美国公共行政的三大传统：模式、内涵及逻辑演进
李水金1 李 龙2
（1.首都师范大学 管理学院，北京 100048；2.国网甘肃省电力公司，兰州 730030）
【摘 要】 任何国家的公共行政，都离不开特定的历史和传统，一旦偏离了这个传统或抛弃了这个传统，必然面临着何去何从的思想危机或身份危机。美国公共行政在建国之初逐步形成了三大传统：即以联邦集权为核心的汉密尔顿古典主义行政模式传统、以民主自由和分权为核心的杰斐逊浪漫主义行政模式传统、以利益集团和党争为核心的麦迪逊新古典主义行政模式传统，分别代表着美国公共行政的大政府传统、小政府传统以及平衡政府传统。美国公共行政的三大传统有时单独出现，有时共同出现，有时交叉出现，有时融合发展，共同推动着美国公共行政理论与实践的创新与超越。对于转型期的中国公共行政，必须在借鉴西方公共行政优秀成果的同时深刻立足中国国情并传承中国优秀的传统文化价值，促进公共行政理论与实践的不断创新与超越。
【关键词】 公共行政；大政府；小政府；平衡政府
任何政府都是在特定的历史文化背景下建立起来的，并在传统的基础上不断地传承和创新，一旦政府偏离了这个传统或抛弃了这个传统，必然面临着何去何从的思想危机（intellectual crisis）或身份危机（identity crisis）。在美国建国初期，围绕着建立一个什么样的政府，各派进行了激烈的争论，最终逐渐形成了公共行政的三大传统，即汉密尔顿的“大政府”传统、杰斐逊的“小政府”传统以及麦迪逊的“平衡政府”传统。美国学者Richard J.Stillman II将这三大传统概括为三种行政模式，即“古典主义行政模式（the Classical Administration Pattern）、浪漫主义行政模式（the Romantic Administrative Pattern）、新古典主义行政模式（the Neoclassical Administrative Pattern）。”[1]每一种行政模式都从不同的层面解释了政府治理的不同类型、不同的治理逻辑以及治理手段。美国公共行政的三大传统产生了深远的影响，美国公共行政无论怎样创新和超越，都没有离开美国建国初期公共行政的传统，一旦偏离传统轨道，都会受到反思与批判并最终回归美国公共行政的传统。美国公共行政的发展规律，对于面临着传统价值传承性的困惑而从西方学习又处于消化不良的两难境地的中国，具有重要的启示意义。
一、美国公共行政的大政府传统：汉密尔顿的古典主义行政模式
美国公共行政的大政府传统以美国开国元勋亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）（1757—1804）为代表，主张建立一个强大而统一、集权而又充满活力的“大政府”。大政府传统之所以被称之为古典主义行政模式，是因为它遵循了17世纪以来英、法、德以理性和集权为政治基础的古典主义思潮。“古典主义是在封建割据遭到严重削弱，中央集权的王权得到大大加强，资产阶级在王权的保护下得到发展因而仍然拥护王权的现实条件下发生和发展起来的。”[2]古典主义维护统一的集权思想无疑适应了大政府传统的需求。大政府传统的汉密尔顿古典主义行政模式的核心内涵表现为：
（1）建立一个强大而统一的政府。建立一个强大的政府始终是汉密尔顿的目标。国会的无能、地方主义的兴起以及州政府暴露出来的问题都使汉密尔顿认识到“迫切需要一个在其职权范围内采取行动时拥有绝对权力的政府。”[3]汉密尔顿指出，“只有强大的行政部门才能承担促进伟大利益的责任，那些因害怕专制（despotism）而用规章制度来限制和阻止行政权正常行使的人，反而会带来他们试图防止的灾难。”[4]事实上，汉密尔顿的很多措施如建立国家银行、建立公共信用、强化税收、管理商业、掌控军队等，都反映了汉密尔顿强化政府权力和巩固联邦的努力。那么，强有力的政府应该拥有多大的权力呢？汉密尔顿的回答是：为实现其目的所必需的权力。汉密尔顿认为，“一个政府应该拥有全面完成交给它管理的事情和全面执行它应负责任所需要的各种权力，除了关心公益和人民的意见以外不受其他控制。”[5]政府既然要拥有强大的权力，那么应该由谁来掌握权力呢？在政府各部门的管理中，汉密尔顿极力推崇以单个的人（a single man）来掌舵（at the helm）而不是由董事会和委员会来掌控。也就是说，权力既不由少数人掌握，也不由多数人掌握，而应由单个人来掌握，“如果政府由少数人控制，就容易形成少数人对多数人的暴政（tyrannize）；如果政府掌握在多数人手里，则容易形成多数人暴政。”[6]在汉密尔顿看来，权力置于个人手里的好处是：“一人掌权，唯其只有单独一人，就会更密切受到监督更容易遭到嫌疑，也不可能像许多人一起那样联合起来形成较大的影响。”[7]此外，政府部门由单个人来领导将会“更完美，它将给我们更多知识的机会，更多活动的机会，更多责任的机会，当然还有更多热情和关注的机会。”[8]在汉密尔顿看来，政府不仅要强大，而且还要统一，才能更好地保障人的自由，“对人民自由最好的保障不在于独立的地方政府——因为这种独立潜在地阻碍了国家目标的有效实现，而在于一个统一的国家政府以及单一的行政部门对全体人民清晰而明确无误的责任。”[9]
（2）建立一个中央集权的政府。在汉密尔顿看来，如果一个联邦国家没有一个集权的联邦政府，那是一个非常可怕的景象（awful spectacle）。因此，汉密尔顿坚定不移地“要求赋予中央政府无上权威的目标。”[10]汉密尔顿相信只有一个牢固的联邦才能保护各州的和平与自由，在联邦集权的情况下，州政府对联邦政府的关系是处于从属地位，“各州完全合并为一个完全的全国性的主权国家，意味着各部分完全处于从属地位；各部分无论保留什么权力，都将完全取决于总的意志。”[11]汉密尔顿不信任分权（decentralized）、高度民主（highly democratic）、行政权很薄弱（weak executives）、宪法又很僵化（rigid constitutions）的政体，认为这种看似民主的政体实质上推动的都是“狭隘的地方性利益，而不是他们所相信的整个国家的福祉。”[12]但是汉密尔顿也认为联邦政府不能包揽一切权力，一些地方性的比较微小的利益，可以交由“地方政府管理，这些利益会形成许多影响的溪流，流经社会的每一个部分。”[13]在这里，汉密尔顿认为要赋予联邦政府足够权力的思想与杰斐逊的小政府模式不同，汉密尔顿理解的联邦政府是民有（of the people）、民享（for the people）的政府，但不一定是民治（by the people）的政府。而杰斐逊更倾向于民治政府，认为民治政府就是每个人都可以在某种程度上直接参与和分权的政府。汉密尔顿相信一个强有力的联邦集权，而在杰斐逊看来这只不过是一个“君主政体”而已。这样，汉密尔顿对革命期间和之后美国各州存在的民主共和主义的不信任赢得了他在民众心目中“反对民主（opponent of democracy）”的名声。[14]尽管如此，汉密尔顿主张的中央集权并不是要建立专制主义，也不是建立在极端的民主之上，而是认为“新政府的所有部门应该来自人民而不是各州的运动”，在这方面，汉密尔顿事实上比那些反对他的人“更接近民主”。[15]
（3）建立一个充满活力的政府。好的行政由什么组成呢？“好的行政必须充满活力（energetic），这是不言自明的。”[16]在汉密尔顿看来，政府体制的建设有两个目标：一是保障人民安全；二是让行政充满活力。当这两个目标统一起来时，政府必将走向公共福利的目标。那么活力由什么因素组成？在汉密尔顿看来，“这些因素包括统一（unity）、任期（duration）、足够的支持（adequate provision for support）以及胜任的权力（competent powers）。”[17]汉密尔顿认为，权力分立是建设充满活力的有序政府不可或缺的，这就必须加强行政权的建设，赋予政府行政部门更大的权力和责任。但是汉密尔顿并不相信分权会导致权力的合理分配，现实中的国会权力过大，对行政权造成了侵蚀（encroachment），“国会掌握了太多的权力，并插手了太多的细节事务；国会可以说是一个深思熟虑的团队，当它试图扮演执行官时，它就忘记了自己。”[18]汉密尔顿对权力分立的原则是：重要的不在于权力必须分开，而是权力必须与责任相称，政府的每个主要部门都应当分配能够最好履行职责的权力，这是实现行政充满活力的保证。
大政府传统的汉密尔顿古典主义行政模式之所以主张建立一个强大而集权的中央政府，主要基于以下原因：一是人性自利。人性自利是汉密尔顿构建其行政理论的出发点，汉密尔顿信奉霍布斯（Hobbes）的“每一个人对每一个人的交战状态”[19]的观点，认为“人类行为是两种主要的心理力量相互作用的结果：利己主义的内在动力和社会习俗的外部压力，后者部分地通过政府约束来表现。”[20]正是对人性本恶的悲观评价，使汉密尔顿无法容忍依靠大多数同胞来治理，而是需要建立一个由精英阶层来控制的中央集权的“大政府模式”，用政府的权力来制约人性的恶。二是国会的无能和各州的党派利益之争使得联邦政府集权成为必要。汉密尔顿担任华盛顿秘书时期正处于联邦政府行政管理最为混乱（maladministration）的时期，“国会的无能和各州的党派利益之争使其相信建立一个强大的（strong）、独立的（independent）、中央集权（centralized）的政府的必要性，以便通过确保秩序和正义来维护美国的自由。”[21]三是联邦集权也是保证革命胜利果实的需要。汉密尔顿从反对英国殖民统治的艰苦斗争以及战后亲身体验到的联邦政府软弱无力的窘境中认识到，美国要成为一个繁荣富强的独立国家，就必须加强联邦政府的权力，建立“一个生机勃勃的强大的美国。”[22]四是也和汉密尔顿的个性有关，长期的军旅生涯及任职经历锻炼了汉密尔顿果断的办事风格及爱发号施令的性格，使他相信“除非有一个强大可靠的国家，否则个人自由无异于痴人说梦。”[23]
方案规定在0～600m井段用PTB-64钻具钻进，用PTB—480钻进。如果说利用PTB—64钻进没有大的问题、直径508mm管柱下放和注浆跟设计没有误差的话；而采用PTB—480钻进时，则发现顶角在600m深处增大 1°15'， 在 880m 处达 4°15’， 即每 100m 为 1°30’；这需要在钻井钻进工艺方面做大的改变，采取了停止使用 PTB消除下降梯度不大于每 100m为 1°30’2总曲度的方案。这一任务通过钻进直径295mm先导孔完成。成套工具中采用了偏心距17mm的偏心接头，接头位于钻头上方。而后，井眼直径扩至480mm。
总之，汉密尔顿建立大政府模式的努力对美国公共行政的发展作出了杰出的贡献，并得到学界普遍认可和高度评价。Leonard D.White认为：“亚历山大·汉密尔顿是他那个时代最伟大的行政天才，并且是历史以来美国最伟大的行政学家之一。”[24]Richard J.Stillman II也认为：“在美国所有国父里，没有人比汉密尔顿对公共行政的理论和实践如此充满热情。”[25]汉密尔顿的行政思想及其古典行政主义模式，对后世行政理论的发展产生了深远的影响。
二、美国公共行政的小政府传统：杰斐逊的浪漫主义行政模式
美国公共行政的小政府传统以美国《独立宣言》的起草人托马斯·杰斐逊（Thomas Jefferson）（1743—1826）为代表。与汉密尔顿主张建立一个“强有力的、有效率的、集权的、行动导向”的大政府模式不同，杰斐逊主张建立一个“基于个人自由的、民主的、分权的、有限的”小政府模式，这种模式即是浪漫主义行政模式。
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杰斐逊浪漫主义行政模式是建立在平等主义哲学（Equalitarian Philosophy）基础上的。杰斐逊是真诚的平等主义者，同时也是一个个人主义者，在其起草的《独立宣言》中杰斐逊就指出：“人人生而平等，造物主赋予他们一些不可转让的权利，其中就包括生存、自由和追求幸福。”[26]1801年杰斐逊在第一次就职总统演说中指出：“平等公正地对待一切人，而不问其地位或宗教信仰或政治信仰。”[27]在这里，杰斐逊的行政理论遵循了弥尔顿（Milton）、卢梭（Rousseau）、洛克（Locke）等人的自由平等主义思想。卢梭认为，“人是生而自由的，但却无往不在枷锁之中。”[28]而洛克也认为自然状态是“一种完全自由的状态……也是一种平等的状态。”[29]平等主义哲学还和人性有关，杰斐逊虽然也认为人具有自私自利倾向，但与汉密尔顿对人的本质持悲观主义态度不同，杰斐逊是个乐观主义者。杰斐逊认为人按其本性天然分成两类：一类人惧怕人民，不信任人民，想夺取人民所有的权力；另一类人与人民打成一片，信任和看重人民，认为人民是公共利益最诚实可靠的受托人。在这两类人中，杰斐逊显然属于后者。这就使杰斐逊相信“人类可以靠理性和真理来统治”，[30]并且信奉“人们有能力自治”。[31]
综上所述，果农要想实现果树健康的成长，提高果实的质量。果树管理人员需要根据不同种类果树的实际情况，采取科学的修剪方式，加强对果树病虫害的防治工作。此外，在果树病虫害的防治工作当中，要积极的将绿色防治方式融入到实际的防治工作当中。不但可以有效的对病虫害进行防治，而且还有助于环保，进而提高果实的数量及产量。
致力于小政府建设目标的杰斐逊浪漫主义行政模式的主要内涵是：
（1）它主张建立一个自由民主的政府。杰斐逊认为，政府的合法性根植于自然法，自然法赋予人自由平等的权利，是防止公共权力过度集中的无形壁垒。因此，所有合法政府的目的都是为人的自由和幸福而设立的，“政府机构唯一公认的目标（only orthodox object）是确保与它相关的广大公民享有最大程度的幸福。”[32]换句话说就是，政府所有的一切都是为了人民的幸福，“没有一个政府有正当权力去做与被统治者的幸福无关的事情。”[33]在杰斐逊看来，只有自由民主的政府才能保持人民对国家的热情，否则，“如果一旦他们对国家大事变得漠不关心，你和我、国会和州议会、法官和州长，就都会变成狼。”[34]正因如此，政府的本质特征即在于“民治”，“它的统治者只是人民的代理人，并对人民完全负责，尽管他们享有尊严，但这种尊严并非来自头衔、权力或职务，而是来自人民的责任要求，即遵守法律层面上的公众意志并服从公众审查。”[35]在杰斐逊眼中，政府的一切权力皆来自人民，人民“是政府权力唯一的安全依存者（safe depository），也是建立政府的唯一真正目的。”[36]杰斐逊反对君主制，反对国家集权，他在游历欧洲特别是法国后看到了国王、贵胄和教士把这里“全世界人类最善良、最快乐和可爱”的人民“折磨得奄奄一息”。[37]杰斐逊认为造成这些国家所有悲惨状况的原因是“一种拙劣政府形式”——即君主制，这是导致“人们被压迫成粉末”的研磨器。[38]因此，杰斐逊强调“造反是对于政府的健康必不可少的良药。”[39]无论什么时候，无论什么样的政府，只要破坏了人民的自由和权利，人民有权改变或废除它，建立新政府。
第四，构建财务服务新体系——财务联络员（财务助理）服务新模式。以财务部门为核心，建立各学院各部处的财务联系人制度，定期组织培训一般的财务业务知识，便于迅速推广和执业。
麦迪逊新古典主义行政模式之所以从利益集团的视角来看待公共行政，主要基于两个原因：一是美国社会本身就是一个利益集团的社会。与杰斐逊建构的同质社会（homogeneous）不同，麦迪逊认为基于党争基础的美国社会是一个“异质的（heterogeneous）、流动的（fluid）、进化的（evolving）”社会。异质社会产生大量不同的利益集团，有助于平衡各种利益冲突，“大规模的异质社会能够被认为是，维护民主最安全天堂的小型同质城市国家，在保护个人自由并同时促进国家利益方面更有效地平衡各种利益争夺。”[72]二是现实的政治与行政过程充满了党派斗争、冲突与不确定性。麦迪逊指出，“我们的政府太不稳定，在敌对党派的冲突中不顾公益，决定措施过于频繁，不是根据公正的准则和小党派的权利，而是根据有利害关系的占压倒多数的超级势力。”[73]正是现实中激烈的党争导致了政府的不确定性和不稳定性，破坏了公共行政的公共性和公正性，使麦迪逊相信“最好的控制是均衡各派系”。[74]
（3）它还主张建立一个有限政府。与汉密尔顿强调中央集权的“大政府”不同，杰斐逊主张建立一个有限的政府（limited government）、一个最小化的政府（minimized government）以及受公众控制的政府（popular control）。杰斐逊认为政府的权力是有限的，必须受到控制，因此“有限政府是最好的政府（the best government）。”[46]杰斐逊蔑视他的反对者即联邦主义者，认为联邦主义者主张的政府是一个浪费（extravagancy）、复杂（complexity）和远离（distance）人民的政府。在杰斐逊看来，有限政府即是节俭与简单的政府。他指出：“我一向把行政上的繁文缛节看作我们最大祸害的根源。”[47]有限政府也是受法律约束的政府，只有法律才能抑制权力的滥用，“凡是没有成文法、没有正式法庭的地方，我们心中就没有法律，手中就没有正当地用来扶正抑邪的权力。”[48]
（3）平衡政府是一个联邦集权的政府。与汉密尔顿一样，麦迪逊也主张联邦集权。尽管受到利益集团的影响，他仍然“坚定地支持扩大联邦政府的权力。”[60]事实上，麦迪逊行政理论方面的主要目标是建立一个富有权威的联邦政府，他指出：“最贴近我的内心，在我信念最深处的建议是，各州联合而成的联邦受到尊重，永世长存。”[61]麦迪逊认为只有建立一个强有力的联邦，才能防止合众国的分裂，“真正的危险是所有州将会分裂成两个邦联，只有建立一个新的、更明智、更坚强的联邦，才有可能避开灾难。”[62]也只有一个强有力的联邦政府，才能防止党争的危害。麦迪逊认为联邦在控制党争方面也明显优于各州，只有联邦“才能适当地医治党争的弊病，这种弊病证明对其他民主政府是致命的，而且在我们自己的政府中也已显出严重症候。”[63]虽然联邦政府需要集权，但是麦迪逊也指出联邦政府的权力也不是无限的，而要受到法律的约束。麦迪逊强烈支持从宪法上来约束政府的权力以免政府被利益集团俘获。他指出：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”[64]
三、美国公共行政的平衡政府传统：麦迪逊的新古典主义行政模式
“科学管理之父”泰勒在1911年出版的《科学管理原理》指出“管理的主要目标应该是使雇主的财富最大化，同时也使每一位雇员的财富最大化。”[78]科学管理将科学引入管理领域，并以效率作为核心目标，这无疑遵循了汉密尔顿传统。科学管理进入政府领域的主要例子是纽约市市政研究局（New York City’s Bureau for Municipal Research）的设立，它汇集了一大批杰出的行政学者，支持政治-行政二分法，强调行政集权和政府职能的扩张，成为汉密尔顿古典主义行政模式的拥护者。1926年，随着芝加哥大学罗纳德·怀特（Leonard D.White）出版第一本公共行政学教材《公共行政导论》，公共行政的创新中心也由纽约转到了芝加哥。怀特在公共行政领域坚定不移地遵循着汉密尔顿传统，认为“公共行政已经成为并将继续成为现代政府问题的心脏。”[79]
（1）平衡政府是一个建立在利益集团理论基础之上的政府。利益集团与党争是麦迪逊分析美国行政理论的基石。麦迪逊认为，党争即是“一群公民，不论是公民整体中的大多数或少数，团结在一起，被某种共同的动力、情感或利益所驱使，反对其他公民的权利或社会持久的集体利益。”[52]麦迪逊认为党争的持续存在即是根植于人的两面性，例如一个人可能具有伟大、慈善及美德的能力，同时又具有情绪、自私与自负的动力，正是人性的复杂多样性，产生了社会利益集团的复杂多样性。在麦迪逊看来，人类发展的历史即是一部党争的历史，“在人类中间，为了调和不一致的意见、减少相互嫉妒和调整各种利益的所有重大会议和协商的历史，就是一部党争、争辩和失望的历史。”[53]在这样的社会里，麦迪逊认为人们的社会关系受到党派感情的支配，“他们的社会和商业关系为他们的党派感情所支配。政见不同的邻居几乎从不交谈，随时做好准备迎接对方进行的政治欺骗，因为在其他任何事情上对方都可能存有恶意，会采取欺骗措施。”[54]麦迪逊认为，消除党争的危害有两种方法：一种是消除其原因，另一种是控制其影响。因为党争深植于人性的两面性，麦迪逊认为党争的原因不能排除，只有用控制其结果的方法才能求得解决。而控制其结果的方法之一即是寻求一种合适的政体形式，在麦迪逊看来，这种政体形式只能是以代议制为核心特征的共和政体而不是民主政体，因为共和政体比民主政体管辖“更为众多的公民和更为辽阔的国土”，而“把范围扩大，就可包罗种类更多的党派和利益集团；全体中的多数有侵犯其他公民权利的共同动机可能性也就少了。”[55]这样，共和政体就比民主政体在控制党争影响方面更具优势。
（2）平衡政府是一个多元化的政府。这里的多元，即是为数众多的利益和党派。多元化政府可以从三个层面理解：一是政府应该由多数人统治。为了摆脱少数贵族对政府的控制，需要建立起一个由多数人统治的政府。“对于这样一个政府来说，必要条件是：它是来自社会上的大多数人，而不是一小部分人，或者社会上某个幸运阶级；否则少数暴虐的贵族通过他们所代表的权力进行压迫，有可能钻入共和者的行列。”[56]二是多数人统治又需要防止多数人暴政。在麦迪逊看来，由于公民拥有自由权利，势必就会产生不同的利益，在突发的冲动驱使下，多数人的利益，会被引导去做一些不公正的事情，压迫少数人，唯一补救办法，“就是扩大治理范围，把整个社会划分成为数众多的利益和党派。这样，第一，多数人不大有可能在同一时间形成那种背离整体利益和少数利益的共同利益；第二，万一他们形成了那种利益，也不大可能联合起来追求那种利益。”[57]三是尽管这是一个多数人统治的政府，但是政府的一切权力则来自人民。麦迪逊指出，“首要的权力不管来自何处，只能归于人民。”[58]整个政府的巨大网状结构，如果建立在人民的坚实基础上，则“一定会更稳定、更持久”。[59]在这里，麦迪逊站到了杰斐逊一边。
除此之外，在平整度已经满足质量标准的基础上，施工部门要结合开槽的具体宽度参数和施工项目的基础图纸对宽度准确性进行放样分析并进行集中切割。在切割工作结束后，技术部门要对缝隙内的材料进行凿除控制，有效对两侧缝隙予以凿除控制和管理，一定程度上保证填料的清洗程度满足预期。在施工项目的最后，技术部门为了减少外界因素对于路面产生的伤害，要对凿除后的填料予以清洗处理，减少对路面污染问题的管理，合理提升检查机制和管控效率，为整体稳定性和可靠性提供保障。
以小政府为目标的杰斐逊浪漫主义行政模式形成的主要原因归于三个方面：一是与杰斐逊对乡村生活的偏好有关。杰斐逊希望从事简单和谐的生活，向往浪漫式的田园乡村生活，不喜欢复杂的城市社会安排，“他相信乡下人比城市居民者更怀有善良之心，并且对那些不在农场谋生、不以有技巧性的贸易谋生或不依靠自己专业技能谋生的人的道德持怀疑态度。”[49]因而其行政理论也充满浪漫色彩；二是由美国当时的农业社会基础决定的。杰斐逊想象的美国社会是一种田园式的、由乡村自耕农组成的农业社会，他希望“今后数十年乃至数百年大多数美国人都会远离城市，在自己的土地上耕耘、播种。”[50]这一点与拥挤的、城市集群化的、专制的欧洲不同。杰斐逊认为，只要政府是建立在农业基础之上，只要美国在任何地方还有大量广阔的空地可用，政府就会维持数个世纪的良好治理。三是对人民的关怀之情成为杰斐逊建设小政府的重要原因。在杰斐逊看来，人的自由权利是生而具有的，是无法剥夺的，“上帝赋予我们生命，同时也赋予我们自由，暴力可以摧毁它们，却不能拆散它们。”[51]正是对人民的关怀之情，使杰斐逊坚信政府是有限的，是最小化的，这样才能最大程度地保护人的自由和权利。
（4）平衡政府也是一个平衡利益冲突的政府。麦迪逊认为政府的主要功能在于平衡各种利益冲突，“政府本质上是一个平衡机制（balancing mechanism）。”[65]政府的平衡功能又可以分为两个层次：一是通过权力来平衡权力。这里的权力平衡主要表现为政府不同部门之间的权力平衡。麦迪逊认为，“野心必须用野心来约束”，“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动。”[66]此外，权力平衡还表现为行政、司法、立法机关的相互平衡，在麦迪逊看来，实践中的议会权力过大造成了行政的不协调，“所有各邦的经验都表明，议会有一股强劲的趋势，要把所有的权力，全部囊括进它的旋涡。”[67]为了限制立法部门侵蚀行政和司法部门的权力，麦迪逊主张扩大行政机关的权力来制约立法权力，“增强行政官的力量，制止立法部门的不明智立法。”[68]二是通过利益来平衡利益。利益平衡利益又表现为两个方面，一方面是州政府和地方政府的特权可以平衡国家利益。另一方面是利益集团在政府内部的平衡。在麦迪逊看来，只有一个大社会的不同利益在政府内部得到恰当的平衡，才能够“减少多数人暴政（tyranny of the majority）的危险并同时保护少数人的利益（the interest of the minority）。”[69]在麦迪逊看来，政府平衡的艺术在于妥协，“在10个案例的9个案例里，或者100个案例的99个案例里，最明智的政治才能就是知道什么时候妥协和如何妥协。”[70]正因为利益平衡的复杂性，麦迪逊认为最终的政府并不能让所有人满意，只要符合大多数人的最大利益就行了，“给予同胞的并不是一个最适合于他们的幸福的政府，而是一个最能容忍他们的偏见的政府。”[71]
（2）它主张建立是一个分权的政府。杰斐逊认为，分权是一条公理，好的政府将实现最大程度的分权以便成功地执行公共政策和保护人的自由。在杰斐逊看来，“只有分权的政府才是自由的政府，并且是最具活力的政府。”[40]杰斐逊对一个中央集权而强大的政府没有好感，认为它“总是压迫性的”，“它使统治者逍遥自在，而人民却饱受苦难。”[41]杰斐逊相信，“让每一个州独立，各自做各自的事情，这样远远好过让它们只听从一个离他们特别遥远的中央政府。”[42]这是因为州政府和地方政府比联邦政府更能靠近人民，每个州又划分成许多县，每个县又划分为许多镇区或选区，而每个镇区或选区又划分为许多农场，这些农场每天处理很细微的事情，“如果我们何时播种，何时收获，都要由华盛顿来发号施令，那我们很快就会没有饭吃。”[43]杰斐逊不仅主张联邦政府向州政府和地方政府分权，也主张公共部门向私营部门的分权。杰斐逊认为私营部门比公共部门更具有优势，“在平等的条件下，私营企业管理比政府管理好得多”、“公共部门最好的办法是去市场寻找它所需要的东西，因为竞争会将它的价值降到最低限度从而使政府花费更少”。[44]此外，在行政与立法、司法的权力分配方面，杰斐逊坚决维护三权分立原则，但是与汉密尔顿认为“立法部门正在侵蚀行政部门”的观点不同，杰斐逊认为现实中恰恰是行政部门权力过大，“我禁不住感到不安的是，我们看到行政部门正在吞噬（swallowed up）立法部门。”[45]因此，杰斐逊认为，维护三权分立最重要的是防止行政权的过度扩张。
自1801年杰斐逊当选为美国第三任总统以来，19世纪属于杰斐逊的世纪，杰斐逊的浪漫主义行政模式也占据着主导地位，而“汉密尔顿所主张的事情几乎都遭到了美国人民的拒绝和抵制。”[86]这是因为19世纪的美国还处于一个以农业为基础的自给自足社会，农业是国家的主要职业，在地理位置上与外界隔离，这被称之为“社区孤岛（isolated islands of communities）”，[87]政府更多地处于“地方自治”，就如托克维尔指出的，“美国是一个地地道道的由州政府和乡镇政府管理的国家”、“美国一开始就不可能建立集权的行政，而且将来也极难建立”。[88]这种情况一直持续到19世纪末。
四、美国公共行政三大传统的逻辑演进
（一）以大政府为目标的汉密尔顿古典主义行政模式的逻辑演进
19世纪末到20世纪初，资本主义社会进入以电气化以及规模化生产为特征的第二次工业革命时期，工业革命促成了政府职能的不断扩张，并导致行政执行的困难。威尔逊在1887年的《行政学之研究》中指出，“执行一部宪法变得比制定一部宪法更要困难得多”。[77]正因如此，威尔逊主张将行政学从政治学中独立出来，增强政府的执行力。这一时期的公共行政遵循了汉密尔顿古典主义行政模式的传统，这种情况一直延续到20世纪初的科学管理时代。
美国公共行政的平衡政府传统以“美国宪法之父”詹姆斯·麦迪逊（James Madison）（1751—1836）为代表，主张建立一个适应利益集团社会的多元、集权、制衡而又稳定的平衡政府以促进国家利益并保护个人的自由，这被称之为新古典主义行政模式。新古典主义行政模式一方面继承了汉密尔顿古典主义行政模式的一些特点，主张建立一个强有力的联邦政府；但是与古典主义行政模式不同，新古典主义模式不仅关注联邦集权，它还将关注的焦点集中于政府的利益集团（interest group）与党争（faction，也称派系），这也是新古典主义模式最为重要的特点。平衡政府的内涵表现为以下几方面：
1929—1933年发生了严重的经济危机，美国总统罗斯福出台了“新政”，要求政府进行前所未有的集权并广纳建议以应对危机。其中最为著名的是由布朗洛（Louis Brownlow）领导的公共行政清算局（the Public Administration Clearing House）于1937年提交的总统行政管理委员会报告（The Report of the President’s Committee on Administrative Management），即布朗洛报告。该报告对总统的建议有两条：一是总统需要帮助（the President Needs Help）；二是帮助总统的方式，即行政管理（administrative management）。[80]罗斯福新政后，凯恩斯于1936年在《就业、利息和货币通论》主张国家采用扩张性的新经济政策，认为“政府机能必须扩大”。[81]布朗洛报告及凯恩斯国家干预主义又回归了汉密尔顿传统。
表1 美国公共行政三大传统的比较
20世纪70年代末80年代初以来，在管理危机、信用危机以及财政危机的驱动下，西方国家掀起了一场席卷全球的公共行政改革浪潮，即新公共管理（new public management）运动，其改革目标是打破“官僚制的伊甸园”、[82]“改变政府的DNA”、[83]建设“企业化政府”。[84]这一时期的行政模式出现了混合式的发展，在《改革政府》一书提出的企业化政府建设的十条原则中，其中“有事业心的政府”、“有使命感的政府”、“掌舵的政府”等与汉密尔顿古典主义行政模式主张的建设“充满活力的政府”不谋而合；而“分权的政府”、“顾客驱使的政府”、“社区拥有的政府”等则反映了杰斐逊浪漫主义行政模式的倾向；另外，主张政府与企业、市场、社区的合作又反映了麦迪逊新古典主义行政模式的多元化特征。
在21世纪的特朗普时代，美国总统特朗普在竞选时就提出要奉行“美国优先”战略，“‘让美国再次强大起来’是特朗普的竞选口号，也是其当选后的执政目标。”[85]此后特朗普政府的政治经济社会政策均是围绕着建立一个强大的美国而展开，这似乎又回归了汉密尔顿古典行政模式的传统。
那天，我抱着整理箱颓然地走在大街上。这些年，我一心恋爱，很少思考职业发展的问题，也从来没想过有一天，我会被动地失去工作。想想未知的明天，我委屈极了。于是找了间咖啡店，给男友小健打电话诉苦。
（二）以小政府为目标的杰斐逊浪漫主义行政模式的逻辑演进
总之，汉密尔顿、杰斐逊、麦迪逊分别从不同的视角来理解美国的公共行政，对美国后续公共行政的发展产生了深远的影响。正如菲尔林指出的，“如今我们强大的中央政府、健全的金融系统和强劲的工业企业都是汉密尔顿的遗产。我们对平等的笃信不疑、对创新的孜孜以求，以及横跨美洲大陆的辽阔疆土都是杰斐逊留下的财富。”[75]而麦迪逊则在平衡社会利益冲突中保证了美国宪法的延续性和权威性，在这方面，“没有谁起的作用比他大。”[76]三种行政模式的比较见表1。
20世纪60年代末70年代初出现的民主浪潮（democratic surge）使杰斐逊浪漫主义行政模式得以复活（revival）。塞缪尔·亨廷顿（Samuel P.Huntington）提出了“第三波民主”，它是1974年以来发生在全球的民主化浪潮，而“妥协、选举、非暴力是第三波民主化的共同特征”。[89]这一时期杰斐逊浪漫主义行政模式的自由民主思想还在罗尔斯1971年出版的《正义论》中也得到体现，罗尔斯在正义原则中提出了自由的优先性，“自由只能为了自由的缘故而被限制。”[90]
每一次翻动书页，其实都是一遍遍地从梦中醒来！恶梦、迷茫、忧郁，伤口在高质量的精神对话中逐渐地瓦解、消散、祛除、愈合……
在公共行政领域，20世纪60年代末还出现了一个遵循杰斐逊浪漫主义行政模式的重要学派，即新公共行政学（new public administration）。新公共行政学的先驱沃尔多早在1948年的《行政国家》一书中批判了西蒙（Herbert A.Simon）实证取向的公共行政学，指出“公共行政学的定向是价值而不是事实”。[91]进入60年代，种族暴乱、贫困、越南战争、水门事件丑闻等使一批年轻的学者聚集在明诺布鲁克（Minnowbrook），反思传统公共行政的弊端，会议的成果是1971年出版了《迈向新公共行政：明诺布鲁克观点》，强调公共行政研究的主题应转向“道德、伦理、价值观、反实证主义（antipositivism）、反官僚主义（antibureaucratic）”等规范性价值。[92]新公共行政学派的观点可以用两个词来概括：一是弗雷德里克森（H.George Frederickson）提出的社会公平，“新公共行政则要添加这样一个问题：这种服务增进了社会公平吗？”[93]二是奥斯特罗姆（Vincent Ostrom）在《美国公共行政的思想危机》中强调的民主行政，奥斯特罗姆认为美国建国的实验是以民主制理论为基础的，但是民主行政理论被过去一代人所拒绝（reject），导致公共行政处于不断的“身份危机（the identity crisis）”，[94]要解决这个问题，就要回归杰斐逊浪漫主义行政模式的民主行政传统。
20世纪以来，当全球范围内普遍推行以借鉴企业管理方法与技术为核心特征的新公共管理理论时，珍妮特·登哈特（Janet V.Denhardt）夫妇则对新公共管理理论提出的“企业家政府”进行了深刻反思与批判，并在此基础上形成了新公共服务理论（new public service）。新公共服务理论提出了公共行政的七条原则：服务于公民，而不是服务于顾客；追求公共利益；重视公民权胜过重视企业家精神；思考要具有战略性，行动要具有民主性；承认责任并不简单；服务，而不是掌舵；重视人，而不只是重视生产率。[95]新公共服务对公共参与、民主价值、公共利益等的重视回归了杰斐逊的浪漫主义行政模式传统。
（三）以平衡政府为目标的麦迪逊新古典主义行政模式的逻辑演进
以利益集团行为研究为重点的麦迪逊新古典主义行政模式在20世纪初的行为科学时代得到复活（rebirth）。梅奥（Elton Mayo）等人于1924—1932年进行了著名的“霍桑试验”，开辟了对“人的行为”的研究，形成“人际关系学说”并发现了非正式组织（informal groups）的作用：保护其成员免于遭受内部成员不当行为的伤害；保护其成员免受管理当局职员的外来干预。[96]在行为科学的影响下，公共行政的研究开始从第一次世界大战前强调规范、静态和制度主义的方法论转向新的分析主义、经验主义和实证主义，这恰恰是麦迪逊新古典主义行政模式所关注的。巴纳德在《经理人员的职能》中强调经理人员的职能在于“通过具体的活动来促进相互对立的各种力量的协同，调解互相冲突的各种力量、本能、利益、条件、立场和理想。”[97]福莱特在《动态行政学》中提出了“建设性冲突”的观点，认为冲突“并非只是破坏性，它同样也具有建设性。”[98]西蒙在《行政行为》中提出要从“逻辑实证主义（logical positivism）”[99]的方法来研究公共行政。无论从协调、冲突还是从实证主义来研究公共行政，都是从个体或组织的行为研究为出发点的，而这正是麦迪逊新古典主义行政模式的主旨。
第二次世界大战后，随着行为科学研究的深入和科学技术的快速发展，西方国家开始进入以知识与信息为核心特征的后工业社会（postindustrial society）。公共行政的研究开始转向政策分析、实证分析、过程分析等，导致20世纪50到60年代出现了很多以麦迪逊新古典主义行政模式为倾向的学派。例如：以林德布洛姆（Charles Lindblom）为代表着重研究利益集团影响政府决策行为的渐进决策学派；以卡斯特（Fremont Kast）和罗森茨韦克（James Rosenzweig）为代表的系统学派；以里格斯（Fred Riggs）为代表的行政生态学派；以菲德勒（Fiedler）为代表的权变理论学派；以德罗尔（Yehezkel Dror）和奎德（Edward Quade）为代表的公共政策学派等。其中林德布洛姆的渐进决策模式完美地综合了麦迪逊新古典主义行政模式的精神：公共管理者在充满竞争性利益集团的多元复杂世界中践行着“艺术的可能性”（art of the possible）；谈判和策略是公共管理者交易的工具，其主要目标是达成一个令人满意的妥协（agreeable compromise）；正是这种充满艰难与混乱的渐进决策行为，最符合社会的最大利益并在利益集团不断流动、不稳定的变化环境中产生了社会的和谐、稳定、统一和平衡。[100]
为进一步比较属性重心相对于前一年度的移动趋势，用偏移角度θ（-180°～180°）代表相邻年份之间某种属性的重心移动方向，具体计算公式为：
20世纪90年代以来，治理理论的兴起又回归了麦迪逊新古典主义行政模式的传统。罗西瑙在《没有政府的治理》中指出，治理是一种多元化的机制，它“既包括政府机制，同时也包含非正式的、非政府的机制。”[101]彼得斯在《政府未来的治理模式》中提出了多元化的治理模式，即“市场式政府、参与式政府、强性化政府、解制式政府。”[102]罗森布鲁姆则提出了“多元行政观”，指出“公共行政乃是运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令，为整个社会或者社会的局部提供所需的管制与服务功能。”[103]而福克斯与米勒在《后现代公共行政》中提出了“公共能量场”理论，指出“公共事务就是这样一种能量场，在那里，有着各种能量或力的作用，它们各有自己的意向性和目的，从而形成一个公共的能量场。”[104]所有这些，都体现了麦迪逊新古典主义行政模式的多元化思想。
综上，大政府传统的汉密尔顿古典主义行政模式、小政府传统的杰斐逊浪漫主义行政模式以及平衡政府传统的麦迪逊新古典行政模式都对美国后续公共行政的发展产生了深远的影响。三种模式有时单独出现，有时共同出现，有时交叉出现，有时融合发展，共同推动着美国公共行政理论与实践的创新与超越。由此我们得出以下经验：任何国家的公共行政都是在特定的历史文化背景下建立起来的，深深根植于本国特有的信念、文化和传统，并在公共行政的历史经验中实现传承与革新。就中国公共行政来说，公共行政的生长必须深深根植于中国特定的文化传统，即根植于公共行政所承袭的历史记忆、根植于中国特有的文化基因、根植于中国特色的社会主义道路、根植于中国人口众多与发展不平衡的现实，并“力求吃透立国之本、主要和基本国情，必要时还有省、自治区、市、县、乡镇、村等实情”，[105]使“公共行政的知识和理论与中国社会发生密切的关系，根植于中国并为中国所用。”[106]同时要将全人类公共行政的优秀成果与中国具体的实践结合起来，特别是要主动瞄准新技术背景下公共行政的重大命题并进行创新性研究，这样才能在全球化背景下“建立中国自己的公共管理学科的话语体系”，[107]并成为“完善全球治理体系的倡导者、设计者、塑造者和引领者”，[108]实现公共行政的不断创新与超越。
2010～2015年，医师人均每日担负诊疗量呈现上升趋势，增长0.3人次，其中，乡镇卫生院，社区卫生服务中心和站分别增长0.39人次、3.53人次和0.92人次；基层医疗卫生机构人均每日担负入院量在2010～2012年呈现上升趋势，2012～2015年保持稳定，截止2015年底，相比2010年，基层医疗卫生机构医师人均担负入院量减少0.05人次，其中，乡镇卫生院增长0.15人次，社区卫生服务中心增长0.16人次，社区卫生服务站减少0.16人次。(见图1-2)
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【中图分类号】 D035
【文献标识码】 A
【文章编号】 1009-4997（2019）03-0069-10
收稿日期： 2019-05-31
作者简介： 李水金，首都师范大学管理学院副教授，研究方向：行政思想史、政府改革、非营利组织治理；李龙，国网甘肃省电力公司职员，研究方向：公共治理。
（编辑：部娜）
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