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实现农村的城镇化、农业的产业化和农民的市民化，是解决我国“三农”问题的必由之路。依法推进我国农村的城镇化建设，是解决“三农”问题的重要战略举措。
一、城镇化滞后是产生“三农”问题的重要原因
城镇化是指人口由乡村移向城市（镇），使城市（镇）人口数量增多或城市（镇）规模扩大，因而引起社会行为、经济活动等诸多方面发生改变的一种动态过程。
城镇在国民经济和社会发展中具有举足轻重的地位。目前我国工业总产出的50％、国内生产总值的70％、国家税收的80％、第三产业增加值的85％、高等教育和科研力量的90％以上集中在城市。（注：转引自：《“十五”城镇化发展重点专项规划》。） 随着农村非农产业的快速发展，小城镇迅速崛起，成为带动农村经济繁荣和推动城镇化进程的重要力量，发挥着农村地域性经济、文化及各种社会化服务中心的作用。
法国社会学家H·孟德拉斯在《农民的终结》一书中指出：“20亿农民站在工业文明的入口处，这就是20世纪下半叶和当今世界给社会科学提出的主要问题。”（注：孟德拉斯：《农民的终结》，中国社会科学出版社，1991年版，第297页。） 最近50多年来的世界经济发展过程中，世界城市人口比重由31.2％迅速攀升到51.14％。据国家统计局的统计，到2003年底，我国城市化率为40.53％，说明我国城镇化已进入到一个加快发展的新阶段。（注：国际经验表明，城镇化水平超过30％之后将进入快速增长期。）
提高农民收入水平，改善农民生活状况，使农业真正成为一种产业并实现现代化，是我国新世纪面临的重大现实问题。我国60％的人口在农村，单位土地的产出率很有限，种植业增长的空间也很有限。要使农民致富，根本的出路就是减少农民数量，提高人均生产率。
改革开放以来，农村联产承包责任制的实施，极大地调动了农民的生产积极性，使农民收入明显提高。但近几年来，农民的收入增长呈下降趋势，城乡收入差距日趋扩大。造成我国农民收入增长率下降和城乡收入差距拉大的原因是多方面的，一个重要的原因是城镇化进程滞后。改革开放以来的20多年里，城镇化进程比前30年虽有所加快，但城镇化总体水平还是处于一个比较低的水平。城镇化滞后，带来一系列经济和社会问题。
1.不利于农民增收和农业发展。目前，我国农村富余劳动力高达2亿余人。大量的农村富余劳动力滞留农村，一方面使农村人均占有耕地过少，阻碍了农业劳动生产率和农民收入的提高；另一方面既浪费大量的人力资源，又容易引发各种社会问题，影响社会稳定和农村经济的发展。
2.造成低成本软约束下的农村人口和劳动力的过快增长，给生态环境造成巨大的压力。由于农村消费水平低，生育和抚养子子的成本也很低，特别是劳动力闲置，因而妇女生育孩子的机会成本极低。这种低成本软约束的生育条件极易造成“越穷越生，越生越穷”的恶性循环。这种恶性循环又给生态环境和经济社会发展，造成巨大的压力。
3.影响了乡镇企业的素质提高和持续增长，不利于就业岗位的增加。在乡村投资办企业因受人口规模所限，没有市场容量保证，加上交通运输、基础设施条件太差，技术和信息交流慢，劳动力素质低等因素，必然导致乡村企业生产规模小、成本高、劳动生产率低、就业岗位少。
4.抑制农村消费需求增长，阻碍国内需求的扩大。有关统计数据表明，目前3个农民的消费支出加起来还没有1个城里人多，农民对彩电、电冰箱、洗衣机等耐用消费品的拥有量，仅是10年前城镇居民家庭的平均拥有水平。我国目前有效需求不足的原因是多方面的，但城镇化水平低，农村人口多，农民收入增长缓慢是一个根本的深层次原因。
5.阻碍了农业产业化的发展。农业必须以市场为导向，走产供销一条龙、农工商一体化的道路，但由于目前我国城镇化滞后，农业产业化经营所需要的条件难以形成。目前，我国农业基本上属于自给半自给的小农经济，因而带动农业产业化经营的龙头企业基础不牢（注：唐耀富：《加快城镇化进程必须同解决“三农”问题结合起来》，零陵学院学报，2003年第7期。）。可见城镇化滞后是产生“三农”问题的重要原因，加快城镇化进程对于解决“三农”问题具有十分重要的意义。
二、加快城镇化进程的重大现实意义
1.加快城镇化进程，转移农村富余劳动力，有利于农民脱贫致富，进而扩大社会总需求。城镇化实质是化农民为市民，城镇化的本质是将大量的农村人口转化为城市（镇）人口。要从根本上解决“三农”问题，使农民作为市场主体享受社会平均利润，最根本的出路就是减少农民，使农民进城成为市民。只有越来越多的农民进入城镇，最终在非农产业获得稳定的就业，依赖土地的人少了，农村的土地才能成块连片形成规模，留在农村中的劳动力才能从专业化、大规模的农业经营、生产活动中获得更高的收入，进而在增加收入的基础上扩大农村的消费需求。当大部分农民转化为市民，势必提高社会的消费总需求。因此，积极有序地吸引农民进城，提高人口的集中度，可以为经济发展提供广阔的市场和持久的动力。据统计，在我国农村，目前彩电普及率仅27％，洗衣机普及率为22％，家用冰箱普及率为8％，由此可见农村市场的开发潜力是巨大的（注：邢大伟、薛庆根：《大力发展城镇经济、推进农村城镇化进程》，农业、农村、农民，2003年11月号。）。加快城镇化进程是启动农村市场、增加有效需求，保证我国农村经济快速健康稳定发展的重要途径。
2.加快城镇化进程有利于抑制人口过快增长，减轻就业压力。加快城镇化进程，意味着农村人口向城镇流动，而城镇化是一个人口增长自动得到控制的社会经济过程。控制的内在机制在于乡村和城镇养育子女的成本和机会成本的差距和约束力。城市市民收入虽然较高，但是城市的生育、抚养、教育子女的成本比农村要高得多，而农村消费水平较低。农村孩子6～7岁后就能帮家庭干活，可以获得相应的收益，而城镇子女在就业前几乎不给家庭带来任何经济收益。城市中这种抚养子女的高消费成本和生育的高机会成本硬约束，使人口增长得到内在的控制。因此，加快城镇化进程对于抑制人口的过快增长，减轻社会就业压力，其意义十分明显。
3.加快城镇化进程能更好地发挥城镇聚集效应和扩展效应。城镇是技术、资金、市场、能源、交通、通信、人力资源的集合中心，有着极大的聚集效应。通过发展小城镇，将农村各类企业特别是乡镇企业引导到小城镇来，不仅可以繁荣城镇经济，实现资源的统筹安排，还可以促进乡镇企业加快产品升级换代，提高乡镇企业在国际市场上的竞争力。另外，加快城镇化进程，还可以充分发挥城镇化的扩展效应。一方面，城镇可以为农村富余劳动力的转移开辟广阔的道路，农村将会有更多的人在城镇找到就业岗位，他们所得收入汇回乡村，可以对农村经济的发展起到很好的拉动作用；另一方面，随着城市经济的繁荣，国家的税收总量会不断增大，从而国家财政可以通过转移支付的方式，拿出更多的资金投入农业，从而促进农村经济的迅速发展。
4.加快城镇化进程有利于提高土地资源的利用率。与农村相比，城市建设用地是一种更加集约、效率更高的土地利用方式。我国人口多，富余劳动力充裕，人均土地资源稀缺，如果选择分散型经济发展模式，就要将更多的劳动力和土地资源分配给农业， 势必将中国劳动力富余和人均土地资源稀缺劣势更加转化和放大成国际经济交流中的比较劣势。因此，中国经济发展模式应为：加快城镇化进程，大力发展工业，特别是发展劳动密集型产业，在与世界经济交往中用便宜劳动力创造的产品和服务换取自己因土地资源稀缺而不能充分生产的产品，从而获得更大的经济利益。
5.加快城镇化进程也是现代文明向农村推进的重要传导机制。推进城镇化，用城市文明影响农村文明、改造农村文明、带动农村文明，是促进农村社会进步，提高农民素质的必由之路。（注：韩长赋：《加快推进中国特色的城镇化》，经济日报，2002年12月23日第9版。）
三、推进城镇化建设的基本思路
1.逐步降低农民进城成本。要解决农民收入增长缓慢的问题，一定要跳出农村看农村，跳出农业抓农业，如果仅从单一的角度去解决是解决不了的。要增加农民收入，必须减少农民。城镇是吸收农村富余劳动力最大的地方，改革户籍制度可以解决吸收农村富余劳动力的问题。可以说，户籍管理制度改革是加快城镇化进程的关键环节。由于户籍制度改革严重滞后于形势的发展，进城农民的身份始终没有改变。一方面，进城农民希望解决城镇户口，因为没有城镇户口，其子女就不能和城里人一样享受义务教育，自己的合法权益也得不到应有的保护；另一方面，进城落户的成本太高，进城农民怕承包地被收回，缺乏必要的生活保障，心存顾虑。这些问题严重阻碍了我国的城镇化进程。要加快城镇化进程，必须紧紧围绕解除这些制约和束缚，采取扎实有效的措施。1984年我国颁布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，2001年又颁布了《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，逐步放宽了农民入户城镇的条件，但进城农民还是在就业、入学等方面没有完全享受与原有城镇居民同等的待遇。因此要进一步改革户籍制度，打破限制农村富余劳动力合理流动的约束，对进城农民落户实行“低门槛”甚至“零门槛”，并保留其土地承包经营权，使他们能从承包土地获得一定的收益，用以保障最基本的衣食所需。可出台相关政策或法律规定，凡保留土地的农民，进城后不享受低保待遇。这样，不仅可以降低农民进城的成本，而且可以降低城镇接纳农民的成本，对双方都有益。进城农民在就业、子女入学等方面应享有与城镇居民同等的待遇；务工经商的，要在注册登记、资金信贷方面给予扶持和优惠，尽可能给进城农民创造住得下、留得住的条件；各地、各部门不得收取城镇增容费或其他类似费用，不得采取任何歧视性政策和做法。应尽快制定和完善积极的外来人口政策，引进并留住外来的优秀管理人才、技术人才和熟练的技术工人。并鼓励进城农民参照个体、私营企业参加各类保险，扩大保险覆盖面，逐步建立覆盖城乡的统一的社会保障体系，解决进城农民的后顾之忧。地方政府要积极引导社会力量参与文化、教育、卫生、体育等事业的建设，加强基础教育和职业教育，缓解城镇现有医疗、教育基础设施的压力。
2.充分利用好城镇土地资源。要加强建设用地宏观调控，根据我国土地后备资源分布不均和区域经济发展不平衡的现状，实行跨地区调剂建设用地指标和占补平衡的政策。各地建设用地指标，除确保国家级和省级重点建设项目外，应优先安排给各级中心城市和中心建制镇。要盘活城区存量土地，有条件的城市可建立土地收购储备制度，增强政府对土地市场的调控能力。要垄断一级市场，规范和搞活二级市场。要进一步加大农村土地整理力度，整理新增耕地，可根据国家有关政策规定，折抵建设用地指标。要积极引导乡镇企业向城镇工业园区聚集。要在稳定农村土地集体所有、家庭承包经营政策的基础上，按照“自愿、依法、有偿”的原则，加快建立有效的土地使用权流转机制。在实践的基础上，应当逐步制定和完善城镇建设用地制度方面的法律法规。要合理配置城镇用地，按照“居民向城镇集中、工业向园区集中、耕地向规模经营集中”的要求，将人口、产业的集聚与城镇土地的置换结合起来，鼓励一般镇、乡、村将土地整理指标专项用于城镇开辟工业小区和住宅小区。要逐步将不符合城市功能定位的工业企业迁出城市中心区，实行“退城进郊”、“退二进三”，优化城镇用地结构。政府在管好用好土地资源的过程中，一是要讲求效益，算清土地的投入产出账，发挥土地的最大效益，充分运作好土地这个资产。二是要注意解决土地使用公平与廉政问题。除法律规定可以继续实行划拨外，新增建设用地都必须有偿使用，即以招标、拍卖、挂牌的方式出让。三是土地使用要兼顾房地产与其他产业的发展，合理调控土地价格。要营造级差地租，确保城市中心区的土地高价出让。城镇建设用地要做到集中用地，集约用地。要始终坚持严格保护耕地的基本国策，尽量在非耕地上选址，充分利用非耕地搞城镇建设，禁止乱占耕地。
3.建立多元化的筹资机制。资金短缺是制约我国城镇化进程的一大难题。近年来，各地在吸引社会资金加快城镇化建设步伐方面进行了积极探索，初步形成了政府投资、引进外资、民间资金等多元化投资、滚动增值的城镇建设投融资体制。当前，应按照统一规划、特许经营、有序竞争、加快发展的要求，深化城镇市政公用事业投融资体制改革，大力推进城镇投资主体多元化、项目运营企业化、设施享用商品化。要按照市场经济规律，改革城镇公用事业价格收费制度，合理安排资金，树立经营城镇的新理念，将经营思想贯穿于城镇规划、建设、管理的全过程。要把城镇的各种要素作为资源和商品进行管理和经营，对城镇道路、广场等设施的冠名权，公园、公交、出租车、园林绿化的经营权，城镇可利用空间的使用权，进行公开竞争拍卖或租赁，实现市政公共设施使用和服务有偿化，为城镇建设开辟更广的资金来源。要打破公共设施建设上的各种垄断，按照“谁投资、谁所有，谁经营、谁受益”的原则，充分利用市场机制，鼓励吸引更多的外资和社会资金投入到城镇住宅开发、基础设施和公共设施的建设、管理和经营上来。要坚持政府主导、市场运作的原则，规范经营城镇建设用地，使城镇土地收益成为城镇建设的主要资金来源。要充分利用国家法律、法规的规定，大力吸引社会资本、民间资本、私人资本和境外资本等投资城镇基础设施建设。金融部门要增加对城镇重点基础设施建设项目的信贷支持。
4.高起点搞好规划。城镇规划是建设城镇的纲领，管理城镇的依据，推进城镇化的头等大事。各级党委、政府及有关部门一定要引起高度重视，抓好规划编制和规划修订工作。要认真搞好行政区划调整后的城市总体规划修编工作，编制好大中小城市与小城镇建设的体系规划。各地要在全国统一的城镇规划体系指导下，加快编制地方的大城市、县城、卫星城、乡镇总体规划，合理确定城镇的数量和空间布局，明确城镇化发展目标和发展重点，充分发挥规划在城镇合理发展、建设和管理中的指导作用。要认真实施《城市规划法》，加强对重点城镇发展地区、重点建设项目、重要自然和风景名胜资源建设的协调。规划的编制要严格执行有关法律法规，切实做好与其他各方面的规划的衔接和协调。规划的调整要按有关法定的程序办理。城镇要认真执行《城市规划法》确定的“两证一书”（即建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、选址意见书）制度，严格按照国家基本建设程序及所属权限审批建设项目。对随意改变规划造成损失的，要依法依纪追究相关领导和人员的责任。要抓好城镇密集地区城镇群或城镇带规划，切实解决跨行政区域基础设施共建、资源共享、环境共保、区划调整等问题，实现资源合理配置和区域共同协调发展。对城镇规划的制定和实施，要发扬民主，科学论证，避免和减少失误。要鼓励公众参与城镇规划工作，采纳群众提出的合理意见。要建立城镇规划的激励机制和竞争机制，建立科学的评价体系，促进城镇化快速、健康发展。
5.充分发挥法律规范的作用。城镇发展的管理包括国家、省级、地市级、县级、小城镇自身多个层次。在过去高度集中的计划统一体制下，多个层次的目标导向基本是一致的。改革开放以来，由于财政包干新体制的实行，地方利益意识明显增强，不同层次的管理主体之间在利益关系上常有矛盾冲突，给城市之间、城乡之间的横向联系造成了很大障碍，从而最终使中央政府对城镇化进程的总体设计变得扭曲、失效。如遍地开花的高新技术产业开发区、经济开发区、旅游度假区等，使得有限的资源布局非常分散，有效的统一规划被打破。以单一工业企业为主形成的开发区，社会服务设施建设严重滞后，各种各样的优惠换来的是发展效率低下。这说明需要国家运用法律的手段进行强有力的规范，因为法律手段在规范社会成员的活动中具有一种不可抗拒的刚性约束，无任何弹性。另外，城市功能不同，也要求有不同的城镇建设方针。如工业城市、商业城市、港口城市、旅游城市、历史文化名城等各有不同的城市性质，决定了在城镇建设上必须有所差别，才能突出特色。这就要求各城市主管部门依照《城市规划法》做出详细的专业规划，并以法律的形式予以确认。要加强城镇建设和管理的地方立法工作，不断建立健全实施城镇化战略的法规体系。如国务院已经制定了《村庄和集镇规划建设管理条例》，《城市规划法》已经将建制镇纳入城镇规划体系中，可以将这两方面的内容合并统一制定有关小城镇规划建设的法律。要不断加大执法力度，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，建立良好的城镇工作、生活秩序；加大执法监督力度，规范行政执法行为，严格按法定程序和权限管理城镇的经济、政治、文化事务，克服“以权代法”、“以人代法”、“以罚代管”等错误做法，维护社会公共利益，努力促进城镇建设和管理逐步走向规范化、法制化的轨道。
6.加强对城镇化建设工作的领导。我国的基本国情和城镇化现状决定了我国在城镇化建设过程中，必须走政府有效干预的城镇化道路。各级政府要对城镇化发展进行统筹安排。在制定城镇化的道路和方针以及城镇发展规划，协调组织城镇供水、道路、能源、环卫以及邮电通信等基础设施建设时，应改革和完善城镇管理体制，加强城镇公用事业、建设、交通、市政、环卫、土地和人口的综合管理，提高城镇管理水平；实行必要的宏观调控，避免放任自流。企业和个人是城镇化过程中的微观主体，追求自身利益最大化是难以避免的。由于自身的局限性，他们不可能充分把握城镇化的发展规律，也不可能对城镇化的宏观发展方向做出正确的抉择。因此，如果缺乏宏观调控，城镇化就将处于无序发展之中。这就要求政府作为社会主体的代表，根据社会经济发展的目标制定城镇化的发展道路，而且要有具体的规划设计，以指导微观经济主体的活动。同时，要充分发挥政府的不可替代的引导作用，包括采用诸如法律的、经济的、行政的手段，引导微观主体的行为，使其按照政府设计的城镇化道路发展，最终实现微观主体的目标选择与社会选择相一致。政府可以采取对进入该地区的企业以税收优惠等措施，对进入该地区的劳动力、人口等收取很低的城市建设费等。政府还可以通过增加投资、要求地方配套投资等建设某一主导产业来带动其他行业的发展。在需要的时候，政府还要采取一些直接的干预措施。如通过发布命令、下达计划、制定城镇化发展方略、协调基础设施建设等，规定城镇化建设的微观主体如何行动。但这种直接干预的效果可能是积极的，也可能是消极的，存在着由于判断失误而造成严重损失的隐患。因此，这种行政手段要慎重使用。
总的来说，我国当前已经走到城镇化起飞的阶段，一个城镇化发展的高潮即将到来。必须看到，我国的城镇化是在我国市场化还没有完成，国际化又已到来，新技术革命和信息化浪潮一浪高过一浪的形势下推进的。在这样的时代背景下，我国各级领导干部的城市规划建设知识的储备、法律的储备、经验的储备都还显得十分不足。而城镇是我国国民经济的主要载体，城镇化道路决定着我国经济能不能健康持续稳定地发展，决定着我们能不能与生态环境平衡协调发展。从某种意义上来说，城镇化决定着我们的未来。应对城镇化高潮到来的挑战，是一项非常艰巨的任务，任重而道远。我们一定要充分依靠已制定的法律法规，并不断完善立法上的空白，逐步有效地积极推进城镇化建设。
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