关于破解“三农”难题、推进农村改革发展问题的实施方略规章探索，本文主要内容关键词为：方略论文,三农论文,改革发展论文,规章论文,难题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十七届三中全会指出，农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局。在革命、建设、改革各个历史时期，我们党坚持把马克思主义基本原理同我国具体实际相结合，始终高度重视、认真对待、着力解决农业、农村、农民问题，成功开辟了新民主主义革命胜利道路和社会主义事业发展道路。实践证明，只有坚持把解决好农业、农村、农民问题，作为全党工作重中之重，坚持农业基础地位，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持走中国特色农业现代化道路，坚持保障农民物质利益和民主权利，才能不断解放和发展农村社会生产力，才能推动农村经济社会全面发展。
一、关于破解“三农”难题的实施方略规章
(一)关于“三农”提法问题的说明。
早在1991年11月29日，党的十三届八中全会通过的《关于进一步加强农业和农村工作的决定》，第一次将农业、农村、农民并列起来提出问题。表明中共中央确定了“三农”的提法问题。1992年，原中共中央总书记江泽民在武汉主持召开安徽等六省农业和农村工作座谈会上发表题为《高度重视农业、农村、农民问题》的讲话，更加明确地把农业、农村、农民问题，作为一个特定的提法了。从此以后，“三农”问题，成为我国社会政治经济生活中的一个特定的流行词，形成全党全国各族人民注重的关键词。
(二)关于“三农”归根问题的核心。
“三农”归根结底的核心是农民权利问题，而不是农民增收致富问题。真正让农民感觉艰苦、劳累，不是农业生产的强度、难度，不是农村的自然地理环境、条件，而是农民感觉到缺少城市居民应有权利。城市居民有国家财政提供的各种相对优厚的保障，不仅没有农民各种不合理的筹资、摊派，也比农民更有能力应对子女上不起学、医疗治病难、最低生活保障、老有所养等问题。农民只是因为生活在农村，所以没有机会享受城市居民的各种社会保障，没有机会享受公共财政的阳光，所以虽然农民收入增加，但仍然很艰苦。由此可见，“三农”归根到底的核心是农民权利问题。
要维护农民的权利，必须改变城乡二元体制，解决农民享受城市居民的各种社会保障待遇问题。同时，国家通过对社会主义新农村建设，建立像城市居民一样的社会保障制度、一样的与现代化生活水平相关的所有公共公益设施，以及在这个基础上的各种各样的公共生活条件。为此，要做到：一是要按照“以工促农、以城带乡”的方针，尽可能让农民享有和城市居民同等的权利；二是要把农村公共公益基础设施建设，作为社会主义新农村建设的重要内容和切入点，各级政府应下决心调整投资方向，把国家对基础设施建设投入的重点转向农村；三是要把尊重和维护农民的权利摆在突出的位置上，坚持把农民的主体地位落到实处，尽心尽力调动农民的积极性，发挥农民的创造性，推动农业和农村经济持续健康发展，建成社会主义和谐稳定的新农村社会。
(三)关于“三农”的问题、矛盾和挑战。
要看到，我国农业、农村、农民，在全国工业化、信息化、城镇化、市场化和国际化深入发展的形势下，正在发生新的变革，正面临国际合作和竞争新的局面，正迎来许多有利条件。但是，仍然面对不少问题、矛盾和挑战，主要有六个方面：一是城乡二元结构造成的深层矛盾仍然突出，无法适应统筹城乡一体化经济社会发展新格局建设的紧迫要求；二是农业基础仍然薄弱，最需要加强；三是农业生产经营管理方式仍然粗放，保持农业生产稳定发展的难度加大，最需要改善；四是国家粮棉油肉糖蛋奶菜果等大宗农产品的农业综合生产能力仍然不强，国际粮食等农产品供应形势紧张，保障国家粮食等农产品安全压力加大，最需要确保；五是农村经济社会发展仍然滞后，特别是农村文化教育卫生科技社会保障事业发展缓慢，许多农村面貌仍然比较落后，实现城乡基本公共服务均等化任重道远，最需要加快脚步，拓宽道路；六是农民增收仍然困难，农民持续增收的机制仍然未完善，城乡居民收入差距仍然扩大，最需要扶持农民，尽快提高农民收入水平。为此，必须居安思危，加倍努力，不断巩固和发展“三农”的好形势，破解难题、处理矛盾、战胜挑战。
(四)关于“三农”地位问题的评价。
农业、农村、农民问题，始终关系我们党和国家经济社会发展全局。在我国这样一个农业大国进行革命、建设、改革，必须始终抓住“三农”这个全局问题。30年来，中共中央就农业、农村、农民问题，先后发出10个一号文件，出台了一系列重要方针政策。这是农村经济体制改革取得重大突破的30年，建立了以农民家庭联产承包为基础、统分结合的双层经营体制、农业生产因素和产品市场体系，取消了农业税，对农民实行直接补贴，形成了强农惠农政策体系，扩大了公共财政覆盖农村范围，推进了统筹城乡一体化经济社会发展；这是农村经济日益繁荣的30年，逐年提高了农民人均收入水平，由134元增加到4140元，农村贫困人口由2.5亿减少到1479万人……这是农村公共事业加快发展的30年，目前，全国农村义务教育阶段学生1.5亿人免交学杂费和教科书费，参加新型农村合作医疗农民7.3亿人，农村最低生活保障农民3566万人，农村水路气等基础设施建设力度加大，农民思想道德素质、科学文化素质显著提高。总之，这是农村改革发展伟大实践的30年，我国农村发生了翻天覆地的巨大变化，为实现农民生活从温饱不足到总体小康的跨越、为开辟中国特色社会主义道路，积累了丰富经验。
准确把握是中共中央对我国经济社会发展问题，作出战略决策的前提和基础。“三农”的历史地位，党的十七届三中全会对当前我国农村改革发展方略规章的确定，表明我们党对社会主义初级阶段的基本国情、我国当前发展的阶段性特征和我国农业、农村、农民问题的关键环节和突出矛盾，有了更为深刻、透彻的认识和判断，意味着在新的更高的历史起点上，推进我国农村改革发展意义更加重大、时机更加紧迫、任务更加繁重。农村改革仍然是我国改革的关键环节，农业生产、农村经济、农民权利仍然是我国经济社会发展的战略基础。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》是一项总揽全局的战略决策，是一项切中根本的重大部署，是顺应农业生产、农村经济社会发生深刻变化，系统研究破解“三农”难题根本政策，是顺应全国8亿农民的新期待、反映农民心声、符合农民意愿、维护农民权利的一系列政策措施。
(五)关于农业现代化问题的理念。
早在2006年，我们党就提出“要把发展现代农业作为推进社会主义新农村建设的着力点”，初步提出了发展现代农业总的思路。党的十七届三中全会更加深了我们党对发展现代农业的认识、具体明确了发展现代农业的总思路。这就是指，我国要发展现代农业，必须按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，加快转变传统农业生产经营方式，用现代物质条件装备农业、用现代科学技术进步创新农业、用现代产业体系提升农业、用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业，用城乡一体化推动社会主义新农村建设，提高农业生产率，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，增强农民抗风险能力、国际竞争能力、可持续发展能力。
(六)关于农民权利问题的保障。
农民的权利是指农民在政治上的民主权利和在经济上的物质利益。这就要扶持农民坚持村民自治，促进农民增收致富，缩小城乡差距、城市居民与农民的社会保障差距。要做到：一是要组织实施以农村民生为导向的财政保障政策，强化政府面向农村公共服务职能，从制度、机制上推动农村社会保障事业发展，把改善农村民生作为建设社会主义新农村的重点，建立农村义务教育、农村合作医疗、农村最低生活保障制度，努力促使农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居；二是要在政治上切实扩大农民的民主权利，坚持推动农民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督；三是要在经济上确保农民生产、生活中的物质利益，在生产中增产、增效、增收，在生活上脱贫、致富，实现小康目标。目前，农民的权利问题是多种多样的，最重要的是农民的民生、教育、就业、收入、养老等问题，即计划生育、义务教育、劳动就业、收入分配、老有所养、社会保障等权利问题。特别是要在经济上保障农民的物质利益，在政治上尊重农民的民主权利，不断帮助农民解放和发展生产力，确保农民的经济利益和政治权利。
(七)关于农村经济社会发展问题的一体化。
各地区党委政府组织落实中共中央关于推动城乡一体化经济社会发展的指导方针，各部门也认真执行这一政策，形成城乡一体化经济社会发展的新局面。这个指导方针从根本上解决了农民的权利问题。
中共中央关于推动城乡一体化经济社会发展的宗旨是城乡之间基本公共服务的均等化。由于各地区长期受城乡二元结构的影响，农民在收入上与城市居民有较大差距，农村社会事业发展也严重滞后，农民在享受最基本的公共服务和社会福利方面与城市居民的差距很大。现阶段调整城乡经济关系、促进城乡一体化经济社会协调发展，主要是努力抑制城乡经济差距扩大的趋势，积极为逐步缩小城乡经济差距创造条件。为此，要通过国家政策调整，改变国民收入分配格局，在较短的时间内缩小城乡之间、发达地区与欠发达地区之间的基本公共服务和社会福利差距。近年来，国家在农村义务教育、医疗卫生、最低生活保障制度等方面，出台了行之有效的重大政策措施，不断加大公共财政对农村的投入力度，已经取得明显成效。
城乡一体化经济社会协调的关键是多予、少取，维护和增进农民群众的物质利益。近年来，各地区党委、政府在对农民多予、少取方面，采取了一系列重大政策措施，如全面取消农业税，实施种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具补贴和农资综合补贴，中央财政预算内和国债投资的重点转向农业和农村，加大农业和农村基础设施建设力度等。这些政策措施使农民得到了实惠，为农村经济社会发展注入了强大活力。
(八)关于农民分配关系问题的处理。
这是指从国家法律、法制上规范国家与农民的分配关系问题，国家在“三农”的项目、科技、资金等方面，对农业生产、农村建设、农民生活给予扶持，促进农业生产增产增效、农村基础设施增强、农民增收致富、农村公益事业健康发展、农村经济社会全面发展。调整财政支农资金的使用方向，更多地转向农村公共产品的供应上。目前全国财政支农资金的渠道很多，多用于直接农业生产。国家应将各种支农资金加以整合，并将支农资金的使用方向，由过去用于农业生产建设转向增加农村公共产品的供应，如增加对农田水利设施维护管理、农业科技推广、农村公共医疗卫生设施和队伍的培训、农村贫困群体的社会救助、农村供电和道路的维护等方面的投入，真正解除农民的后顾之忧，促进农民生产和生活环境不断优化，从根本上改变农村落后的面貌。要以公共财政理论做指导，建立以税收为主导的农村财政收入分配机制，将过去长期由农民缴费负担的农村公共产品，转为由政府公共支出保证，建立符合市场经济要求的农村公共财政运行机制，从法律和制度上规范国家与农民的分配关系。
(九)关于农村义务教育问题的化解。
这是指对农村义务教育问题，必须采用切实可行的政策举措。近几年来，各地区党委、政府都在深入开展乡镇机构、农村义务教育和县、乡财政管理体制改革，建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府投入办学的农村义务教育体制。中央和地方财政共同建立对农村义务教育的专项转移支付制度。农村税费改革以后，县、乡财政的财力受到削弱，完全由县或乡政府承担农村九年制义务教育的经费已不太可能。九年制基础教育关乎国民基本素质的培养，不能依靠向农民收费来解决经费保障问题，而应由国家财政提供经费。在当前县、乡财政比较困难的情况下，建立中央与地方共同的九年制义务教育专项转移支付制度尤为重要，可以按照各级财政的财力状况，决定中央与地方各级财政分摊基础教育经费的比例，如中央供应30％，省供应30％，地市供应20％，县供应20％，或者根据不同地区、不同级次财政的财力状况，分别核定负担比例，确保农村九年制义务教育的经费供应。制定和倡导农村社会办学的优惠政策，吸引各种社会资金承办农村基础教育，减轻政府财政的资金供应压力。转变乡镇职能，简并乡镇事权。要按照“市场能解决的、政府不干预、民间能负担的、政府不包办”的原则，明晰乡镇政府事权，主要管市场管不了且无法管的事情，从过去管农民、服务上级转到服务农民上来。对乡镇机构设置采取简并和兼职相结合的措施。只有少设机构，多设兼职，才能简并机构，转变职能，提高效率，从根本上彻底解决农民负担反弹问题。
1.全党全国各族人民统一思想认识。为了着力保障和改善民生，促进社会公平正义，党的十七大加强了农村公益教育、就业、收入分配宣传引导，统一了全党全国各族人民思想认识：一是农村义务教育，能促使农村社会经济发展，为实现收入分配公平提供经济基础。通过世界各国人均收入排序的物质资本回报率和教育社会回报率的对比发现，教育社会回报率远高于物质资本回报率，投资教育特别是优先投资义务教育效率最高，而农民是政府调整收入分配差距的受益者；二是农村义务教育，能促使农民增收，有利于实现收入分配公平。教育是摆脱贫困、促进农民增收的必由之路。实践证明，农村义务教育普及率与农村居民收入之间存在着直接关系，提高1个百分点的农村义务教育普及率，可带来6.5％的当期收入增长。全国城乡在教育机会公平的前提下，推进农村义务教育规模扩展，有助于缩小贫富差距，改善整个社会收入分配的不平等状况；三是农村义务教育，能提高农民思想道德素质，有利于实现收入分配公平；四是农村义务教育，能提高农民文化科技素质，促使增强科技致富能力，使先富积极带动未富，从而缩小收入差距；五是农村义务教育，能有助于缓解贫困、缩小贫富差距；六是农村义务教育，能提高农民勤劳创新素质，养成勇于进取、勤于劳动、乐观向上等优秀的精神品质，进而促进农民增收致富。
2.全国各地区党委、政府采取相应措施。为了充分发挥农村义务教育对实现收入分配公平的积极作用，而采取相应的对策，强化农村义务教育对收入分配公平的正面效应。主要坚持采取四项措施：(1)坚持农村义务教育公平是社会公平的重要基础。实现农村义务教育公平，扩大受教育机会，是国家科学进行再分配的手段之一，而且是我国社会成本最低的再分配。各级政府应给农民创造相对优越的教育条件，使其能够和社会一同享受国家优秀的教育资源。(2)坚持加大农村义务教育投入，建立多渠道筹措农村义务教育经费的机制，坚持教育公益性质，确保财政对农村义务教育投入，鼓励社会力量兴办教育。(3)扶持贫困地区、民族地区农村义务教育，健全学生资助制度，保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育。加强教师队伍建设，重点提高农村教师素质。一是建立健全教育公平救助制度；二是继续坚持教育投资应向基础教育，特别是贫困地区和低收入群体的基础教育适当倾斜。(4)完善农村劳动力市场、降低农民教育私人成本水平、调整农村教育的办学方向，解决知识技能脱离农村实际、学非所用的问题、改变城乡劳动力就业条件不平等现状、提高农民生产技术水平、增强农民的各种专业技能。
(十)关于农村合作医疗问题的协调。
1.关于农村合作医疗问题。这是指对农村合作医疗问题，必须采取切实可行、行之有效的政策措施。近几年来，各地区党委、政府都能注意研究解决目前广大农民“看病难、医药贵”的问题、医疗保障“受惠转移”的问题。
(1)农民“看病难、医药贵”的问题。在全国各地区农村中，一是大多数农村合作医疗设施差，特别是乡镇卫生院的医疗设备数量少、质量差、不配套、用不好，一般来说，乡镇卫生院固定资产总额不足50万元，相当城区街道定点医疗机构固定资产总额的20％；二是大多数农村合作医疗医技人员力量弱，特别是乡镇卫生院医技人员力量特别弱，医疗环境差，工资福利待遇低，招不到大学本科学历的高才生，留不住人才；三是大多数农村合作医疗机构就诊率低，按照半径5公里覆盖面进行推算，城区街道定点医疗机构覆盖4万城市人口，覆盖面5％，乡镇卫生院覆盖40万农业人口，覆盖面100％，但城市人口在城区街道定点医疗机构就诊率达3.6％，农业人口在乡镇卫生院就诊率只有1.2％。这就说明城区街道定点医疗机构覆盖城市人口数量，只占乡镇卫生院覆盖农业人口数量的10％，而就诊率是乡镇卫生院就诊率的2倍；四是大多数农村合作医疗补贴不合理，多年来，一些地区政府财政对乡镇卫生院欠账太多，区财政对乡镇卫生院实行按人头定额补助略有增长机制，主要用于离退休和在职人员工资发放上，基本建设、设备投资、人才培训等专项资金投入却很少。由于财政补贴结构的偏差，基层卫生服务环境得不到改善，有的卫生院职工没有住房、没有房改、没有能力配备住房公积金，有的职工仍居住在20世纪50年代建造的土墙危房，甚至有80％的卫生院不能保证工资正常发放；五是大多数农村合作医疗补贴率低。2007年农民受惠比例虽然与2006年比略有上升，但从总体看，农民仍须支付约2/3的住院费用；六是大多数农民支付能力低。2007年农民人均自付住院费大约为人均年净收入的2倍，扣除自付住院相关费用后，农民的净收入结余为负数，突出地说明了农民“因病致贫、因病返贫”的问题仍然存在。有相当一部分困难农民很难有钱治病，部分农民选择不去就诊，这样农民将享受不到农村合作医疗的保障；七是大多数农村合作医疗就诊率低。2007年住院就诊农民比率相比2006年有所提高，但仍只占参加农村合作医疗农民的4.23％。有56.84％的农民小病拖而延迟治病、大病扛而不去看病住院。
(2)“贫”帮“富”、内部逆向“受惠转移”问题。在参加农村合作医疗的农民中，必然有一部分年净收入大于自付住院费额，相对富有的农民有能力负担自付医药费，自然会选择就诊，从而享受政府提供的补贴和相应的医疗保障；可是还有一部分贫困农民年净收入小于自付住院相关费用，无力负担自付医疗费用，必然选择不去就诊，因而享受不到相应的福利。可见，农村合作医疗制度给农民的保障是不均等的，一些有能力看病就诊相对富有的农民患者可得到国家补贴，而那些无力就诊相对贫困的农民患者仍然因为家境的问题，没有享受到应有的国家补贴。
(3)“弱”扶“强”、外部逆向“受惠转移”问题。由于农村医疗、售药机构在处于强势垄断地位，农村合作医疗基金被医、药机构分享，从而产生“弱”扶“强”问题。医疗机构为了利益需要、常常是“小病情、大医治”，“大处方、小功效”，重复检查、重复治疗、搭车看病、挂床住院，变相增加医疗费用；医药企业为了利润最大化需要，常常更换药品包装、更改药品名称，换汤不换药，变相提高药价。农民和基金为此承受高昂医药费用，一方面造成农民患者成为被动的受害者；另一方面造成农村合作医疗基金向医、药机构转移，被医、药机构分享。
2.关于农村合作医疗问题的化解。
(1)加大对农村合作医疗财政扶持力度，调整财政对乡镇卫生院补助结构，实行基建标准化建设，确定设备配置标准和专业技术人员配备标准，对乡镇卫生院实行达标评估，财政按照评估等级实施补助；加大经费总量补助力度，逐步解决住房、工资等历史欠账问题，确保乡镇卫生院医疗健康运行。
(2)加强农村合作医疗队伍建设，从吸引人才、培养人才、留住人才等方面制定政策，建立长效激励机制，招募大专以上专业毕业生到乡镇卫生院工作；加强业务培训，定期选送乡镇卫生院临床技术骨干到省市二级医院进修；鼓励在职人员参加学历教育等。
(3)建立大多数农民广泛受益的农村合作医疗保障体系，既要让低收入农民主动看病，看得起病，又要让“重症”高额医疗费农民有医疗保障，克服“受惠转移”现象。为此，一是要加大农村合作医疗基金筹资规模，在基金来源总量上加大；二是要实行“低门槛价、高补偿率、低封顶线”制度，加大基金支出，让多数农民受益，减少农民“大病扛、小病拖”现象；三是要建立大病救助和高额医疗费用救助基金，实行政府出资、社会捐赠、发行农村健康彩票等多渠道筹资办法，建立专项补助基金，执行特殊补助制度；四是要引导就医流向，采取集中招标采购，集中配送药品的方式，降低农民用药成本；五是要加强医、药机构管理，规范医疗行为，达到“合理检查、合理用药、合理医治”目的；六是要加快政府购买医疗卫生服务进程，更新服务观念，财政补助资金从“养人办事”向“办事养人”上转变，保障全体农民享受基本医疗服务。只有这样做，才能在政策上，既解决了“贫困”农民有能力看病问题，又兼顾了“重症”病人医疗保障，“受惠转移”相对减少，促进农村社会公平和谐稳定。
(十一)关于农村社会法治建设问题的法制。
这是指对农村社会法治建设问题，必须建立健全社会主义新农村和谐社会法律制度，加强社会主义新农村和谐社会法治建设，是确保农民在经济上的物质利益、在政治上的民主权利，促进农村社会公平的根本保障。法治包含法律调整农民生产、生活的科学合理要求，维护农民当家做主的地位，是社会主义新农村和谐社会的基础，是以和谐理性的方式解决农村社会矛盾的有效途径。农民无限的需求与农村社会自然地理有限的各种资源之间的矛盾，容易成为农村社会不稳定、不和谐的因素。这些矛盾一旦激化，势必造成农村社会秩序混乱，农民群众也就不可能和睦相处、安居乐业。法律作为具有强制力的规则体系，为活动提供规范，使农村社会生活的各个方面都有章可循、正常发展，从而为农村社会和谐提供有力保障。因此，要构建农民民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义农村和谐社会，就必须大力加强法治建设。
法律对农村社会和谐发挥着重要功能，包括评价、教育和社会导向、文化传递等。作为农村社会规范，法律通过确认、调整、影响等手段作用于政治、经济和文化，并通过法律的指引、评价、教育等功能，为农村社会提供适应其发展的行为模式，把农民的社会活动纳入一定的轨道，使农民能够在和谐有序的环境中生活。因此，国家以宪法为核心，通过组织法、民法通则、婚姻法等法律法规，确认各个阶层、集团、机关在农村社会中的地位，明确具有不同身份的个体的权利和义务，指导各主体正确行使权利、履行职责和义务；通过经济法、商法，确认经济主体的法律地位，调整经济关系，规范经济行为，保证农村经济在一定的法律程序中运行；通过民事、刑事、行政诉讼法，为各种权利的救济和纠纷的解决提供合法的程序和途径；通过刑法、行政法、民法，对那些违反法律规范、破坏农村社会秩序的行为以合法的方式或者手段加以制止，追究行为者相应的法律责任，从而纠正偏离法律要求的社会行为。总之，法律功能发挥的过程，就是对各种利益进行调整和平衡的过程，也是逐渐实现构建社会主义农村和谐社会目标的过程。
完善法律制度，才能夯实社会主义农村社会和谐的法治基础。法制是国家法律制度的简称，包含国家的立法、执法、司法、守法诸方面的制度。健全法制是法治治国、治农村社会的理论、原则、方法的基本条件。目前，全国各地区农村以宪法为核心的法律体系已初步形成，在农村政治、经济、文化、社会生活的主要方面，基本上实现了有法可依。但应该看到，法律制度的建设与构建社会主义农村和谐社会的要求之间还有较大差距。只有加快法制建设的步伐，提高法制建设的质量，不断完善法律制度，才能使农村社会和谐的法治基础更加牢固。
(十二)关于农村社会保障问题的确定。
这是指农村社会最低生活保障、农民老有所养问题。要看到，全国各地区城乡日益增多的老年人口的抚养问题，已成为我国经济社会发展的当务之急。社会养老最大的难题在农村，是因为农村的养老基本上靠家庭赡养，他们一旦发生病、死、伤、残等风险，个人和家庭将难以抵御。面对农村人口老龄化问题日趋严峻的形势，要解决广大农民老有所养、老有所靠的问题，就需要加快探索建立新型的农村社会保障制度，尽快用现代社会保障制度，替代传统的土地保障和家庭保障。这是促进农村经济与社会相互协调发展，保持社会稳定的需要，也是构建社会主义农村和谐社会的必然要求。
要认清建立健全农村最低生活保障制度、农民养老保险制度是非常必要的。它有利于调动农民安定农村生产、生活，维护农村社会和谐稳定。要看到，全国各地区农村有限的土地资源，无法承载农民的保障功能，农民收入水平偏低，在现有的收入水平上，农民没有能力考虑自身的养老、疾病等保障。为改善农村弱势群体和贫困群体的生活，减轻家庭负担、维护农村社会和谐稳定，需要建立健全与经济发展水平相适应的农村社会保障体系。
建立和完善新型的农村社会养老保险制度，让农民老有所养、老有所为，解除他们的后顾之忧，才能保护和调动农民的劳动生产积极性，发展农业生产，增加收入，使农民逐步进入小康行列，才能保证农村经济社会持续健康发展。要知道，长期以来，我国计划生育工作的重点和难点都在农村，主要是“养儿防老”在农村是一种无奈的现实选择。只有加快建立农村社会保障制度，才能逐步摒弃传统的“养儿防老”观念，有效控制农村人口的过快增长。
近几年来，各地区党委、政府都在坚持落实中共中央、国务院关于建立健全农村最低生活保障制度、农民养老保险制度的方针政策。主要建立健全以下几项制度、机制、规则：
1.建立健全农村最低生活保障制度。全国各地区农村之间经济发展不平衡，经济不发达地区现在还无法全面实行养老保险制度，那么应该完善最低生活保障制度，对于那些无劳动能力、无生活来源、无法定抚养义务人的老年人、残疾人、未成年人给予维持基本生活的物质需要，这是为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口建立的一种社会救济制度。
2.建立健全农民养老保险制度。目前，有些地区农村农民对养老保险缺乏投保热情的根本原因，是缺少地区党委、政府的宣传教育、政府财政扶持力度。为此，要广泛深入地开展宣传教育，加大政府财政扶持力度，适度提高农村集体补助的比重，以利于增强农民养老保险具有较强社会保障的福利性，充分调动农民参加养老保险的积极性，推动农村男女老少各类人员参加保险，实现全农村社会人口都参加保险的目标。
3.建立健全农民养老保险基金的保值增值机制。各地区党委、政府应指导有关部门将农民养老保险基金集中用于重点项目的长期投资，给予较高的回报，允许部分养老保险资金投资金融市场中风险较低、收益较高的产品，确保养老保险基金保值增值，以解决农村社会养老保险金支付问题。
4.建立健全农民养老基金的低、中、高档次规则。将农民养老保险可设立低、中、高档次，由参加养老保险的农民，根据自己的家庭、身体、经济等不同条件，进行自主选择，确保自己养老需要，按照一定的年龄定期领取养老保险基金。
5.建立健全农民民主权利制衡规则。要看到各地区农民的根本利益，与基层领导干部追求的政策目标，有时不完全一致。为此，必须由上级党委、政府督促检查基层领导干部对国家的“三农”政策的贯彻落实情况。国家的“三农”政策正确与否的检验标准，是能否反映农民的根本需求，能否维护农民政治上的民主权利，确保农民经济上的物质利益。为了使农民真正成为农村政策的受益者，应通过改革和完善乡村治理结构，在乡村两级探索建立有效的民主制衡机制。这里所说的“制衡”，就是要有一种制度安排和组织架构，让村民享有对政策信息的知情权、对决策的参与权和对政策实施的监督权。这样，农村政策才能反映广大农民群众的根本需求，才能真正发挥威力，并不断在实践中修正完善。
二、关于推进农村改革发展问题的实施方略规章
多年来，实践证明，促进各地区财政经济发展的中心，是推进城乡一体化经济社会发展，特别是县市级与乡镇级一体化经济社会发展、乡镇与村级一体化经济社会发展。为了推进农村深入改革、农村健康发展，中共中央召开了十七届三中全会，审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确了指导思想，确定了目标任务，规定了重大原则，加强了党对农村领导，加强了农村改革发展制度建设，提出了破解城乡二元结构的根本措施。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》总结了30年农村改革发展的实践经验，体现了继续解放思想、坚持改革开放、推动科学发展、促进社会和谐的要求，适应当前农村发展的阶段性特征和八亿农民的共同心愿，是新形势推进农村改革发展的行动纲领。
(一)明确了指导思想。
这是指：(1)确定战略任务，将建设社会主义新农村，确定为战略任务；(2)坚定基本方向，将走中国特色农业现代化道路，确定为基本方向；(3)达到根本要求，将加快形成城乡一体化经济社会发展新局面，作为达到根本要求；(4)贯彻反哺、放活方针，将工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，坚持贯彻落实到底；(5)创新体制机制，为加强农业基础、增加农民收入、保障农民权益、促进农村社会事业健康发展，确保农村社会安定和谐，充分调动农民的积极性、自觉性、创造性，推动农村经济社会又好又快发展，而不断开拓新体制、创新机制。
(二)确定了目标任务。
1.长期(2020年)目标任务。主要有六项：(1)建立健全农村体制机制，是指健全农村经济体制，建立城乡一体化经济社会发展体制机制；(2)明显提高农业综合生产能力，有效保障国家粮食安全和主要农产品供给能力，特别是粮棉油肉糖蛋奶菜果等大宗农产品供给能力，推进农业现代化建设进程；(3)提高农民人均纯收入水平，到2020年比2008年翻一番，大力提高农民人均消费水平，基本消除贫困地区农村贫困现象；(4)进一步加强农村基层组织建设，更加完善村民自治制度，切实保障农民民主权利；(5)大力推进城乡基本公共服务均等化，主要包括：进一步繁荣农村文化文体事业，更好落实农民文化权益，确保农村人口享有接受良好教育机会，更加健全农村基本生活保障、基本医疗卫生制度，进一步完善农村社会管理体系；(6)基本形成资源节约型、环境友好型农业生产经营管理体系，明显改善农村人居环境和生态环境，不断增强农业和农村可持续发展能力。
2.近期(当前和今后一个时期)目标任务。主要有三项：
(1)推进农村改革创新，加强农村制度建设。主要是指为实现农村发展战略目标，推进中国特色农业现代化，必须按照统筹城乡发展要求，抓紧在农村体制改革关键环节上取得突破，进一步放开搞活农村经济，优化农村发展外部环境，强化农村发展制度保障。要稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度、完善农业支持保护制度、建立现代农村金融制度、建立促进城乡经济社会发展一体化制度、健全农村民主管理制度。
(2)大力开展农业现代化建设，提高农业综合生产能力。主要是指，大力开展农业现代化建设，必须按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，加快转变传统农业生产经营方式，推进农业科技进步和创新，加强农业物质技术装备，健全农业产业体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率、增强农业抗风险能力、国际竞争能力、可持续发展能力。要明确目标、制定规划、加大投入，集中力量，办好关系全局、影响长远的大事。要确保国家粮食安全、推进农业结构战略性调整、加快农业科技创新、加强农业基础设施建设、建立新型农业社会化服务体系、促进农业可持续发展、扩大农业对外开放。要加强农业标准化和农产品质量安全工作，严格全程监控，切实落实农产品质量安全监管责任，杜绝不合格农产品进入市场。
(3)加快发展农村公益事业，促进农村社会和谐稳定。主要是指，建设社会主义新农村，形成城乡一体化经济社会发展新局面，进一步扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。要繁荣发展农村文化、大力办好农村教育事业、促进农村医疗卫生事业发展、健全农村社会保障体系、加强农村基础设施和环境建设、推进农村扶贫开发、加强农村防灾减灾能力建设、强化农村社会管理。
(三)规定了重大原则。
这是指五项：(1)必须巩固和加强农业基础地位，始终把解决好十几亿人口吃饭问题，作为治国安邦的头等大事；(2)必须切实保障农民权利，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益，作为农村一切工作的出发点和落脚点；(3)必须不断解放和发展农村社会生产力，始终把改革创新，作为农村发展的根本动力；(4)必须统筹城乡一体化经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系，作为加快推进现代化的重大战略；(5)必须坚持共产党领导农村工作，始终把加强和改善共产党对农村工作的领导，作为推进农村改革发展的政治保证。
(四)加强了党对农村领导。
要推进农村经济社会发展，必须加强共产党对农村的领导，必须把共产党的执政能力建设和先进性建设，作为指导方针，全面组织领导农村经济社会发展事业。推进农村经济社会发展，关键在共产党。坚持共产党领导农村，是我们党的一个传统和重大原则，也是建设现代农业、推进社会主义新农村建设的根本保证。
党的十七届三中全会紧紧抓住执政能力建设和先进性建设的主线，着眼于增强各级党组织的创造力、凝聚力、战斗力和不断提高党领导农村工作水平，对全面推进农村党组织建设作出系统部署。全会强调，要完善党领导农村工作体制机制，强化党委统一领导、党政齐抓共管、农村工作综合部门组织协调、有关部门各负其责的农村工作领导体制和工作机制。各级党委和政府要在政策制定、工作部署、财力投放、干部配备上，切实体现全党工作重中之重的战略思想。
基础不牢，地动山摇。加强共产党基层组织建设，是共产党领导好农村工作的基础。要加强农村基层组织建设、加强农村基层干部队伍建设，必须把农村基层党组织建设成为“推动科学发展、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定的坚强领导核心”。要加强农村基层干部队伍建设，着力拓宽农村基层干部来源，提高他们的素质，解除他们的后顾之忧，调动他们的工作积极性。要巩固和发展先进性教育活动成果，做好发展党员工作，改进党员教育管理，增强党员意识，建设高素质农村党员队伍。党的十七届三中全会明确提出，要加强农村党风廉政建设，推进农村惩治和预防腐败体系建设，弘扬求真务实、公道正派、艰苦奋斗的作风，以维护农民权益为重点，围绕党的农村政策落实情况加强监督检查，切实纠正损害农民利益的突出问题，严肃查处涉农违纪违法案件。全会作出的这一系列具体部署，具有极强的针对性，必将对建设文明、清廉、和谐、稳定农村社会，产生重大而积极推动作用。
(五)加强了农村改革发展制度建设。
党的十七届三中全会紧紧围绕当前农村改革发展中的重大问题，围绕农村体制改革的关键环节，对稳定、健全、完善农村改革发展制度，作出了具体部署：
1.坚持稳定农村基本经营制度。党的十七届三中全会进一步指出，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村改革最重要的制度性成果，是党的农村政策的基石。全会提出要“稳定和完善农村基本经营制度”，意味着不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还将赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，为进一步完善农村基本经营制度，留下了更大的探索空间。
2.坚持健全农村土地管理制度。全会指出，土地制度是农村的基础制度，必须立足地少人多的基本国情，突出强调要“健全严格规范的农村土地管理制度”，意味着在新的形势下，必须坚守18亿亩耕地这根红线，实行最严格的耕地保护制度，同时，采取一系列措施，健全农村土地管理各项制度。
3.坚持完善农业支持保护制度。全会明确提出，要“完善农业支持保护制度”，意味着我国将从农业投入、农业补贴、农产品价格等多个方面进一步完善相关政策，不断强化对农业这一国民经济基础和战略产业的支持和保护。
4.坚持建立农村金融、信贷制度。全会明确提出，要“建立现代农村金融制度”，着眼于为农村发展提供充足的资金支持；“建立促进城乡经济社会发展一体化制度”，从根本上破除导致城乡二元结构的制度基础。
5.坚持健全农村民主管理制度。全会明确提出，要“健全农村民主管理制度”根本目的在于加强村民自治机制建设，不断发展农村基层民主……切实达到农民当家做主的目的。
上述五项农村改革发展制度建设，作为农村改革发展的重要抓手，并作出全面安排，必将从根本上优化我国农村改革发展的制度环境，为当前和今后一段时期，推进农村改革发展提供坚实的制度保障。
(六)提出了破解城乡二元结构措施。
要彻底破解城乡二元结构，必须采取根本措施。党的十七届三中全会提出了破解城乡二元结构的根本措施：“扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。”
长期以来，各地方党委、政府在组织开展农村改革发展过程中，没有把城乡作为一个整体来通盘考虑，城乡发展二元化结构的长期存在，既使广大农民的生活水平提升较慢，又使城市经济发展也面临后劲不足的问题，最终必然会制约整个国民经济的增长。中共十七大提出，要建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡一体化经济社会发展新格局。中共十七届三中全会根据这一指导方针，把发展农村公共事业置于更加突出的位置，明确提出了城乡一体化经济社会发展新格局的重要目标。
要深刻认识到，这是我们党对八亿农民作出的庄严承诺，表明我们党从全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的高度，更加重视解决广大农民最关心、最直接、最现实的利益问题。这既是广大农民的迫切愿望，又是建设社会主义新农村的必然要求。为此，全党全国各族人民要进一步繁荣发展农村文化、大力办好农村教育事业、促进农村医疗卫生事业发展、健全农村社会保障体系、加强农村基础设施和环境建设，加快发展农村公共事业、促进农村社会全面进步。随着各项极有含金量的措施的陆续出台，消除城乡二元结构的步伐会不断加快，城乡一体化经济社会发展的新格局将逐步形成。要坚信在推进新一轮农村改革发展的进程中，广大农民将分享到更多改革发展成果。
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