PPP项目实施应重点关注的问题及对策
●潘冬军
一、应重点关注的问题
一是立项审批环节多方沟通不够，项目投资难以控制。立项审批是PPP入库的前提，项目规范入库是财政管理的根本。而在项目前期决策阶段，项目实施机构、发改、财政部门缺乏沟通，发改部门在可行性研究审批时对项目建设规模、建设内容、投资估算、建设工期等论证把关不严，投资估算虚高或过低。虚高，政府如后期设计阶段控制不严，势必会出现项目公司为了实现更高施工利润，在初设和施工阶段过度设计，从而增加项目实际投资；过低，会导致初设和施工图设计超估算，出现后期项目公司与政府扯皮。另外，PPP项目入库时，项目仅仅进行了立项、可行性研究和“两评一案”（物有所值评价、财政承受能力论证和实施方案），而投资估算是物有所值定量评价和财政支出责任测算的基础，也是编制项目实施方案的核心要素。以项目实施方案为依据进行社会资本招标，中标社会资本有资质进行自行建设时，招投标合同价将较施工图预算高出很多，导致在项目运营期间财政付费或补贴增加，增加了财政负担。
二是项目谋划过度依赖咨询机构，风险控制缺位。项目识别论证阶段，实施方案的编制由政府授权的项目实施机构开展，而项目实施机构大部分为建设、交通、水利等行业主管部门，因自身业务职能所限，极少有运作PPP项目的经验和相应的专业知识，虽然可以委托第三方咨询机构在PPP项目推进过程中承担实施方案编制、物有所值评价、财政承受能力论证、运营中期评估以及相关法律、财务等服务，为项目推进提供必不可少的专业支持，但如果财政部门或实施机构没有形成懂技术、有经验的专业PPP管理队伍，项目的风险把控毫无疑问将受到咨询机构的掣肘，甚至造成重大风险。
加强产品质量监督力度。技术监督部门应有效介入农村饮水安全工程建设，对包括管材在内的建设用材料、设备的质量实行监督。特别是对于管材，在统一招标后的销售阶段，技术监督部门应定期或不定期地对中标企业所销售的产品进行质量抽查，确保所售管材符合招标文件确定的质量要求。
三是项目未实施全过程投资控制，监督机制缺失。通过采购招标选择社会资本方所缔结的PPP合同，是一个“费率”合同，招投标过程中所报的“报价绝对值”，并不是最终实际的政府付费额，合同仅确定了各项费率，如施工图预算价的下浮率、融资利率、资本金投资回报率、服务费单价等。在计算可用性付费时，工程费的审计，招标时工程费是预测值；结算时，按项目所在地的预算定额、计价表编制施工图预算，在此基础上按照合同约定的下浮率确定工程费结算价。工程其他费的审计：招标时工程其他费是预测值；结算时，按实际发生的工程其他费作为结算价，在此基础上按照合同约定的下浮率确定工程费结算价。部分费用有特殊约定的，从其约定。如：固定价的设计费、固定费率的建设单位管理费等。预备费的审计：按实际发生额结算。建设期利息的审计：按照工程费结算价、工程其他费结算价、预备费结算价之和（建设投资结算价），根据既定的公式、既定的利率、既定的年度计划计算。但在对施工图预算及工程结算价核定环节，有的地方还未明确具体监管部门职责。
二、对策及建议
首先，强化项目前期决策论证。项目前期决策阶段，项目实施机构、发改、财政部门应加强沟通、密切配合，强化对可行性研究需确定建设内容、建设规模、建设工期、投资估算等核心要素的论证，严格执行决策论证程序，提高可行性研究报告的质量和投资估算精度。加强初步设计阶段把关，要求初步设计必须细化至分部分项工程，并按规定计价，对需二次装修的实施限额设计控制成本，严格概算审查，严把初步设计概算不能超过可行性研究估算原则，合理确定投资目标控制红线。同时，也可避免出现项目立项与PPP项目实施方案严重脱节问题。
其次，整合资源组建专业性实施机构。目前，全国各地PPP项目实施大多是依赖专业咨询机构。借助咨询机构的力量也是必需的，要通过合理的方式选择好的咨询机构，用专业的方式去解决专业的问题，弥补政府在商务经验和专业知识上的欠缺，通过良好的运作方式设计，合理分配各方的风险、权利和义务。但地方政府也应当集中各方面的专业力量，建立专业性PPP项目实施机构，既防止被投资者牵着走，也要防止被咨询机构误导引入歧途。
穿过小区花园，再往左走两百米就是小区物业。吕凌子站在物业办公室门边，门对面有一张硕大的办公桌，办公桌上摆放着一台十九英吋的电脑，吕凌子没看见人，只听见一阵雨打芭蕉般的键盘敲击声。吕凌子将两根纤长的手指屈起来敲了敲门，一张年轻的脸魔术般地从电脑上方露出来。
最后，实施后续过程投资控制。施工图设计阶段，是投资控制关键节点。坚持限价设计，政府确定具体监管部门对施工图审查及施工图预算审查把关，施工图预算重点审查清单编制、计价依据、主材价的信息核实。确保施工图预算不能超初步设计概算；在施工阶段，严格控制设计变更，明确设计变更审批制度，制定完善的计量、变更管理办法；项目竣工后，做好竣工结算及资本化利息等费用审计，合理确定最终项目投资，作为项目进入运营期的可用性付费的计费基数。
（作者单位：江苏省连云港市财政局）
标签：ppp论文; 前期决策论文; 投资估算论文; 江苏省连云港市财政局论文;