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盐是人类生活的必需品，是社会的大量的需要，故历来政府对盐利都十分重视，对盐实行专卖。征收盐税始于春秋时，管仲相齐，到汉武帝时，盐归政府专卖。至宋代，随着政府开支的增大，为了获取更多的盐利，宋政府对盐法进行了一系列改革，加强了对盐的垄断。
宋代盐的品种公私通行者有四种：池盐、海盐、井盐、岩盐。就盐的形状和制法言之，又可分为颗盐和末盐。除岩盐外，其他三种盐都是经过人们的劳动制成的，仅制作过程不相同。
宋代，不断改革盐政，其盐政统括说：“宋自削平诸国，天下盐利皆归县官，官鬻、通商，随州县所宜，然亦变革不常，而尤重私贩之禁”[（1）]宋初盐政，承袭五代余绪，无重大变革，从盐的生产至消费的过程与方式有四：1、民制（或官制），官收，官运，官销；2、民制（或官制）官收，商运，商销；3、民制，官收，官运，商销；4、民制，商收，商运，商销。1项可谓之官专卖，因为从生产至消费的过程，皆由官经理；2、3两项，全由官收买，而转售于商人，谓之官间接专卖。4项的生产至消费皆归之商民，政府不控制，此谓之自由贸易制。
一、官般官卖制
宋代盐政有官般官卖制，“般”即转运之义，官般官卖，即官运官销，亦即官专卖。宋初，大部分地方盐都是官般官卖，盐利主要归地方。为什么官般官卖？
南宋陈止斋说：“国初盐荚，只听州县给卖，岁以所入课申省，而转运司操其赢，以佐一路之费”[（2）]。盐课是国家的主要税收，是地方财政所依赖，供地方用的经费。咸平年间，直史馆孙冕请令江南、荆湖通商，诏吏部侍郎陈恕等议“（陈）恕等上议曰：江湖之地，素来官自卖盐，禁绝私商，良亦有以。盖由近煮海之地，（欲）息犯禁之人，官得缗钱，颇资经费。且江湖之壤，租赋之中，谷帛虽多，钱力盖寡，每岁买茶入榷，市铜铸钱，准粮斛以益运输，平金银以充贡入。乃至京师便益，南土支还，顾其赡用之名，实籍盐钱之助。居常广费，犹或阙供，今若悉许通商，则必顿无储拟。未有别钱备用，盐法讵可改更？且盐制易图，事非细故，若匪官盐住卖，则又私商不行，即令住卖官盐，立乏一年课额”[（3）]。陈恕等反对通商，其主要理由为官以卖盐钱为经费，通商即失去一年课额，而须另行储钱备用，此为官卖盐在宋初唯一作用。因事关岁计，地方官不能坐视，缉私较严密。
建隆二年（961年），宋太祖下诏：“定官盐阑入法，禁地贸易至十斤，煮碱盐至三斤者乃坐死，民所受蚕盐以入城市三十斤以上者，上请。三年，增阑入至三十斤，煮碱盐至十斤坐死，蚕盐入城市百斤以上奏裁。自乾德四年后，每诏优宽。太平兴国二年，乃诏阑入至二百以上，煮碱及主吏盗贩至百斤以上，蚕盐入城市五百斤以上，并黥面送阙下”[（4）]。这是严禁私制盐与私卖盐。
宋为国家般运官物之服役者称为“衙前”，亦作“牙前”。禁榷之地皆官役乡户、衙前及民夫，谓之“帖头”，水陆漕运[（5）]。宋太祖设置发运使，“掌经度山泽财货之源，漕淮浙江湖六路储廪以输中都，而兼制茶盐泉货之政”[（6）]。观此，可知宋初发运使不仅主管运销六路储廪粮帛钱，六路盐的运销亦在其统辖之下。
在官般制度下，各州县所卖的盐，由发动司支拨，不属发运司的路分，则由转运司操其赢，以佐一路之费。每年所拨卖盐，有定额，额外有准备盐，可无缺乏。
盐运到州县，置仓以受之，州县卖盐，或置铺出卖，或置卖盐场，亦可由铺请买零售，有官卖盐极不合理者，“有殿中丞张景福建议请榷河中陕解同华五州官自卖盐，增重其价，民不肯买，乃课民日买官盐，随其贫富作业为多少之差，有买卖私盐，听人告讦，重给赏钱，以犯人家财充赏，官盐食不尽，留经宿者同私盐法，于是民间骚然怨[（7）]。这种官卖盐，实为虐政，遭到人民反对。在官卖制度下，产盐州军，私盐价廉而易得，官盐不能售，但官吏务求其售，“强以配民，食用不尽，迫以严威，破产输钱”[（8）]。这种情况最普遍，是为了榨取更多的盐利。
二、商卖制
所谓通商制，是由官转卖与商人，也可说官间接专卖制，但统为通商，可分为四：
1.钞盐制，宋代通商制，就是指这种制度。钞盐制始于仁宗庆历八年（1048年）范祥推行“见钱法”，初时止行于解盐。其制入中见钱于沿边州军买钞，赴解池请盐货卖。但于边塞入中刍粟，换易“交引”或“交钞”的权与，则在太宗雍熙间，不论是入中货物见钱刍粟，不论是入中于并边或在京榷货务，凡属于这种方式者，统名之为钞盐制，交引盐亦属之。
2.扑买制，扑买亦称买扑，江浙、蜀盐俱曾实行扑买制，在蔡京变更钞法前，为官般，商人买扑，免除官卖的麻烦，假手商人，官收净利。
3.分销制，商人买盐于官或输课于官，而后贩卖，虽谓为商销，仍为官府控制了盐的生产与销售。
4.自由贸易的通商制，此种制度只行河北，河北路与契丹接境，宋王朝为了巩固河北边防收拾民心，抗击契丹，“河北盐法，太祖皇帝尝降墨敕，听民间估贩，惟收税钱，不许官榷”[（9）]。太祖开宝三年四月“河北诸州盐法，并许通行，量收税钱，每斤过税一文，住卖二文，隐而不税悉没官，以其半给捕人充赏，仍于州府城内置场收税”[（10）]。仁宗时一度官榷，旋即废除，神宗元丰七年在河北行官榷，到元祐元年又废除，此后旋榷旋废，至蔡京掌权时行钞盐法。
三、销盐区域
宋代对于各产区的供给盐区域有明白规定，且绘有地图，不容混乱。“淮南、江浙、京东、河北、河东、广南东西路州军，应自来煎盐地分，堪会处所四至远近，逐年所煎数，及所给州军处，所有今往煎处，亦条析年月因依，备具地图以闻”[（11）]。为何规定供销区域？“本道无盐禁，许商人贩鬻，兼广州盐价甚贱，虑私贩至荆湖诸州，侵夺课利，望行条约，诏自今诸州并禁之”[（12）]。因恐怕各地盐价高下，越界侵夺课利而行禁约。
在确定供销区域的基础上，宋政府又划分为两类地区，一类是官府直接运输买卖地区，叫做禁榷区，“凡禁榷之地官立标识，候望以晓民”[（13）]。即盐市场全部在官府垄断下，只许官府销售。另一类地区则许商人贩卖，商人通过各种途径，或至京师榷货务交纳见钱，或至边防上交纳粮草，然后国家许可其获得解盐或淮盐，到指定的非禁榷地区去卖，这地区叫通商地区。销盐区域划分后，不许逾越，否则，“量罪科决”[（14）]。
在宋代通商制或商卖制中，钞盐制占主要地位。因为大部分时间，大多数地方实行钞盐制，商人取得盐后，直接到通商地分贸易，其贸易之盛，可同官榷制相抗争，宋代盐法所以屡次变更，就在于钞盐制。
四、范祥变革盐法
由宋辽战争，宋政府在河北、河东、陕西驻兵甚众，需募商人入中刍粟。然而“自元昊反，聚兵西鄙，并边入中刍粟者寡，县官急于兵食，调发不足，因听入刍粟，予券趋京师榷货务受钱若金银，入中他货，予券偿以池盐。由是羽毛、筋角、胶漆，铁炭、瓦木之类，一切以盐易之，猾商贪吏，表里为奸，至入椽木二，估钱千，给盐一大席，为盐二百二十斤。虚费池盐，不可胜计，盐直益贱，贩者不行，公私无利。庆历二年，复京师榷法，凡商人虚估受券及已受盐未鬻者，皆计直输亏官钱。内地州军民间盐，悉收市入官，官为置场增价出之。复禁永兴，同、华、耀、河中、陕、解、晋、绛、庆成十一州军商盐，官自辇运，以衙前主之。又禁商盐入蜀，置折博务于永兴、凤翔。听人入钱若蜀货，易盐趋蜀中以售。久之，东南盐地悉复禁榷，兵民辇运，不胜其苦，州郡骚然。所得盐利，不足以佐县官之急，并边务诱人入中刍粟，皆为虚估，腾踊至数倍，大耗京师钱币，帑藏益虚”[（15）]，财政困难。为了解决财政困难，必须变更盐法。
此外，宋朝拒绝同西夏进行青白盐的贸易，而用解盐去抵制，但解盐竞争不过青白盐，这就面临着一个问题：用什么方法才能使解盐取得优势呢？范祥早在宋仁宗庆历四年，就提出了这个问题。到庆历八年，他被任命为陕西路提点刑狱公事兼制置解盐，才开始了对解盐的变革。其改革的主要内容和措施是：“旧禁地一切通商，盐入蜀者，亦恣不问，罢并边九州军入中刍粟，第令入实钱，以盐偿之，视入钱州军远近，及所指东南盐，第优其估，东南盐又听入钱永兴、凤翔、河东。岁课入钱，总为盐三十七万五千大席。授以要券，即池验券，按数而出，尽驰兵民辇运之役。又以延、环、庆、谓、原、保安、镇戎、德顺，地近乌白池，奸人私以青白盐入塞，侵利乱法，乃募人入中池盐，予券优其直，还以池盐偿之，以所入盐，官自出鬻，禁人私售，峻青白盐之禁。并边旧令入中铁炭、瓦、木之类，皆重为法以绝之。其先以虚估受券，及已受盐未鬻者，悉计直使输亏官钱，又令三京及河中、河阳、陕、虢、解、晋、绛、濮、庆、成、广、济官仍鬻盐，须商贾流通乃止。以所入缗钱市并边九州军刍粟，悉留榷货务钱以实中都”。“行之数年，猾商贪吏，无所侥幸，关内之民，得安其业，公私以为便”[（16）]。
至和元年，范祥贬官，盐法复坏。“嘉祐三年，三司使张方平及包拯请复用祥，于是复以祥总盐事”。祥既受命，立即加以整顿，其法：“祥请重禁入刍粟者，其券在嘉三年已前，每券别请输钱一千，然后予盐。又言商人持券若盐鬻京师，皆亏失本钱，请置官京师蓄钱二十万缗，以待商人至者，券若盐估钱，则官为售之，券纸六千，盐席十千，毋得增损，所以平其市估，使不得为轻重。诏以都盐院监官兼领之，自是稍复祥旧”[（17）]。“盐价时有低昂，又于京师置都盐院，陕西转运司自遣官主之，京师食盐斤不足三十五钱，则敛而不发，以长盐价，过四十，则大发库盐以压商利，使盐价有常，而钞法有定数，行之数十年，至今以为利也”[（18）]。
范祥变更盐法，达到了预期的效果，“自皇祐元年正月至二年十二月终，共收到见钱二百八十九万一千贯有零，比较旧法，二年计增钱五十一万六千贯有零。”[（19）]“皇祐三年入缗钱二百二十一万，四年，二百一十五万，以四年数视庆历六年，增六十八万，视七年，增二十万。又旧岁出榷货务缗钱，庆历二年，六百四十七万；六年四百八十四万。至是榷货务钱不复出，……可助边费十之八”[（20）]。总之，范祥变更盐法，增加了财政收入。
仁宗嘉祐六年，继范祥主管解盐的是薛向。
五、薛向改善钞盐法
（1）罢州县征收盐课。“初，祥以法既通商，恐失州县征算，乃计所历所至合输实钱，并率以入中之数。自后州县犹其算如旧，嘉祐六年悉罢之”减少了对商人的征税，利于通商。
（2）改善畦户待遇，减少畦户数。“两池畦户，岁役解、陕、河中、虢、庆成之民，官司旁缘侵剥，民以为苦，乃诏三岁一代。尝积逋课盐三百三十七万余席，遂蠲其半。中间以积盐多，特罢种盐一岁或二岁三岁，以宽其力，后又减畦户之半，稍以佣夫代之，五州之民始安”。
（3）永兴军置卖盐场，“以边费钱十万缗，储永兴军为钞本，继又增二十万”[（21）]。以平准钞价，调节钞量，稳定盐钞与盐产量的平衡。
六、蔡京变革盐法
薛向去职后，钞盐法日见败坏，败坏的显著征象，则为虚钞，政府所出的钞多于销盐之数，则其钞为虚。神宗之世，陕西盐法大坏，因而创收买旧钞，旧盐贴纳之法，改革后钞价亦涨落无常，至哲宗时，其情况亦无大改变。盐钞法大坏的主因是滥发，滥发而价贱，而其所以滥，一方面由于边患严重，另一方面由于用钞漫无节制。无丰初年，赈饥亦用盐钞，军需国计，无所不资于盐钞。
为何变革？解池自元符元年为秋霖所坏，不能产盐，以解盐为基础的钞盐法根本发生动摇，因盐出钞，有钞无盐，边防籴买粮草，商人所得的钞如何处置？当时多次改易，亦无良好办法。
崇宁初，蔡京为相，务以物欲侈靡荧惑君，以厚俸优遇取悦僚属，欲以此博君主的信宠，以此得朋党的扶助。蔡京又欲开拓疆土以邀功，种种钜费，使国库空虚，财政困难。“蔡京欲囊括四方之钱实中都，以夸富疆而固恩宠，乃更其法”[（22）]。
“崇宁初……蔡京建言：‘河北、京东末盐，客运至京及京西，袋输官钱六千，而盐本不及一千，施行未久，收息及二百万缗。如通至陕西，其利必倍。’议遣韩敦立等分路提举”[（23）]。“讲议司札子：自去年（崇宁元年）九月十七日新法东北盐，十月九日客人入状纳算请，至今年九月三日终，收趁到钱一百六十四万八千六百二十六贯三百六十八文，本钱一十四万七千七十三贯，息钱一百五十万一千五百五十三贯三百六十八文”[（24）]。
至于东南末盐，崇宁元年，蔡京议更盐法，极力奖励商贩算请，许客人用私船运，不准官私阻留，由官般官卖转为商贩，以扩大东南盐的贩运，增加盐利。
解池既坏，钞盐法亦因之而坏。崇宁二年十二月，蔡京按照熙宁元年时的办法置买钞所，印新盐钞，收换旧钞。蔡京力图推行新钞，一方面可补解盐缺陷，一方面又可实钱于京师。“自二年十二月至三年十一月，在京已及一千二百余万贯。遂尽罢诸路官卖，以盐钞每百贯拨一贯与转运司，于是东南官卖与西北折博之利，尽归京师，而州之横敛起矣”[（25）]。
崇宁大观时行贴纳、对带、循环法。崇宁四年诏：“陕西旧钞，易东南末盐，每百缗用见钱三分，旧钞七分”[（26）]。此种贴输见钱，谓之“贴纳。”五年大改其制，商人换新钞仍带旧钞，谓之“对带”。后又变对带为“循环”，循环者，已卖钞，未授盐，复更钞，已更钞盐未给，复贴输钱，前后凡三输钱，始获一货之值，商人若无资更钞，则从前输的钱，悉为官没收，往往有朝为豪商，而夕侪流丐者。
崇宁二年，买钞规定各路钞价，不准任意低减，事实上钞价涨落视需要与否而定，政府规定亦无效果。
蔡京借发行新钞之机，从中牟取暴利，因此，遭到社会上的广泛反对，大观四年六月，张商英为相，对蔡京上述做法作了局部的调整和改善。但是不久，蔡京又上台，在盐法上实行重大变更，控制盐利。
政和二年（1112年），蔡京取消了官榷法，实行通商法：“五月，罢官卖，令商旅赴场请贩，已般盐并封桩，商旅赴榷货务算清，先至者增支盐以示劝。前转廊已算钞未交者，率百缗别输见缗三分，仍用新钞带给旧钞三分，已算支者，所在抄数别输带卖如上法。其算请悉用见缗，而给盐论次，以全用见缗不带旧盐者为上，带旧盐次之，带旧钞者又次之。三路籴买文钞，算给七分东南末盐者，听对见缗支算二分，东北盐亦如之。自余文钞，毋得一例对算”[（27）]。蔡京欲实钱于京师，解决财政困难，故东南、东北盐废止官般官卖。
政和三年，蔡京欲巧笼商利，“裁定买官盐价囊以三百斤，价以十千，其鬻者听增损随时，旧加饶脚耗并罢，客盐旧上船贮，改依东北盐用囊，官制鬻之，书印及私造贴补，并如茶笼篰法，仍禁再用。受盐、支盐官司，析而二之，受于场者，管秤盘囊封，纳于仓者，察视引据、合同号簿。囊二十，则以一拆验合同递牒给商人外，东南末盐诸场，仍给钞引号簿，有欲改指别场者，并批销号簿及钞引，仍用合同场递牒报所指处给随盐引，即已支盐，关所指者处籍记。中路改指者仿此。其引缴纳，限以一年，有故展毋得逾半年，限竟，盐未全售者毁引，以见盐籍于官，止听鬻其处，毋得翻改”[（28）]。以上严密的管理制度，对南宋有直接影响，对后代也有影响。
蔡京一面通过盐钞的变更来增加盐利，一面又提高盐的价格以增加盐利。“新法于今才二年，而所收入已及四千万贯”[（29）]。即是说政和盐法的变更，当权者攫得了二千万贯盐利。
七、南宋盐法
南宋时期，在东南地区主要仍然推行蔡京制定的钞盐法，但在四川地区，有所改变。宋室南渡后，川陕驻重兵，岁用至钜，为了解决军费和川、陕地方财政开支，必须变更向来行于四川的官榷法。“绍兴二年，四川总领赵开初变盐法，仿大观法，置合同场，收引税钱，大抵与茶法相类，而严密过之。斤输引钱二十有五，土产税及增添约钱四分，所过税钱七分，住税一钱有半，引别输提勘钱六十，其后又增贴输等钱。”
盐法变更后，四川财政有好转：“凡四川四千余井，岁产盐约六千余万斤，引法初行，百斤为一担，又许增十斤勿算以优之，其后递增至四百余万缗。”[（29）]
综上所述，封建国家在主观上极力想把全部盐利襄括一空，于是，不断加强对盐的垄断、控制，进行了一系列变革，但力不从心。大批量的盐的运销需依靠商人，边地的粮草供应，也必须依赖于商人，政府不得不把盐利的一部分分给商人，以为报酬。宋政府欲对盐垄断，这是阻碍商品经济发展的，因此，它采取再多的措施，也不能完全占有盐利，在两宋时期，盐走私的大量出现，也证明了这一点。
注释：
（1）（4）（5）（13）（15）（17）（20）（21）（23）（26）《宋史》卷181《食货志》。
（10）（12）《宋会要辑稿·食货》23之13至18。
（6）《宋史》卷167《职官志》。
（7）《续资治通鉴长编》卷263，熙宁八年闰四月。
（8）司马光：《传家集》卷49，《请革弊札子》。
（11）《宋会要辑稿·食货》23之31。
（14）《宋会要辑稿·食货》23之20。
（16）《续资治通鉴长编》卷165，庆历八年十月。
（19）《包拯集》卷三，《再举范祥》。
（22）《续资治通鉴长编》拾补，卷22，崇宁二年十二月。
（24）《续资治通鉴长编》拾补卷22，崇宁二年九月。
（27）（28）《宋史》卷182，《食货志》。
（29）《宋史》卷183，《食货志》。