大胆改革，稳步推进，积极建立预算管理新机制，本文主要内容关键词为：稳步论文,预算管理论文,新机制论文,大胆论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
浙江省乐清市自1998年上半年开始，大胆探索预算管理改革，初步建立了财政预算分配、核算、管理、监督“四位一体”的运行机制，并使预算管理朝着透明、公开、公平的方向迈出了一步。2000年市本级已按部门预算的模式进行编制，并付诸实施。
一、改革预算管理制度的起因
现行县级地方财政预算存在“一年预算、预算一年”的被动状况，摆脱不了预算无刚性的困境，必须进行改革。这是因为：
（一）市场经济发展的客观需要。脱胎于计划经济条件下的预算制度，明显留有“统收统支”模式的烙印。随着我国市场经济体制的不断完善，其弊端日益显现。就以往乐清市情况来说，一是预算编制粗，尚未将预算指标细化到部门和单位；二是预算调整多，执行中随意性较大，约束弱化；三是预算批复往往超过法律规定的时限；四是财政支出压力重，财政保障和调控功能不健全，包揽了一些不该负担的支出。这些问题的存在，显然与市场经济按公共财政需求量财办事、优化政府财力资源配置的要求相悖。因此，必须从改革中找出路，用改革的办法解决矛盾。
（二）规范财政管理的需要。以往财政资金在分配上，由于习惯采用“基数法”编制预算，容易导致部门对支出安排抱着“你增我也要增”的心态盲目攀比；在核算上，由于财政资金分配交叉分散，账户多头设置，难以对部门整体经费使用情况进行核算和跟踪分析；在管理上，由于没有实行部门预算内外资金统管，出现“两张皮”，造成政府预算管理不完整，有的预算外收入成了部门的“小金库”；在监督上，人大反映年度预算切大块，只见预决算报告托出大堆数字，却看不到钱具体花到哪里去了，同时审计部门反映财政预算管理不科学、不严密，被审计的部门往往都存在财务管理问题。对此，只有实行预算管理的一系列改革，才能走出规范财政管理的新路子。
（三）推进依法理财和廉政建设的需要。“坚持依法理财”，这是江泽民同志反复强调的。以往财政资金的分配、核算、管理和监督职能不很明晰，产生细化预算难落实、审批环节多、执行中法制性不强、监督难以到位的问题；同时，由于预算安排不能落实到项目，容易导致资金被移用。而通过以细化部门预算为基础的预算管理改革，实行综合财政预算和财政性资金统管，不仅使用钱的单位增强了执行预算严肃性、计划性和前瞻性，提高了资金的使用时效，更有利于人大对预算编制、执行的监督，有利于社会各界对财政管理的监督，有利于审计部门对财政预算执行情况的审计监督，规范了政府、财政、部门三方的行为，推进依法理财、民主理财和廉洁理财。
二、预算管理制度改革的做法
乐清市积极探索和实践的财政预算管理改的目标模式是：建立“以财政预算分配为核心，以财政核算与管理两线运行为基础，以财政监督为保障，分配、核算、管理、监督四位一体”的预算管理运行机制，实行细化部门预算，使预算管理实现透明、公开、公平的目标。具体做法是：
（一）实行开户、核算、预算、拨付“四统一”
1.统一开户。财政部门首先从内部着手，对财政资金银行账户按预算内资金、专项统筹资金、预算外资金及财政周转金等四类资金性质进行归并，撤并了56个银行账户，现仅设立24个，消除了内部账户多头开设的现象，实现了财政资金的有效统管。同时，也为部门作出了表率。
2.统一核算。在财政局内部建立结算中心，对上述四大类财政资金进行统一核算，并以《财政资金信息》形式每月及时传递财政资金收、支、余情况，反馈资金运行信息。这样有利于市政府全面把握资金投向的重点和项目，以及资金使用的进度，对一些重点工作和重点工程进行有效监督；同时还有利于集中财力办大事。
3.统一预算。在去年将各部门、乡镇预算内外资金全盘纳入财政预算管理的基础上，今年对市本级和部门预算统一实行了早编细编。具体采取“两上两下”四个阶段的编制方法：第一阶段是“一上”。由部门根据细化预算编制的原则、方法和要求，按照人员支出定额和公用支出定额标准，结合零基预算方法的要求，编制预算建议计划上报财政部门。第二阶段是“一下”。财政部门通过调查摸底，并结合上年度核定的部门人员经费、公用经费综合包干数和年终决算执行数，审核各部门上报的年度预算建议计划，经统一平衡和审定后，下达各部门预算计划草案。第三阶段是“两上”。由部门按照下达的预算计划草案，重新编制本部门的年度预算，再上报财政部门。第四阶段是“两下”。财政部门根据市人大年会通过的全市财政预算草案，经过再一次的综合平衡，征求各分管市长意见，并由市政府常务会议通过和市人大财经委备案后，下达了部门的年度预算。通过统一预算，改变了以往一直习惯于粗线条分配资金的做法，标志着预算管理由定性到定量、由粗放到集约，使部门用钱有了一本明白账。
4.统一拨付。年度预算批复下达后，财政结算中心遵照有关预算管理制度和结合部门年度预算指标，按进度、用款性质，审核后予以统一拨付，并对预算执行情况实行监控。同时，执行中严格控制预算追加和调整项目的行为，对确实属于政策性因素或不可抗力因素发生变化的，经法定程序批准后，方可适时进行预算调整，从而使预算约束刚性大大增强。
（二）采取网络、监督、服务“三并举”
1.建立网络。新的预算管理模式，需要功能齐全的电脑网络来支撑。为此，乐清市财政部门开发建立了“财政资金管理与核算软件”网络，对财政资金运行全过程进行网络监督管理，及时监控预算指标的执行。同时，建立预算外资金收入电脑核算网络，与各大银行、乡镇进行联网，实时反映全市预算外资金收入情况。去年，通过这一电脑网络核销了56万多份的收费票据，大大减轻了核算的工作量，保证了预算外资金及时、足额上缴财政专户。
2.强化监督。坚持会计日常监督和收支全过程监督“双管齐下”，一方面，财政部门对财政资金的日常收付活动进行审核，以保障财政资金收支的安全性和合法性；另一方面，加大对本级财政收入和支出的事前、事中、事后全过程监督力度，并实行会计委派制度，对财政支持的重点工程、大额资金支出进行跟踪问效，以形成对财政资金使用方向的全方位监督机制。
3.窗口服务。建立财政服务大厅，设置财政资金收缴与拨付服务窗口，将原先分散办理的有关事项统一归入服务厅，引进银行营业部服务机制，公开办事程序，简化办事手续，向各部门和社会提供快捷服务。
三、预算管理制度改革的初步成效
这项改革实施以来，我们认为初步实现了以下“四个转变”。
（一）财政资金从原先的分散核算向集中核算转变。通过这项改革，基本解决财政资金多头开户问题，从根本上将以往财政资金分散核算转变为集中核算，有利于及时掌握资金的收、支、余情况。这既为市政府决策提供了准确的信息，又增强了财政资金的平衡能力和调度能力。以往预算指标下达和项目确定较晚，大量专项资金集中在第四季度拨付，影响了资金使用效益，现在这种状况得到了改善。
（二）预算编制从原先的重决算、轻预算向早编、细编预算转变。以往编制预算都先由财政部门采用基数法切块粗编预算，用款部门被动参与应付，往往在年中甚至更迟完成；而且在执行中，追加事项又不断。现在提早编制预算，并采用零基预算法和“两上两下”步骤编制，财政一次性分清了当年可用资金，部门年初就知道了自己能花多少钱，办几件事，再伸手也没有用，使预算执行增强了刚性，精打细算、科学理财渐成风气。
（三）财政监督从原先的事后监督向事前、事中、事后全方位监督转变。通过改革，部门预算更具合法化，更便于地方财政同级审计和上级审计，主动接受监督。财政部门也通过预算的早编、细编，使预算管理更加透明、公开、公正，更好地对预算收入、划解、支出进行全程监督。从去年开始，乐清市已对公用经费和专项资金分配中适合政府采购的物品和项目，组织了5次政府采购，节减支出近50万元；近三年来， 通过对财政投入的建设项目实行公开招标、合同管理，节约了3200多万元支出，既加强了支出的有效控管，又促进了廉政建设。
（四）财政部门作风从原先较为被动应付型向优质高效服务型转变。财政部门通过加强规范核算和推行政务公开、社会承诺制，并通过财政服务大厅，对财政资金拨付实行“一个窗口”对外，“一站式”服务，使财政部门从日常分散、繁琐的收支业务中解脱出来，减少不必要的审批环节，注重收入的筹措、支出的分配和效益的把握，提高了管理水平和办事效率，达到高效、优质、务实的要求。
四、深化预算管理制度的改革打算
（一）巩固成果，继续推行以细化部门预算为基础的预算改革。总结今年细化预算的经验，对2001年的部门预算，争取从6 月份开始做好早编细编准备，按照改革的方向，保证部门预算的完整性和统一性，达到透明、规范的要求。
（二）积极试编政府采购预算。结合推行细化部门预算，从今年起，逐步将政府采购范围扩大到部门所有大宗的公用设施、设备及办公用具；并对由政府采购的项目统一纳入预算，进行试编。
（三）积极试行机关部门财政资金集中支付制度。省财政厅已将乐清市列入机关部门财政资金集中支付的试点单位，对此，我们在做好调查研究的基础上，按照“积极试点，分批实施，稳步推进”的原则，拟于6—7月份间，先对市政府机关大院单位的人员工资进行国库集中支付，待取得经验后，逐步推开。
（四）进一步完善预算管理电脑网络。完善提高预算外资金“收支两条线”电脑网络系统，努力在下半年实现财政部门与重点执收执罚单位广域网联通；对财政预算内资金的“财、库联网工程”进行论证和开发，力争一年内接通财政预算内资金核算与管理的局域网。
（五）进一步强化财政监督，提高服务质量。重点抓好财政资金使用方向的跟踪问效工作，对每个财政投入的建设项目实行全程的财政财务管理，并继续实行委派财务会计制度，提高财政资金的使用效益。同时，进一步改革财政内部审批制度，切实减少审批事项和环节，真正服务于部门，服务于社会。
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