组织职能的发挥及教育行政效率的提高。各级教育行政组织机构一般直接受同级政府部门的制约，而非上级教育行政组织机构的领导，导致各级教育行政组织机构之间工作的衔接性较差。不同地区同级教育行政组织机构之间、政府隶属的教育行政机构与企事业单位隶属的教育行政机构之间缺乏应有的横向联系，关系不明晰，造成了各自为教、各自行政的局面，不利于信息交换、协同发展。
三、美国教育行政管理对我国的启示
(一)由微观的过程管理转向宏观目标管理
政府与学校的关系问题，是教育体制创新的一个中心问题，传统的政府与学校关系有所混淆，使学校失去了应有的自主权，而二者分开，不仅是为了使公办学校拥有充分的办学自主权，也是为了实现多元化办学。界定政府与学校的角色，需要创建一种平等的合作关系，构建公平竞争的教育市场，使“事”与“权”相统一。
转变职能是行政管理体制改革的核心，教育行政管理部门要从“越位”(微观)的地方退出，在“缺位”的地方补上。在《中国教育改革与发展纲要》中明确提出：“政府要转变职能，由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理。”这就要求在政府与学校的关系上，要政事分离，简政放权。
笔者认为，在权力类型和权限程度方面，对于关系国家教育发展与建设全局的权力，如教育规划权、教育政策与立法、教育督导权及服务咨询权等，应交国家教育行政管理部门，发挥统筹规划、协调服务、评价调控的职能；对有利调动地方积极性的权力，如地方法规政策制定权、资金筹措权、地方教育统筹权、学科及学位授予权、高级专业技术授予权等可交由地方掌握；而学校可面对社会依法自主办学。学校的办学自主权应包括对教育教学活动的决策，指挥，组织和协调权、经营筹资权、人事组织权、科研自治权以及其它相关的人、财、物的支配权等。这种管理自主权的下放，有利于制订清晰的符合自身实际的发展目标和政策，提高学校教育的灵活性和针对性。学校能够在明确正确的办学方向的前提下，根据自身条件与基础，办好自己的特色。因此，对基层和学校的管理，应宏观管住，微观放开，逐步建立和完善宏观管理机制。
(二)增强职能机构的系统性，保持教育行政动态平衡
在社会结构日趋多元化的形势下，教育行政机构的设置也应从单一走向综合。从系统论的角度出发，教育行政各项职能必须相互协调，结合我国实际情况，均衡有序地进行转变，处理职能转换中可能发生的各职能间的矛盾因素，增加相互协同力量。同时教育行政职能与机构、人员和权、责、利等也构成一个系统，教育行政职能的转变依赖于教育行政管理体制的更新，也受教育行政观念和价值观转变的影响。这就需要对教育行政机构进行重整、合并，增强其综合、宏观功能。
在上下级职权关系上，应保证上下对接，对应贯通，加强信息反馈，进一步提高行政效率。同时，要加强对学校的调查研究、督导服务等职能，掌握学校发展状况及问题，不断完善指标系统结构，加强信息传递与交流，不断增强教育行政职能间的互动。
(三)运作方式从消极控制走向积极服务
我国是民主集中制的国家，有效实行宏观调控，适度实行指令性计划也是因国情而决定的。但教育行政必须从管制型向服务型转变，加强对服务职能的要求，从理念上改变教育行政职能运作方式，将管理对象作为服务对象，强化服务意识，提供高质量的服务，以学校需要规划施政方针与目标，确定行政管理内容与范围。
首先，可将部分公益性、自我服务性及社会性的事务从政府职能中划拨出去，交由中介机构运作和承担，消除政府在教育公共领域的垄断，引入教育服务竞争机制；其次，需逐步建立健全服务评价机制和保障机制，确保行业良性运行及有效驱动，全面提高各地区教育水平；另外，可实行教育行政“阳光工程”，通过网络等形式拓展服务空间，扩大公众知情权与参与权，增强教育行政服务职能，加大社会监督。
(四)加强立法，保障其它各项职能有效发挥
为明确各级教育行政机构的权限责任，并保证贯彻和实施，教育法必须承担这一义务，具体规定各级教育行政组织的管理权限，保证制度的完整有效。十六大以后，我国教育行政立法显著增多，但仍不够健全。只有做好教育的立法、统筹、协调及执行工作，才能对教育行政制度作出原则性的规定，确立自己国家教育行政体系的基本结构。教育行政体制改革必须继续完善国家教育立法，加大教育执法力度，加强教育法制机构和队伍建设，完善教育行政执法监督机制，使教育行政有法可依，有章可循。
(五)理顺各级教育行政机构间的职能关系
现代教育行政组织机构形成的结构复杂、功能完整的有机整体，在其内部需要设立各级各类的组织机构。从纵向上来看，各级教育行政组织机构之间要理顺彼此之间的关系，明确各自的职责，从而恰当地行使自己的权力，以强化上级教育行政组织机构的权威，强化宏观调控职能。从横向上来看，教育行政组织机构内部应明确部门与部门之间的职责，理顺各部门之间的关系，理顺教育行政组织机构中决策与执行、指挥与服从、监督与被监督的关系，合理划分职责权限。要做好这一点，应该注意：首先，合理设置管理层次。降低管理人员和管理费用庞大而造成的不必要的浪费，减少信息不对称现象，使各职能部门间能及时进行控制和协调。第二，实行逐级分工，责任到人。第三，明确各层次的教育行政组织机构之间职责范围，不能越俎代庖。
通过以上的比较与分析我们可以看出，美国教育行政职能上体现出法制基础上行政监督、指导基础上的协调服务等突出特点，这些特点对其教育行政体制发展起着良好的促进作用。我国由于国情的不同，既要合理借鉴美国教育的做法，又要考虑到自己的特殊问题。总之，我国教育行政职能的转变，要从有利于教育事业的发展，有利于调动中央和地方的积极性出发，结合我国政治、经济体制改革的实际情况以及教育自身发展的客观规律，进一步简政放权，合理配置，依法治教，处理好各职能间的相互关系，才能全面、高效地实行政府教育行政职能。
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