关键词：二道绿隔；新型城镇化；用地增减挂钩；资金平衡模式
一、北京绿化隔离地区规划背景
目前第一道绿化隔离地区（以下简称“一道绿隔”）内的村民住宅拆迁、回迁房建设，绿化实施、劳动力安置等任务已完成约50%。第二道绿化隔离地区（以下简称“二道绿隔”）是为落实1993年北京市总体规划而编制的，作为城市重要生态功能区，其规划实施以落实总体规划为指导思想，以实施城市空间格局和生态环境建设，防止市区建设用地无限制向外扩展，形成良好的生态平衡圈为目的。
第二道绿化隔离地区规划范围为第一道绿化隔离地区和市区边缘集团外界至规划六环路外侧1000米绿化带，总用地面积约1650平方公里。二道绿隔以“环状+楔形”绿地为结构特点，划定两个绿环、九个楔形绿色限建区，能够保证城市绿化系统从市区到城市外部绿色生态屏障在空间上的贯通，同时确保绿化面积及质量，控制建设用地数量。
二、转型期的挑战与机遇
2.1 结合“国家新城镇化”战略政策，迎接转型挑战
根据中央城镇化工作会议精神，对未来城乡统筹发展提出了新的改革方向,“以人为核心”的城镇化、“赋予农民更多的权利”等热点对北京的城乡规划工作提出了新的要求。
同时针对我国长期以来形成的城乡二元发展格局导致的城乡发展失衡的问题应通过采用“城乡统一的建设用地市场”，推进土地制度改革，转变发展方式，“让市场在资源配置中起决定作用”等新的政策手段来解决。
目前城乡规划工作面临着严峻的挑战，首先要编好总体空间规划，逐步从空间的重构优化向“以人为本”提供服务保障转变，在城乡一体化的过程中注重“农民”的利益。其次是做好相关保障政策，为“一张蓝图干到底”、“多规合一”奠定政策基础，同时建立统筹各方利益的平台、建立落实空间规划的政策资源数据库。
2.2 立足“北京新总规”，抓住生态发展新机遇
目前最新版北京城市总体规划草案（以下简称“《总规》草案”）已经完成公示征求意见。草案拟定：到2020年北京的大城市病得到缓解，建设国际一流的和谐宜居之都，实现阶段性目标，率先全面建成小康社会，疏解非首都功能取得明显成效，大城市病等突出问题得到缓解；到2030年，基本建成国际一流的和谐宜居之都，治理大城市病等突出问题取得显著成效，首都核心功能更加优化，京津冀区域一体化格局基本形成。
《总规》草案中提出北京将在城市范围内形成“一主、一副、两轴、多点”的城市空间结构，着力改变城市单中心、“摊大饼”的发展模式。未来城市发展主要依托城乡建设用地的减量发展、存量提效以及绿色空间的结构性优化、质量提升来实现。二道绿隔地区的“瘦身减量”对实现城乡减量目标的意义重大，成为遏制城市扩张式发展的最后一道防线，是实现城乡转型的关键区域。
三、二道绿隔地区的现实问题
3.1 聚集大量外来人口，人员构成复杂
二道绿隔地区现状主要为城乡结合部，有未拆迁的村民集中于此，同时由于房屋租金较低，聚集大量外来人口，人员构成较为复杂，为治安、管理带来一定的安全隐患。
目前绿隔地区改造面临主要问题是待拆迁安置人口数量较多，但转居村民所占比例较低。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆村民既盼上楼，改善居住环境，又怕上楼，因为上楼后原先的瓦片经济瓦解，收入减少的同时生活成本增加，经济负担加重，生产生活上存在很多不方便、不稳定因素。
3.2 低端产业亟待转型
现状以“小散低劣”产业为主，功能定位不明确，占地面积大，产值效能和税后都比较低，缺乏合理的产业链，同时对环境也有一定污染。结合北京新的功能定位，产业需向“高精尖”的方向转变。
3.3 绿地实施后续管理难
在建设资金紧张的情况下，绿隔空间的保护和实施越发艰巨，其主要原因为政府投入不足，对绿地的腾退和后期养护管理未给予充分的资金支持。其次由于政策不稳定性，没有针对不同区位、不同范围内的绿地明确相应的实施主体、制定相应的实施政策，后续绿地实施的模式和政策仍有待探索。
四、二道绿隔地区政策模式的探索
4.1 建立可持续开发模式
结合一道绿隔地区的实施经验，通常采用“以地平衡”的发展方式，依靠增加建设用地的方式达到平衡资金，只能暂时解决资金问题，对后续整个区域可持续发展的压力增大，目前在正在进行还绿复绿工作地区内，人口、资源、环境的矛盾已愈发严重。因此二道绿隔的开发方式不能再单纯依靠用地增量的方式推进实施，应通过“原汤化原食”的方式，对区域、政策实施双统筹实现城市对农村的“反哺”。
4.2 拆迁、征转模式的探索
目前绿隔地区的规划实施意味着旧村必须拆迁，村民拆迁上楼，村民身份向居民身份转换，集体土地转为国有土地。
在城镇化转型的今天，更重要的是关注民生、缩小城乡差距、确保农民利益，而不是单纯地“拆迁上楼”，旧村是否拆迁应结合自身现状特征及产业发展方向而确定。农民是否转居应要尊重自身意愿，集体经济如何发展应进行科学研究定位，确定发展方向，形成科学的产业链条。
五、解决路径的探索
5.1 实行用地增减挂钩平衡
在现行的制度框架下，优化用地规模，探索集体用地、国有用地“增减挂钩”的实施路径。通过进一步探索，伴随集体地制度改革，如果集体产业用地能与国有用地实现同地同权，则用地效益达到最大化，现状保留的集体产业用地比例将缩减，达到减量用地的目的，“增绿”空间将会进一步提升，规划方案也根据具体情况实现动态规划维护。
5.2 严控绿隔地区后期实施
对于二道绿隔地区后期实施监控，要严格执行“捆绑制度”，将开发建设用地、拆迁腾退用地、绿化实施用地三者进行捆绑，明确责任制度、统一实施制度。同时对监管主体和各协同部门也进行责任监督制。
5.3 相关政策保障
建设用地“增减挂钩”规划调整模式的政策保障基础就是对集体建设用地加强管控，实现用地少增长、违建零增长。各试点乡镇要加快实现集体土地产权关系清晰化，为后续开发建设提供基础。
今后应加大项目土地出让金返还力度，减少土地增值收益流失，将增值土地收益优先用于二道绿隔地区的基础设施建设、绿色空间实施以及农民转居转工等方面，真正做到“取之于民、用之于民”。
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论文作者:于洋
论文发表刊物: 《建筑学研究前沿》2017年第10期
论文发表时间:2017/9/28
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