“最低生活保障”均等化刍议——以浙江为例，本文主要内容关键词为：刍议论文,均等论文,为例论文,浙江论文,最低生活保障论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
最低生活保障（以下简称“低保”）是基本公共服务之一，低保均等化对于统筹城乡发展和区域发展具有重要的意义。所谓低保均等化，指的是低保制度应该均等地服务于所有公民，低保标准的设定以维持当地居民基本生活所需费用为准，以使各地居民能够享受到基本一致的最低生活水平。当然，均等不是平均，各地经济发展不同，物价水平不一样，消费结构不一致，低保标准也会不一致。可以说，低保标准是测度低保服务是否均等化的一个很好的指标。
浙江省着眼于加快城乡一体化进程，致力于构筑全省社会保障制度大平台，早在1996年就提出了“统筹考虑城镇居民和农村居民基本生活的需要，实行城乡联动，整体推进，抓紧建立面向城乡居民的最低生活保障制度”的总体要求，出台了相关制度，建立了覆盖城乡的低保制度。2006年全省低保对象62.91万人，全年低保支出60790.28万元，比2005年增加8608.71万元。全省基本实现了应保尽保，在实现基本公共服务均等化过程中迈出了坚实的一步。然而，在浙江省低保工作的调研过程中，笔者还是发现了一些与均等化主题不一致的问题，讨论如下，以期对实际工作有所裨益。
一、财政体制：地区差异的主要原因
低保标准的制定主要考虑两个因素：第一，当地居民的基本生活必需品费用；第二，当地财政的承受能力。具体依据主要包括：（1）维持居民的最低生活需求所需要的物品的种类和数量；（2）生活必需品所需要费用；（3）市场综合物价指数，尤其是生活必需品的价格指数；（4）居民的平均收入和消费水平；（5）经济发展状况和财政收入状况；（6）其他社会保障标准。事实上，暂时不考虑各地物价水平的差异性，对于维持最低生活水平来讲，生活必需品折合成的货币数量应该是一致的，因为最基本生活涉及的生活必需品各地是基本一致的。之所以要考虑各地的经济发展状况和财政收入状况，主要原因就在于目前的财政体制安排。
目前的低保资金由各级政府列入年度财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。在县（市），由县（市）、镇（乡）财政分担；在设区的市，由市、区、镇（乡）财政分担。也就是说，各地的低保资金主要由各地区自行解决，省级财政只对欠发达地区实行专项转移支付，酌情提供适当的财政补助。2006年，浙江省级财政安排低保补助金8150万元。在这样的体制安排下，各地经济发展水平和财政收入状况就有可能成为制约低保服务均等化提供的桎梏。由表1可见，2006年农村低保月保障标准最高的地区是杭州市部分地区，例如西湖区，高达220元，标准最低的地区为丽水市松阳县，为106元，前者是后者的2倍多。由表2可见，2006年城市低保月保障标准最高的地区为280元，标准最低的地区只有176元，前者为后者的1.59倍。
目前，浙江省的低保标准实行与上年度最低工资挂钩的办法。城镇按照上年度当地最低工资的40％确定低保标准，农村按照城镇标准的60％确定。各地根据实情在全省四档最低工资中进行选择，这四档最低工资分别为：750元、670元、620元、540元。该办法一方面大大简化了操作程序；另一方面，该办法也有一定的科学性，很好地和就业制度做了衔接。但是由此也带来一个新的问题：与最低工资挂钩背离了设计低保制度的初衷。低保制度是为了保证群众的最基本生活，应该以生活必需品为参考基数。而最低工资制度是为维护劳动者的合法权益而设置的，劳动者在基本生活之外理应还有一定积累，还要保证老人的赡养和子女的抚养支出，因此，最低工资的制定有它自身的依据。除了保障基本生活需求外，还需要考虑职工平均工资、当地就业状况等因素。最根本的问题是，根据这一办法确定各地的最低保障标准，依然存在财政体制带来的问题。各地在选择最低工资的时候，依然会考虑各地的财政状况。由此，全省各地区低保人群享受到的基本服务是很不一致的，它取决于各地的财力充裕程度。
因此，应该建立科学规范的低保标准制定程序，保证居民不因所处地区经济发展状况不同而得到不同的保障服务。也可以改变现有的财政体制，将资金提供层次上移，上级政府应该承担更多的支出责任。越是贫困地区贫困人口越多，地方政府的财政越是捉襟见肘，光靠转移支付无法满足地方财政支出的要求。况且，财政转移支付的滞后性使资金不能及时到位。当然，如果各地经济条件许可，完全可以提供更多的保障功能，这涉及到低保制度的功能定位问题。基本生活保障可以分为两个层次：最基本的生活，也就是吃饱穿暖；发展需求，增加教育、医疗、住房等项目。在保证大家都能吃饱穿暖的前提下，增加发展需求不仅不会造成不公平，而且恰恰体现了均等化的涵义。
二、60％：城乡居民差异的分界线
如前所述，浙江省实行的低保标准与上年度最低工资挂钩的办法区分了农村和城市低保标准的差异，根据表1、表2的数据，2006年浙江省城市低保的最高标准和农村低保的最高标准相差60元，城市最高标准和农村最低标准之间相差174元，这个数字高于农村最低标准106元。仔细研究低保标准的内涵可以发现，低保保障的是居民最基本的生活，关于这一点城市和农村居民的消费结构是基本一致的，物价水平也没有很大的差异。有人认为，农村居民有土地，附着于土地之上的产出使其基本生活物品能够得到部分保障。然而，这和低保标准是两个问题，因为低保户在申请的过程中，有收入核实的环节，对来自于土地的实物必须折算成货币扣除。也就是说，农村和城市居民低保标准的巨大差异事实上已经造成了城乡基本公共服务的不均等。特别是，随着城市化进程的加快，部分郊区农民过着和城镇居民一样的生活，但是由于户籍关系却和城市居民得到不同的待遇。
浙江省嘉兴市不区分城市和农村居民，唯一的依据是有无土地。以市政府公布的城镇职工最低工资标准为基数，无土地居民最低生活保障标准按基数的40％确定，有土地居民最低生活保障标准按照无土地居民标准的60％确定。根据前述原因，如果收入核实环节做到位的话，该政策对于有土地的人群同样是不公平的。
在低保标准的动态调整环节上，依然有城乡差异的存在。2007年上半年以来，猪肉等部分副食品价格上涨，对困难群众的基本生活造成了一定的影响。因此，全省各地纷纷出台政策，对困难群众基本生活因副食品价格上涨给予动态物价补贴。例如，2007年上半年，浙江省城镇低保对象的物价补贴最低标准每人每月不低于25元，农村每人每月不低于15元。然而，无论是城市还是农村物价上涨的种类是一致的，上涨的幅度也一致，没有理由对城市居民和农村居民区分对待。
三、综合低保：低保人群与边缘人群差异的制度因素
目前，浙江省的低保工作已经转向“综合低保”。政策是按不断扩大救助范围、提高救助水平的思路来设计的，从原来的单纯生活低保，到现在的生活、医疗、教育、司法、住房等一系列保障措施。例如，新型农村合作医疗制度中，低保户不需要支付保险金，全部由政府承担。2006年有73万人享受到了此项救助，政府支出1920万元。再比如，对低保对象发放助医卡，每张金额245元，累计共发放6万多张。再比如，杭州的低保户可以平价购买《杭州日报》。这样，低保变成了各种资格的准入门槛，政府对困难人群的诸多资助政策首先向低保人群倾斜，低保人群享受到的服务就不仅仅是低保标准这一块，低保的“含金量”大大提高。
“综合低保”的实施对于促使困难群众走出贫困的生活，让他们的后代不输在起跑线上是非常有意义的。况且，这些措施并不是无源之水、无本之木，浙江经济是该政策的强力后盾。然而，该政策带来的一个负面效应就是，它对低保边缘人群造成了巨大的冲击，在低保人群和低保边缘人群之间造成了不平等，低保边缘人群的生活水平大大低于低保人群。由此，各种骗保现象时有发生，造成社会道德水准的下降；低保对象的再就业工程也难上加难。有些人不愿意工作，因为一旦参加工作获得收入，迟早都要退出低保。然而他们的收入普遍不高，扣除就业成本就所剩无几了。在这种情况下，他们就可能拒绝就业、享受低保。
因此，对于“综合低保”应该持有一个客观的态度。在肯定它的正面作用时，必须注意它和再就业制度的衔接，注意低保人群和边缘人群之间的公平问题。把医疗、教育、住房等救助工作逐渐从低保制度中剥离出来，确定救助对象时，不认身份认实际状况，不对所有低保人群实施零门槛制度。低保工作者要建立低保人群的综合档案，测算同一低保户在一段时间内享受到的各种服务的等值货币数量，超过一定界限后要提高其享受其他社会救助制度的门槛，避免“低保富翁”的诞生。