二元化住房制度与住房市场问题的解决，本文主要内容关键词为：住房论文,制度论文,市场论文,二元化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[修回日期]2009-06-01
[中图分类号]F293.31 [文献标识码]A [文章编号]1002-2031(2009)09-0048-06
当前我国城市住房市场发展面临着一些深层次的矛盾与问题，主要表现为商品房市场价格持续高位运行，潜伏着极大的金融风险；住房供给体系矛盾突出，普通收入者住房困难成为“新三大民生问题”之一；房地产开发投资占全社会固定资产投资比重已远超国际经验警戒线，有引发资产泡沫风险之虞等。这些问题的存在已影响到住房体制改革向纵深发展与和谐社会的构建。尽管近年来政府密集出台了一系列宏观调控政策，但效果并不显著。
根据二元化住房制度理论，住房市场由商品房市场与公共住房市场组成，住房市场的健康运行需要这两个市场的有效互动，而现有的调控政策主要是强化对商品房市场的直接干预。本文突破商品房制度框架，从二元化住房制度视角来分析住房市场健康运行的问题。
一 二元化住房制度理念及相关文献研究综述
住房作为满足人类居住需求的特殊商品，既具有商品属性又具有准公共产品属性。住房是用来交换的劳动产品，住房的商品属性要求住房资源的配置实现市场化。但是另一方面，住房又具有准公共产品属性，住房作为基本生存条件，任何一个人不论其社会地位与财富高低都应享有维持其生存的基本住房的权利。联合国《住房人权宣言》指出：“为本国居民提供一套合适的与当时经济发展水平相适应的住房，是每个国家政府必须承担的义务”。这句话充分说明了住房所具有的准公共产品属性。
由于市场机制在公共产品供应方面存在“市场失灵”，因而需要政府对住房市场进行干预。也就是说，当房价超出普通市民的支付能力时，政府应对住房市场进行干预，以保障中低收入阶层的基本生存权利[1]。大量的事实表明，根据住房、住房市场的特殊属性，需要对住房供应采取二元化模式，以满足不同收入阶层的不同居住需求。
二元化住房制度的基本内容就是把住房分为两部分，分别实行不同的配置机制。一部分为商品性住房。由市场机制发挥资源配置作用，主要满足高收入群体需求，价格主要由市场供求关系决定；另一部分为公共住房，即由政府直接提供或帮助实现的主要用于满足中低收入家庭基本居住需要的住房，价格由中低收入者的支付能力决定。
新加坡的“居者有其屋”政策，就是先把老百姓能承受的价格算出来，比如普通家庭4-6年的收入是多少，如果平均是25万，那么房价就定在25万，从25万里扣除成本、房地产商一定比例的利润后，剩下的就是土地价格。然后按这个价格把土地卖给房地产商，房地产商不拿暴利，政府卖地也不要暴利。如此，就可以实现“居者有其屋”了[2]。
公共住房的实现形式有多种：有的由政府直接投资兴建公共住房，有的支持住宅合作社引领居民合作建房，有的通过“补砖头”的形式采用优惠政策鼓励开发商或非营利机构建设低于市场价的公共住房，等等[2]。
为了实现住房市场的健康发展，发达国家普遍实行了二元化住房制度。政府对商品房市场一般不干预或少干预，主要是发挥市场机制作用。而对公共住房的干预在不同时期会采取不同的方式：在人口城市化加速、住房供求矛盾突出时期，主要通过直接介入或通过非营利机构等间接介入的形式，增加公共住房数量以满足供求缺口；在住房市场供求矛盾得以缓解，市场上住房供应充足的情形下，便控制公共住房的供应数量，并采取需求方补贴或优惠政策鼓励居民向市场购、租住房。
除了提供住房保障功能之外，在一些地少人多的国家和地区，公共住房制度还是调节房地产价格的重要途径[3]。一些发达国家在面临经济不景气时还把公共住房建设作为拉动经济复苏的重要举措。如1930年代罗斯福新政时期，美国政府为克服经济大危机的困境，通过全国工业复兴法，授权使用联邦政府资金解决低费用住房和清理贫民窟。1980年代，当日元升值、出口需求疲软时，日本政府亦把公共住房建设作为拉动经济增长的一项重要措施。
二元化住房制度理念及其在国外的实践为我们重新认识住房问题提供了新的视角。目前，主张突破商品房制度框架，用二元化住房制度理论来研究住房问题成为当前理论研究的热点。徐平华认为，市场作为配置资源的手段，往往只讲效率，不讲公平，他主张构建“市场+保障”的二元化住房制度框架，把解决中低收入家庭“住房难”问题的工作重心从控制房价转移到提供保障住房上来[3]。新加坡南洋理工大学刘云华博士认为，在新加坡二元化的房地产市场结构下，普惠性的公共住房制度为普通民众提供了可支付的低价住房，而自由竞争的商品房市场满足了高收入者和外来资金对房地产的需求，即使面对金融危机的影响，新加坡亦做到了房价涨跌而与民无涉。刘云华认为，房地产在和谐社会构建中具有重要作用，主张二元化房地产市场是不发达的开放经济通常的选择[4]。清华大学房地产研究所所长刘洪玉教授等人指出，房价的持续快速上涨使中等收入者也失去了从市场上购买住房的能力，这需要我们重新认识我国的住房问题，重新认知房地产市场，重新认知公共住房政策；我国的市场经济体制改革还远远没有完成，住房制度的转型，即由公有住房体制转向公共住房与市场住房新体制，也许还只是刚刚起步。上述学者们的研究主要是从二元化住房制度的保障性视角来分析中低收入者住房问题的解决，而目前以二元化框架为背景来研究房价高企问题、房地产投资结构优化问题以及“夹心层”人群住房难问题仍很薄弱，本文主要针对这些问题进行探讨，希望对我国住房市场健康发展有所裨益。
二 二元化住房制度与我国房地产市场的健康发展
1.有利于完善住房供应体系，稳定商品房价格
由于公有住房实物分配存在诸多弊端，1998年我国住房体制改革确立了市场化的改革方向。1998年7月，国务院发布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》。《通知》提出：“建立与完善经济适用房为主的住房供应体系。最低收入家庭租赁政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用房，其他高收入家庭购买、租赁市场价商品房”。这个《通知》体现了我国住房体制改革带有显著的二元化住房制度特征，即高收入者由商品房市场解决住房问题，中低收入者(含最低收入者)由政府主导的公共住房体系——经济适用房、廉租房提供保障。
在住房体制改革的最初几年，由于一些单位限于承受能力，住房货币分配难度大，政策还允许不少有一定资金和土地的单位采用集资合作建房方式解决职工住房问题。从1998年-2003年，经济适用房、合作建房等公共住房的提供数量平均在每年的住房供应中占有相当比重。尽管这一时期商品房供应占了主要地位，但经济适用房、合作建房对构建多层系住房市场供应体系，对稳定商品房价格发挥了十分重要的作用。1998-2003年全国商品房价格上涨平稳，上涨率分别为3.29％、-0.11％、2.88％、2.76％、5.70％、4.80％[5]。后来住房市场的发展偏离了改革方案的初衷，住房体制改革出现了完全市场化的取向。2003年我国住房体制改革发生了重大调整，最明显的特征就是公共住房的供应越来越少[6]。2003年，国务院《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》规定，“调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买和承租普通商品住房”。这样大多数家庭被逐渐推向了商品房市场。2004年全国经济适用房开发投资出现负增长，截至目前占房地产开发投资的比重已不足5％，有的地区甚至停建了经济适用房，至于廉租房建设就更是不完善了。同时，自2004年以来合作建房基本停滞，年住房供给量由1990年代的5％下降至1％以下。随着公共住房建设的大幅萎缩，住房市场的单一供给与房价的上扬开始呈现出一种正相关关系。
近几年来，针对商品房价格持续大幅上涨这种局面，中央陆续出台了“国八条”、“国六条”及“九部十五条”等一系列宏观调控政策，但是这些政策的效果并不理想，房价高位运行没有得到有效遏制。自2004年房价上涨12.5％后，随后几年房价一路飚升。房价对宏观调控政策的如此“不理不睬”的事实，需要我们对当前的住房供应模式与住房体制改革方向重新进行审视。
通过分析我国住房体制改革历程，就会发现偏离体制改革之初所确立的二元化住房模式是造成房价高企的重要原因。自1998年我国住房体制改革以来，根据公共住房发展状况与商品房价格上涨可以划分为以下三个阶段。第一阶段为1980年代中期-1998年，该阶段的住房供应以公有住房为主，商品房处于从属地位(商品房市场处于发育阶段)，商品房价格总体趋势比较平稳；第二阶段为1998年-2003年，该阶段公共住房在住房市场供应中占有相当比重，商品房价格稳中有升，总体平稳；第三阶段为2004年至今，该阶段公共住房供应占比降至目前的5％左右，商品房价格一路飙升。
上述分析表明，商品房价格的持续上涨与我国公共住房制度的缺失存在直接的因果关系。由于自2004年以来我国忽视了住房分类供应体系的建设，把住房的供应过度地交给了商品房市场，住房价格遂发生了急剧上涨。由于忽视了住房分类供应体系的建设，便出现了采用一般性宏观调控、整顿市场秩序等措施来控制房价难以奏效的现象[6]。特别应该指出的是，在现有住房供应模式下，中国大中城市房地产价格飙升的问题还远未结束。土地供给的有限性、人口城市化的加速、国外热钱的涌入都会推动房价进一步远离普通市民的负担能力，高房价和高空置率状况会持续蔓延甚至失控[4]。尽管当前由于受金融危机影响使房价上涨局面得到了一定程度的抑制，但房地产泡沫风险并未解除，没有挤掉泡沫的高房价在金融危机过去后还将出现上涨的趋势。基于以上分析，本文认为，为了达到稳定房价的目的，应当调整宏观调控的着力点，回归住房体制改革方案所确定的二元化住房模式；增加公共住房的供应数量，分流商品房市场的非理性需求，弱化房价升值预期。这是稳定房价的根本之策。
2.有利于优化房地产投资结构，发挥房地产业对内需的拉动作用
近年来，我国房地产业投资在全社会固定资产投资规模中占有相当比重，2004年为18.78％，2005年为20.98％，2006年以来更以年平均递增20％的速度增长。由于房地产的产业关联度大，可以拉动钢材、建材、家电等多个产业的发展(据测算，房地产投资对经济增长的总贡献率超过20％)，发挥着拉动GDP增长的支柱作用，因此，房地产业的平稳增长对推动经济发展具有重要意义。
由于受国际金融危机影响，出口需求低迷，外商直接投资锐减，为了实现GDP保持8％的增长目标，我国立足于扩大内需的方针。为了发挥房地产业传统的支柱作用，中央采取了一系列活跃楼市的调控措施：在住房需求方面，通过税收、信贷、发放住房补贴等优惠措施鼓励居民购房；在住房供给方面，将普通商品住房项目投资的最低资本金比例由35％下调至20％，希望通过实施宽松的货币政策，鼓励开发商扩大住房投资。但是由于受未来预期的影响，商品房市场目前的状况并不容乐观。同时有学者认为，目前我国商品房空置现象严重，房地产开发投资占全社会固定资产投资比重已远超过国际经验警戒线，继续加大商品房投资力度将会有酝酿巨大资产泡沫的风险。
既要发挥房地产业对内需的拉动作用，又要避免房地产泡沫风险这样一种矛盾的现实前提下，本文认为，通过完善二元化住房制度，加大公共住房建设力度可以优化房地产业投资结构，达到既扩大内需又避免泡沫风险的效果。当前我国的房地产投资绝大多数集中在商品房市场，而公共住房投资尚不到5％，由于公共住房与占人口比重70％左右的中低收入者的严重不对应，说明我国当前的房地产投资存在着严重的结构失衡：一方面是商品房大量空置；另一方是面向广大中低收入者的公共住房供应严重不足。既然继续扩大商品房市场投资规模面临重重困难，而在公共住房供应严重短缺、普通群众需求旺盛的情况下，那么通过加大公共住房建设力度对于推动房地产业投资规模就具有重要的意义。由于扩大公共住房投资背后有着现实的消费需求作为支撑，不但不会放大楼市泡沫，而且还为通过扩大住房投资规模对内需的拉动带来了广泛的操作空间。
公共住房的供应存在多种模式，并非完全由政府财政投资包办。一方面政府可以通过加大财政投资力度直接介入公共住房建设；另一方面政府则可以提供政策支持，通过非营利机构间接提供住房。其中由住宅合作社引领的居民合作建房就是一种有效的公共住房建设模式。在无须加大政府财政压力的情况下，通过启动民间住房投资，同样可以起到扩大住房投资规模，繁荣住宅建筑业的作用。例如，1993年天津市蓟县城镇有2500户无房户，解决住房问题需要1.3亿元的建房资金，如果仅靠县财政每年400万元住宅建设资金，需要30年时间才能解决这2500户无房户的住房问题。对此，当地政府毅然选择了合作建房的形式，筹集建设资金2.05亿元(其中个人集资1.6亿元，占78％)，建房26万平方米。合作住宅建成后即销售一空，成为消费热点。“合作建房”使该县仅用一年多的时间就解决了全县城镇无房户的住房问题[7]。
3.有利于缓解“夹心层”人群的住房难题
2007年8月，国务院颁布了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》。《意见》的一个突出特点就是加强了对低收入阶层的保障，《意见》重新调整了经济适用房供应对象，由原来覆盖的中低收入人群调整为低收入人群，至此我国住房保障人群范围发生了重大调整(图1)。在这个背景下，在中等收入群体中就产生了一个既不符合购买经济适用房资格，又买不起商品房的“夹心层”人群。建设部官员认为，既有住房政策考虑到了中等收入者住房问题，如“国六条”中的“每年推出的90平方米以下的普通商品房、限价房、廉租房等不低于70％”之规定。但实践证明，中低价位商品房是中高收入者都可以进入的市场，而“限价房”在实际操作中也颇受争议[8]，例如向上竞地价、向下竞房价的两竞模式极大地压缩了开发商的利润空间，大多数开发商对此缺乏兴趣，从而频频出现限价房用地流拍的现象。一些大中城市的“限价房”比市场价略低20％左右，在房价高位运行下同样也超出了普通市民的支付能力。以广州市为例，该市限价房单价在6500元/平方米左右，套型普遍在90平方米以上，2007年广州市人均收入为22469元，一个三口之家购买一套90平方米的限价房，房价收入比达到了8.7∶1，远超世界银行认定的“3-6倍”的范围。
图1 住房市场供应模式的变化
由于享有适当的住房是人的一项基本权利，从理论上来说，难以通过市场解决的住房问题，都应该进入公共住房框架。有学者认为，将大量中低收入人群列入住房保障，政府财力难以承担。但如何解决这个问题呢？
国内外的事实表明，公共住房框架中存在着多种不同的建房模式。除了低收入者需要政府财力直接支持外，对有一定支付能力的中等收入者而言，最迫切需要的是获得政府的政策支持，打破当前由开发商单一控制的住房供应模式。以合作建房为例，由于非营利机构——住宅合作社代替开发商角色，绕过了开发商这一环节，使商品房价值链上的营销成本与开发商高额利润得以节省，使住房可以只有建设造价而没有市场价格。如果政府还能在地价、税费等方面提供优惠，合作建房的成本将不到商品房价格的一半，基本符合中低收入者的支付能力。合作建房作为一种有效解决中低收入者住房供应的模式已在世界范围得到广泛发展，目前全世界已有80多个国家建立了10万多个合作建房组织。
更为重要的一点是，忽视公共住房建设，依靠货币政策、金融工具等手段来鼓励低收入者购房而引发的美国次贷危机，应该被视为是给我国当前的住房供应模式的一记警钟。
三 关于构建与完善我国二元化住房制度的思考
二元化住房制度为我们重新认识住房问题，调整住房市场宏观调控思路，推进住房市场健康发展具有重要意义。本文认为，重构二元化住房制度，应该从以下四个方面着手。
第一，尽快制定公共住房法，从法理上界定居民的基本住房权利与政府在住房保障中的责任与义务。近几年来，我国公共住房政策出现摇摆，公共住房越建越少，而商品房投资却高速增长，这与我国缺乏相关的住房保障法律不无关系。在一些发达等国家，公共住房法都是国家大法。因此，当前尽快制定公共住房法，明确二元化住房制度的法理地位已是当务之急。
第二，发挥非营利机构在住房供应中的作用，加大公共住房建设力度。当前我国住房市场形成了开发商独家经营的局面，由于公共住房的非营利性，一些开发商兴趣不大，更有开发商通过粗制滥造降低公共住房的成本以谋取利润。在国外的公共住房建设中，非营利组织(如住房合作社、住房协会、住房公社)和政府控制的非营利性公司发挥着重要作用，这些组织和机构的存在消除了开发商单一控制的垄断势力，避免了其超额利润的产生。当前，我国迫切需要发挥非营利性机构的作用，以打破开发商垄断房地产的局面。鉴于我国正处于城市化的加速时期，重点应该借鉴发达国家在城市化加速时期实施的住房政策，增加公共住房数量，而不应该把中低收入者推向商品房市场。
第三，加强租赁性公共住房建设，培育住房梯度消费理念。住房租赁是与较低的支付能力相对应的住房消费模式，是形成住房梯度消费理念的客观前提。国外在制定公共住房政策时普遍重视公共租赁房的发展。上世纪末全欧盟国家的住房自有率平均为56％，出租房比例为39％(其中具有公共出租房性质的社会出租房达到了18％)。我国租赁性公共住房建设严重滞后，加上近几年旧城改造力度加大，城区廉价房源大为减少，不少人只能到城市偏远地带或“城中村”租房。针对当前新进入城市工作的大中专毕业生、处于婚嫁年龄段的年轻人，以及城市化进程中大批进城务工人员被排斥在住房保障范围之外的状况，可以考虑用发展租赁型公共住房来保障他们的基本住房需求。旧城改造时可以预留出一些地块用于租赁型公房建设，考虑到目前一些大中城市的“城中村”实际上扮演了应该由政府提供的“廉租房”角色，“城中村”改造可以与租赁型公共住房建设相结合，改善租住人群的住房条件。
第四，创新公共住房融资手段，稳定公共住房建设资金来源。1992年国务院住房制度改革领导小组、建设部、国家税务局颁发的《城镇住宅合作社管理暂行办法》，对启动民间住房投资，推动合作建房的开展产生了重大影响。当前，要建立以公共财政为主的住房保障资金来源渠道；要充分调动民间资金对公共住房建设的作用；要在完善相关住房制度的基础上合理扩大居民集资合作建房的范围；要充分利用资本市场的筹资作用，通过资产证券化在资本市场融资，以有力拓展公共住房建设资金的来源。
四 结论
我国住房市场面临的房价高企问题、中低收入者住房难等问题已影响到住房体制改革向纵深发展与和谐社会的构建，并且在现有的以商品房为主的体制框架下出台的一系列宏观调控政策对此均未产生显著作用，这需要我们对现有的住房供应体制和调控政策进行总结和反思。
二元化住房制度为我们重新认识住房问题以及住房体制改革方向提供了新的视角。在二元化住房体制框架下，通过完善公共住房制度，实现公共住房市场与商品房市场的良性互动，是抑制商品房价格持续高位运行、降低房地产泡沫风险的有效途径。
加大公共住房建设力度，改善住房市场投资结构，可以为实现房地产业对GDP的拉动作用提供广阔的操作空间。
为公共住房建设提供政策支持，发挥非营利机构在完善住房保障中的作用，是扩大住房保障范围，解决“夹心层”人群住房困难的现实选择。
二元化住房制度为调整住房市场宏观调控思路，推进住房市场健康发展具有重要意义，为了重构我国住房市场二元化住房制度，需要尽快制定公共住房法，以维护居民的基本住房权利；需要大力发挥非营利机构在公共住房建设中的作用，以结果房地产市场中房地产商一家独大的局面，需要广泛开辟公共住房建设资金来源，增加公共住房建设供应。