构建省以下政府间合理财政关系问题研究——兼论“省管县”体制向常态化发展的可能性及路径，本文主要内容关键词为：常态论文,路径论文,性及论文,体制论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：1004-8049(2011)07-0076-09
修订日期：2011-06-20。
一、引言
从建国以后，中国的财政管理体制一直处于不断调整之中，尤其在上世纪70年代末改革开放和推行市场化之后这一时期尤为频繁，直到1994年分税制改革，中央与地方财政收入关系才得以基本稳定，到今天发生的变化不大。以“分税制”命名的财政管理体制改革尽管囊括不了中国财政管理体制改革的全部方面，然而从其目标设计和所涉及的内容看，对于中国财政管理体制的有序化、合理化还是有着不可低估的意义。“分税制”改革的初衷曾被归纳为三大目标：第一，提高中央财政收入占全国财政收入的比重，此为首要目标。第二，实现纵向政府间财政分配关系的规范化，此为重要目标。第三，通过调节地区间分配格局，促进地区经济和社会均衡发展，实现基本公共服务水平均等化，实现横向财政公平的目标，此为预想目标。①由此，“分税制”改革的目标如能贯彻到底，无疑对于我国财政体制改革将具有决定性作用。
距离1994年启动的收入改革已经过去17年，改革的得失在社会层面得以逐步展现，其“得”主要体现为中央与省一级的收入、支出、管理关系初步定型，尽管仍有不少值得完善之处，如中央与地方财政支出责任的划分和全国省一级地方财政格局的平衡。其“失”则集中体现为在省以下的地方财政中矛盾凸显：①省级以下的地方政府财政收入关系规范化没有真正实现，以县(县级市)为代表的基层政权所掌握的财力在整个财力中所占份额越来越低；②省以下的地方政府间的财政支出关系没有理顺，基层政府在财力下降的同时，事权支出又大幅增加，财力与事权严重不均衡甚至造成基层政权运转困难；③地区间的横向财政调节机制效果不明显，距离促进地区经济和社会均衡发展，实现基本公共服务水平均等化还有很大差距。相比较而言，近几年来对实行“分税制”后的财政管理体制改革的负面评价偏多，然而笔者认为，既然“分税制”改革尚未终结，那么仅就目前的状况对其做盖棺定论的评价还为时尚早，如能深度挖掘分税制改革的意义，也许就可认同分税制改革目标本身所暗含的实现这一目标的阶段性与过程性。因此，面对其中突显的阶段性问题，我们要有充分的估计，并且要坚定信心将我国的财政管理体制改革进行到底。如果站在这个层次，是否可以做这样的理解——目前的“分税制”改革处于阶段的转换期，可以说从1994年到2008年以前分税制改革基本处于第一阶段，以确定中央与省一级财政关系的基础框架为主；而2009年之后，“省管县”财政体制经试点在全国普遍推开后，标志着“分税制”改革被推进到了新的阶段——即全面解决省以下的地方政府之间财政关系层面，在这一阶段，改善“县域”财政状况成为突出问题，而“县域”作为中国历史上最悠久、最基础的地方行政单元被摆在财政体制改革的中心位置，无疑也印证着“分税制”改革进入了攻坚阶段。
二、“省管县”模式的论争及其制约因素
2.1 关于“省管县”模式的论争与评价
在“分税制”改革进入新的阶段后，对于省以下财政管理体制改革的走向一直有较大的争议，其中有两种较有代表性的意见。其一认为，在现行的税制和地方四级(实为三级)行政的架构下，如果固守一级财权一级事权的思维，那么即便在形式上的“分税制”也将成为一个无解的难题，因此应当力求实现省以下财政层级扁平化，主要做法是在省以下的四级政府间通过“乡财县管”和“省直管县财”的方式，实现实质性意义上的“分税制”②……按照这个思路，在省级以下的财政管理体制上就构建成为两级层次，如图所示。
此种保持现有地方行政层级框架不动，通过将财政管理权从原有的行政与财政管理权高度复合型的行政体制中剥离出来的做法被中央决策层所采纳，2009年财政部在《关于推进省直接管理县财政改革的意见》中，明确提出了省直接管理县财政改革的总体目标，即2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。
与此同时，另一种观点虽然目前没有被纳入政策，然而也应当引起重视——有学者认为，分税制改革所体现的财政分权是一个具有探索性的过程，分税制改革没有现成的方案。1994年以来分税制的基本框架只应适用于中央和地方之间，至于地方的省级以下财政体制应当允许各个省因地制宜，实行不同的体制，即在省以下的地方不应过分追求财权与事权相结合形式下的“分税制”③。同时，按照目前的层级财政体制，每一级财政都是只关注本级的财政状况，因此财政层级多少与彻底解决基层财政困难不具有终极作用，如果现行体制不变，上级财政随时能够有权上收财权和下放事权，即便是财政层级缩减到两个层次也解决不了问题。为此提出应建立辖区财政责任体制的思路，即每一级财政都负有对辖区范围内各级财政平衡的责任，这样在辖区内的财力和事权匹配好了，基层财政就解决了。④
抛开学者的建议是否为决策层采纳不谈，这两个具有代表性的地方财政管理体制的变革思路都具有各自的特点与值得深入思考之处。“省管县”的思路操作简便，对于基层财政脱困的短期效果明显。然而从“省管县”在一些地方省份的实践看，这种管理体制的弊端也比较突出，仅列举以下几点：第一，不确定性大，不具有制度意义上的规范性，上级政府的财政调整权力仍然非常随意。第二，实行财政省直接管县的体制后，省财政与县财政直接发生关系，而行政管理层级上县与地级市(地区)行政关系不变，财政关系链条缩短、而行政管理链条不变，给原来环环相扣的行政与财政复合型的管理体制带来了脱节现象，地级市在财政话语权上的减少会疏远同其所辖的县(市)的关系，不利于县域经济社会的统筹与协调发展。第三，“省管县”财政体制导致省级财政管理幅度过大，从长远看很可能造成省财政对县财政管不好也管不过来的情况。在浙江、江苏等省小县少(50个左右的县(市)级行政单位)的地区取得了较好实践效果的“省管县”财政体制，但对于我国绝大多数省份而言，管辖地域较广，县(市)数量平均在80个左右，甚至个别省的县级行政区超过100的情况未必适宜。因此，普遍实行“省管县”后，省级财政管理的效率问题严重受到质疑。由此不免令人产生顾虑——尽管“省管县”财政体制启动比较容易，然而其可能带来的后续问题必须在全国铺开的过程中同步考虑并谋划应对的策略，否则其负面效应很可能埋下巨大的成本。正是基于此种考虑，笔者认为“省管县”的财政体制不可避免地带有“过渡性”色彩，以此作为“分税制”改革进入攻坚阶段的突破口未尝不可，但仅仅以此作为新阶段财政管理体制改革的全部内容则是不妥当的。
相比较而言，“辖区财政责任”的思路在理论上倒更具有彻底性，如果真的能够按照这一思路构建地方财政关系，似乎“省管县”体制所带来的行政层级与财政层级的不顺、地方区域合作困难以及财政管理幅度过大等问题均可一并解决。然而，也恰恰由于“辖区财政”的思路所着眼的内涵过于丰富，同样它也存在着一些弊端。因此笔者以为，“辖区财政观”虽然体现了学者对现实问题的理论关切，然而由于其自身的路径依赖问题无法摆脱，因此难以提供可操作的方案，更无从进入决策者的视野。笔者的倾向是，以“省管县”财政管理体制的调整作为突破口，不仅仅将“省管县”定位于压缩财政层级或县域政区财政脱困的权宜之计，而是将其提升至地方行政管理体制变革的高度，这样才能为今后财政体制变革中所追求的实现基本公共服务水平均等化，实现横向财政公平、提高财政管理效率等目标营造基本的制度背景，唯有如此，“分税制”改革的攻坚阶段才能真正完成。中国的财政管理体制改革必须在行政管理体制改革的大背景中找到自己的位置。
2.2 地方财政管理体制改革的制约因素
“省管县”措施实施后，它作为“分税制”财政管理体制改革的纵深步骤有利于在浅表的层面保障县域政府财力，然而由于其必须将高度复合于行政管理权中的财政管理权限单独剥离出来，也必定导致地方行政管理层级与财政管理层级关系的不匹配。其在现实中的突出表现是，“省管县”措施实施后，固有的“地(市)级”行政区对于所辖的县(市)级行政区的财政管理权限的削弱甚至丧失。而上下级政府间关系中的财政利益一旦发生疏离，不可避免地给地方经济社会统筹发展中的资源整合动力带来极大的负面影响，这可能会在今后一段时期内通过地方经济社会发展中的向心力下降、社会管理效率下降，乃至重复建设、互不买账、画地为牢等方式不断显现出来。只要地方行政管理层级与财政管理层级关系不匹配的状态存在，这种情况就不可避免会发生。
而辖区财政尽管同样着眼于保障基层政府的财力，但是其思路是通过财政责任制在不改变固有的行政层级框架下，将多级行政(财政)主体捆绑在一起求各级行政(财政)主体的财政平衡，即这种思路是在观察到原有的“分税制”改革过于强调各级行政(财政)主体的财政独立性现象的基础上，通过地方行政(财政)主体在财政责任制的基础上共同分配资源、并硬性地植入财政平衡的最低要求，然而它也希望其中能孕育出一些有利于实现多级政府间财政公平的机会。然而它同样可能忽视了一个问题，即辖区财政责任制所谋求的财力与事权相匹配的设想的确诱人，然而在现有的不合理的、层级过多的地方行政管理体制框架下，各级政府的事权是否能够分清楚？通过何种机制分清楚？再者即便能够分清，那么这种事权分配的状态是否符合社会公共管理在效率上的要求？由此笔者认为，如果这些前提和后果不加以审慎考虑，那么“辖区财政责任制”在实际中恐怕也只能达到财政收支的数字平衡的效果，它在保障财政公平与实现公共经济效率上也不一定理想。
因此，笔者认为无论是“省管县”体制也好，还是“辖区财政责任制”也好，在公平与效率上都不一定能得到满意的效果。分析它们所共同面对的一个巨大的障碍就是现行的行政层级框架结构不合理，“省管县”政策可能低估了目前地(市)级政府出于本位主义画地为牢的功利性，而“辖区财政责任制”可能过于乐观地估计了现有多级(四级)地方政府间能够有效率地划清各自公共权力的可能性。因此笔者认为，对于当前我国的财政管理体制合理化而言，无论采取何种办法，其实都迈不过去中国地方行政管理体制中层级过多、过于复杂这个症结，因此如果行政管理改革不去触动行政层级不合理这个关键，不单单是财政管理体制改革，恐怕有关行政管理的一切改革措施都见不到预期效果。尽管如此，“省管县”毕竟是目前财政管理体制上的一次尝试，如果期望“省管县”体制真能成为我国地方财政管理体制改革的一个突破口，能够维持下去并转化为一种常态化的管理模式，并最终能够成为我国地方财政管理体制的基础格局，那么就必须在现有的行政管理体制中为它营造生存的空间。具体而言，就是通过固化和提升省—县(市)级行政管理关系，逐步削弱和淡化“地(市)级—县(市)”，最终目标是实现地(市)级行政层级淡出地方行政管理序列，从而重新形成以“省—县(市)”两级为主的中国地方行政管理和地方财政管理体制。
三、“省管县”财政管理体制的常态化
3.1 市(地级)领导县模式的由来
1980年代初期，随着改革、开放政策的实施，商品经济开始引入流通领域，地方经济得到迅速的发展，同时也产生了一系列新问题。首先，城乡差距、地区差距不断加大，这已成为我国社会经济发展的障碍，影响社会公正与稳定，不利于经济的发展；其次，在长期计划经济体制下，逐步形成的按行政系统、行政区划、行政层次组织经济活动的纵向管理体制，不适应社会生产力发展的要求，这种矛盾随着商品经济的发展而日益突出；第三，长期实行市县分治的行政管理体制，城市人为地脱离周围农村孤立发展，城乡二元体制使经济增长日益陷入块块分割、条条分割和城乡分割的困境之中。⑤要彻底解决上述问题，实际上已不仅仅是经济体制改革的内容，而是更进一步涉及国家行政体制的改革。因为区域经济的发展既不能孤立地依赖中心城市，也不能抛开城市片面地强调广大的农村。⑥只有将城市空间组织与区域经济开发相结合，才能根治经济发展城乡和区域不平衡的弊病；只有发挥城市的中心作用，以中心城市为依托，建立城市经济区，按照商品经济的客观要求统一组织城乡生产和流通，才能使传统的以行政手段管理经济的体制向新型的按经济规律管理经济的体制转化。正是在这种背景下，中共中央于1980年代初决定在全国试行市领导县体制，以经济比较发达的城市为核心，带动周围农村，统一组织生产和流通，逐步形成以城市为依托的各种规模、各种类型的经济区。其目的就在于为了医治长期以来因行政区封闭造成的地区封锁这个沉疴顽疾，从体制上克服块块分割、条条分割、城乡分割的弊端。⑦
3.2 市(地级)领导县模式实践中的问题
但是，实践与原来各方面过于乐观的期望相去甚远，市领导县体制是一种以行政手段为主要管理方式的城市领导农村模式，用行政手段把市县强行捆在一起，不符合商品经济特别是社会主义市场经济平等竞争、自由联合的要求，市县之间必然出现行政上的上下级关系(父子)与经济上的伙伴关系(兄弟)的矛盾，市领导县不仅没有缩小城乡差别，反而从体制上加剧了城市剥削农村、农业反哺工业的不合理状况。特别是在市县经济实力接近的地方，市县之间的经济摩擦日益严重。县普遍认为，在经济利益方面，市对市辖区和县有亲疏之分，市领导县不是市帮县、市带县，而是“市吃县”、“市卡县”“市刮县”、“市挤县”、“市压县”。⑧市则认为，无论是财政包干制还是分税制，市县财政分灶吃饭，而市辖区的财政由市统揽，市领导直接对城市居民负责，首先要保证市级财政任务的完成，优先解决好城市迫切需要解决的问题。市领导县体制本想通过行政手段实现城市带动农村，但在实践中却将中心城市行政化，形成新的“块块”，只不过这个“块块”比省小一些，在省、县之间增加了一级实体。⑨
经过20多年的实践，重新检讨市领导县体制的得失，笔者认为，站在历史唯物主义的立场分析问题，对市领导县体制的功过成败当然不能一概而论。然而市领导县体制作为计划经济时代的产物，是一种单极、点状、分割、独立的行政管理模式，在特定的历史时期发挥了一定的积极作用，但不符合社会主义市场经济发展的要求，是新旧体制交替阶段的一种过渡形式，不是今后的发展方向，⑩地(市)级行政单元的调整已成为行政体制改革的重要课题之一，同时也将是“省管县”财政管理体制能否延续所面临的现实问题。
3.3 市(地级)领导县模式从地方行政管理体制中的虚化和淡出
针对市(地级)领导县管理体制存在的突出问题，以减少管理层次、提高行政效率为目标，笔者认为行政体制改革的突破口是通过稳步推行省(自治区)直辖县(县级市)，逐步弱化、取消市(地级)领导县体制，从根本上解决地方行政管理体制和“省管县”财政管理体制的阻碍环节。全面推行省直接管理县(市)的体制要求撤销地级行政管理层次，但并不是说要撤销地级市的建制，而是在省直管县(市)体制条件下，地级市是由省主管，但不再管辖县或县级市的区域性中心城市，这需要一段过渡时间(11)，同时在具体的实施过程中要根据地方的特点做策略性的考虑，初步将其概括为“放、调、促”三个方面：
(1)放权县域。具体的放权模式在实际中分为两种：一种可概括为以“海南模式”为代表的省对县市的初始型放权模式；一种可概括为以“浙江义乌模式”为代表的省对县市的反向扩权模式。两种模式由于其背景和出发点不同，因此有其适应的前提条件。
①海南模式。1988年在建省办经济特区之初，海南按照“小政府、大社会”原则的要求，建立了省直管市县的行政架构，取消地市一级，省直接管理市县。当时，全国其他省份普遍实行的是省、地(市)、县、乡四级行政管理体制。海南的做法，破除了行政管理体制上的旧框框，为人们思考、探索改革行政体制提供了一个全新的视角。海南选择了省直管市县体制，希望通过减少行政层级、降低行政成本、提高行政效率，以适应省情实际，充分激发县域经济活力。通过加快省直管市县体制改革，进一步打破城乡藩篱，缩短改变城乡结构的时间，加快城乡一体化进程，显著提升城市化水平。与目前全国大部分地方的省直管县改革只限于在财政体制上相比，海南的改革显然更进一步。尤其是2008年以来，海南不但将国家规定市县可以行使的行政审批全部下放给市县，而且实现了人事、财政的省县直接对接，从而在真正意义上实现了省直管市县。同时，海南省人大常委会运用地方立法权，于2009年9月出台了《进一步完善省直管市县管理体制的决定》，以法定程序转化为地方国家权力机关的意志，巩固和扩大了已有的改革成果，对于发展壮大市县经济，构建更具活力的体制机制具有重要意义。
②浙江义乌模式。浙江等地的“扩权强县”经验，主要结合行政审批制度改革，在实行市领导县体制的地方，从扩大县(县级市)财权、事权、人事权入手，逐步弱化地级市干预县的行政能力和扩大辖县范围的经济动力。如果全面扩权有困难，可以首先从赋予县(县级市)地级经济管理权入手，使其在经济上脱离地级市，为取消市领导县体制铺平道路。(12)
(2)调整县域范围。在取消市(地级)领导县模式，推行省直管县(市)体制的过程中，也不能忽视由于地级行政管理层淡出后，省直接面对众多的县市而可能带来的管理幅度与管理效率的冲突。因此，就要对县域行政管辖幅度进行科学合理的调整，通过整合县级政区规模与结构，从战略上优化省直管县(市)的行政构架。一是要进一步推进建制城市设置标准和模式的创新与改革，将那些经济实力和现代化水平达到或接近建制城市标准的强县或者强镇转型为省直辖的县级建制城市；二是要适度整合县域政区的管辖规模，将人口规模较小的县按照地域相邻、自然经济社会条件基本相似、历史联系紧密、发展与管理方式基本一致等原则进行合并，以减少省直管县(市)的县域政区的数量。(13)在条件允许的情况下，逐步实行由省、自治区直辖，增加省区管理幅度，促进政府转变管理职能，为取消省县之间的中间层次、全面实行省直辖县体制摸索经验、创造条件。最后，在条件成熟时全面实行省—县—乡三级制。
(3)制度性保证。省直管县后，省以下的地方行政区域之间的横向联系仍旧是一个重要课题，然而此阶段的横向联系主要应当是立足于地方经济、社会发展共同需要为纽带的联系，而不是再通过原来的上下级之间的隶属的方式实现。对于地方行政区域横向之间的协作存在的客观性与必然性，一方面要靠省级政府有意识的承担统筹发展的责任，将其作为省级政府的重要工作内容之一，并通过设立相应的协调机构或组织予以支持和规划，提供一个基本的协作平台和机会；另一方面，作为省级政府应当鼓励、允许地方行政区域之间以自发的形式建立多样的、基于真实意愿的合作关系，并施加以诱导性、鼓励性的经济、法律等政策加以保障。同时，应当在省级权限范围内，通过制度创新、资金支持、深度的权力下放等多种形式的促进措施，促使在省级行政区域内的跨行政管理地域的公共产品和社会公共服务等全方位的公共需求满足上的合作事宜，起初阶段可以从一些具体的项目开始着眼，在地域经济社会一体化发展的高级阶段，还可以鼓励不同行政地域之间在中长期地区发展规划自觉的一体化协调上予以支持和指导。在这个过程当中，为了保证区域之间横向协调中所涉及的各项利益关系的规范化，确保地区合作组织之间权、责、利的对等与公平，还应主动从省级地方立法的层面出台有关的制度性保障规范。譬如上文中提及的2009年海南省人大关于《进一步完善省直管市县管理体制的决定》和2009年浙江省人民政府令第261号《浙江省加强县级人民政府行政管理职能若干规定》等，如果这些区域合作、协调所涉及之内容能够以具有法律效力的文件出现，那么也可以给予多方协作主体实现利益纠纷时法律诉求上的可能性，这样就能让地方区域合作进入一个完整的制度链条，有助于建立符合各方真实意愿的、具有信赖性、商谈性的协作关系。
四、“省管县”行政效率问题及其基本思路
4.1 关于行政效率问题
如上文所分析，经过相对较长的一段时期后(比如说10至20年左右的时段)，当省直接管理县(市)行政体制成为一种常态，地级市对于县(市)的领导体制完全淡出后，地方行政管理与财政管理的效率应当有一个基本的改观。换句话说，如果地级市这一中间管理层取消后，由省直接管理县的体制在行政效率的各种指标上如果低于体制改革以前的情况，那么这项改革就不能不说是失败了，因此体制变革的终极目标在于行政管理效率问题，这是始终不能偏移的主线。对于行政管理体制实现省—县常态化体制后行政效率的提高有两个基本方面可以挖掘：其一，通过行政管理体制内在的机构改革、制度设计、管理规范化、人员基本素质的提高等综合方式实现，此为根本方面；其二，当上述内在制约行政效率提高的诸多因素还没有达到理想状态时，可暂且通过减少行政管理工作的内容和管理范围的权宜方式作为缓冲。笔者认为，“省管县”行政管理(财政管理)启动后，在行政管理内在效率短期内不能达到理想水平的阶段，不妨考虑通过适当缩减管理幅度、减少被管理县(市)数量的办法作为一个过渡性的方案。当然如果确实需要走到这一步，那么就要涉及到省一级行政区划的调整问题，由于行政区划调整所涉及的利益格局过大，其具体方案的设计必须建立在具有非常充分和完善的方案的基础上，因此其在全国大范围中实施的可能性是微乎其微的，然而也不排除这种可能性，只是在涉及到行政区划的调整上应有一个基本观点——行政区划的调整只能是因地制宜的，由国家的地理、历史、经济社会等发展的诸多特点决定，不可能存在一个普适性方案，只能作为个案去讨论。作为个案，就不至于形成不必要、笼统地争论，乃至无法形成基本共识而遑论进入具体的操作环节。当然我们也应当看到，伴随我国经济社会区域化、一体化的发展，行政区划因地制宜的调整也成为了一种现实的需要。比如：1988年增设海南省；1997年重庆升格为直辖市；2009年国务院同意上海浦东、天津滨海行政区划调整；2010年5月重庆两江新区挂牌成立；2010年7月，国务院同意北京市设立新的北京市东城区、西城区；深圳经济特区扩容和厦门经济特区扩大。最新一轮的行政区划调整的密集出现，都体现出了国家谋求区域经济示范化、区域经济一体化与区域经济协调发展的战略发展思路。“行政为经济让路”作为贯穿其中的一条主线，体现了国家管理体制面向社会主义市场经济体制的主动调整的姿态，由此带来相应的行政管理体制的变化也是必然的。那么在这种背景下，如果承认由于行政区划空间配置的不合理在实际中制约了经济社会发展的客观要求，那么对其进行调整也就成为可以探讨、可以实践的问题。
即便如此，大致仍需要经历20年甚至30年左右的时间跨度，才可以通过适度的分化重组将我国现有的省级行政区调整到一个比较合适的数量。与此同时配合对基础县域政区的改造与整合，就可以形成一个基本合适的省—县数量关系，这样至少在管理技术角度上、在一定程度上能解决我国经济社会发展中目前所面临的行政区划设置与经济社会一体化发展中的管理、效益等问题的矛盾，从而营造出省—县—乡三级为主的地方行政管理框架。
4.2 “省管县”财政制度建构的理念
2009年财政部《关于推进省直接管理县财政改革的意见》中提出：“推进省直接管理县财政改革，必须坚持因地制宜、分类指导，各地要根据经济发展水平、基础设施状况等有关条件，确定改革模式、步骤和进度，不搞“一刀切”；必须坚持科学规范、合理有序，要按照分税制财政体制的要求，进一步理顺省以下政府间事权划分及财政分配关系，增强基层政府提供公共服务的能力；必须坚持积极稳妥、循序渐进，保证市县既得利益，尊重实际情况，妥善处理收支划分、基数划转等问题，确保改革的平稳过渡和顺利运行；必须坚持协调推进、共同发展，充分调动各方发展积极性，增强县域发展活力，提高中心城市发展能力，强化省级调控功能，推动市县共同发展。”
由此可见，地方财政管理体制改革在根本上是要追求地方政府间在财政(力)公平与提升政府满足国民(社会)公共服务能力两者间的统一，并以制度化的形式将“财权”与“事权”以及财政行为的基本程序、基本方式等权力与责任(义务)关系固定下来。这一方面要求诸如上文中提及的国家行政层级管理体制的大变化，如“市(地级)领导县”体制的退出、县域的整合，甚至可能涉及的省级行政区划的调整，然而相对于构建合理的省以下政府间财政关系来讲，这些仅仅是必要的行政环境或者说组织机构条件，即行政层级和隶属关系的合理化只是给不同层级政府“事权”分配合理化创造的先决条件而已，如果在此行政管理体制框架下，不以公平与效率为准则去划分政府在满足公共事务、社会公共需求上“事权”关系的话，那么“财权”与“事权”匹配的目标则无法自动实现，合理的财政管理关系也就无从谈起。因此，在外部行政管理环境调整的过程中，还需要不断从财政管理的根本目的出发——从满足社会公共服务需求与之匹配的财政资源的角度推进具有“公共性”的财政制度体系的建立与完善。然而在思考这些问题时不能将视野局限于财政体制本身，否则进一步财政体制变革的目标、效果和动力恐怕将显著降低。为此笔者以为，当前及今后一段时期财政体制变革的核心问题不仅在于提出具体的解决方案，而且要通盘考虑以往改革的得失，在不断反思和追问中国三十余年改革历程的背景中去揣摩财政体制改革的方向。
五、结束语
不同时期的领导人在改革思路中，始终将关注民生，改善人民生活放在首位，把实现最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点。因此在未来的改革中如何透过财政体制的顶端设计去贯彻并实现“改革的成果为全民分享”应成为财政制度改革的首要价值。当省以下的地方财政体制基本定型后，财政体制的变革仍须向纵深推进，并最终须落脚于每个公民个体所拥有的宪法上的基本权利，而这些权利尚需来自国家与社会的、可以信赖的公共资源的支撑与保障，因此国家财政体制最终将面向以社会公众需要与公民基本权利为导向的全面转型，暨公共财政体制的全面建构。
由此可知，从未来的财政管理体制改革的基本取向看，为公共需要提供产品与服务，保障公民有尊严生活的各项基本权利，尚需执政者付出更多的努力。在现代社会，经济的安全运行和社会的平稳发展以及公民的福祉保障仍要靠国家财政权力的有效运作，所以必须重视财政权力关系的制度化与合理化。从这个角度出发，无论是固化中央与地方财政关系，还是塑造“省管县”财政管理体制，都要紧密围绕人民是否受益这个核心价值，如果实践中财政管理体制运行的效果能更充分的体现“公共性”，那么才能说改革成果真正为全民所分享，社会也才能和谐稳定，这无疑也是寓于财政管理体制改革中的最高价值追求。
注释：
①“中国财政体制改革：回顾和展望”，《中国经济时报》，2003年3月21日。
②贾康：“中国财政体制的改革”，《中国发展观察》，2006年第1期。
③刘尚希：“财政分权——‘辖区财政’”，《中国改革》，2009年第6期。
④刘尚希：“财政体制应尽快从层级财政向辖区财政转变”，公共预算与政府治理网站，http://www.pbgchina.cn/newsinfo.asp?NewsID=15633。
⑤浦善新：“市领导县体制反思”，《中国方域》，1995年第5期。
⑥⑩浦善新：“中国市、县制改革初探——市领导县体制检讨”，http://www.ourzg.com/bbs/simple/index.php?t8125.html。
⑦浦善新：“市领导县体制的现状与发展趋势”，《中国社会报》，1995年3月25日第3版。
⑧樊雪志：“市管县体制的历史作用及历史局限性”，《中国经济时报》，2010-7-13。
⑨浦善新：“中国市、县制改革初探——市领导县体制检讨，市领导县体制的现状与发展趋势”，《中国社会报》，1995年3月25日第3版。
(11)(13)汪宇明：“中国省直管县市与地方行政区划层级体制的改革研究”，《人文地理》，2004年12月。
(12)来源“浙江强县扩权改革调查：义乌成中国权力最大县”，《新民晚报》，2010年7月24日。从1992年至今，浙江省已经进行了五轮强县扩权改革。扩权主要采取三种方式进行：一是减少管理层级，原来县报市再报省，改为县直接上报审批和管理；二是由省以交办的方式下放，直接由县审批和管理；三是市通过交办的方式将权限下放给县审批和管理。1992年到2002年的十年间，省、市向县下放了若干管理权限。仅2002年的一次，浙江就将313项原属地级市的经济管理权限下放给20个县(市、区)。2007年，浙江的县域经济GDP已占到浙江的70%，是中国县域经济最发达的省份。有专家评论说，这与浙江进行的下放权限的改革不无关系。2009年年初，浙江省开始了第五轮强县扩权改革。以往不同的是，当年8月该省还配套出台了《浙江省加强县级人民政府行政管理职能若干规定》，这是全国范围内首部关于“扩权强县”的省级政府规章。这个规章规定，凡是法律、法规、规章明确以外的省和设区市的管理权限，除规划建设、重要资源配置、重大社会事务管理职能外，其他社会经济管理职能原则上应当交由县(市)政府或其相关主管部门行使。
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